“刑事辩护全覆盖”视域下援助案件质量的检视与展望

李 锟

党的十八届四中全会报告《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”在实践中，最高人民法院、司法部等机关相继出台了扩大援助范围、提高援助效力的相关法律法规①，而以实现“刑事案件律师辩护全覆盖”更成为标志性改革试点工程②，加之2018年《刑事诉讼法》又增设了“值班律师”制度，进一步优化了我国刑事法律援助的体系和范围。此外，从全国人大常委会立法计划可知，《法律援助法》亦成为2020年修改的重要项目。③在理论上，学界已充分讨论了刑事法律援助域外经验、正当性及有效性，阐释了“刑事法律援助全覆盖”的重大现实意义。④但在制度运行中仍存在缺憾，无论是法律援助机构的组织管理⑤，还是普通刑事案件的援助实效，依然是当前理论研究和司法实务中的棘手问题。⑥面对持续攀升的案件数量以及相关法律规定、制度体系趋于健全的发展情势，我们需要评估刑事法律援助的现状，探索法律援助质量的提升路径，以实现“有法律援助”到“有效法律援助”的转型。

基于此，本文围绕S 省Y 市⑦刑事法律援助案件的质量，进行了三点尝试：第一，基于刑事法律援助案卷，描述“刑事案件律师辩护全覆盖”背景下刑事辩护的援助现状；第二，分析我国法律援助效力的实践困境，反思我国刑事法律援助质量不佳的制约因素；第三，立足我国刑事司法理论和实践，提出法律援助案件质量提升的破解之道。

一、方法与样本：Y 市刑事法律援助的基本情况

（一）评估样本与评估方法

为准确掌握Y 市刑事法律援助的运行程序、援助方法及质量，我们采用“等距抽样”⑧的调查方法，抽选了Y 市法律援助中心及其下辖区县法律援助中心2019年的500 份援助案卷。⑨之所以选择“案卷材料”，是因为在我国“以案卷为中心”的诉讼模式下，法律援助的程序衔接、关系建立、权利保障及援助效果均会显现于案卷，因而其是分析援助质量的“一手材料”。与此同时，由于访谈、座谈、观察等定性材料缺失，致使本文获取的信息及部分结论仅局限于“案卷材料”。在评估方法上，我们首先对500 份援助案卷进行了编号，以便于后续统计、分析及评估；其次，通过抽样试评估方式，确立了援助质量评估标准，再由高校教师参与评估；最后，统计评估量表中的分值，汇总个案评审意见，概括Y 市法律援助质量的总体情况。

（二）评估指标

评估指标是评估案件质量的思维之网，体现了评估的标准与目的。设定科学的案件质量评估指标是有效评估的前提。“指标（index）往往通过单个属性的分值累积来建立，如通过加总受访者赞成的偏见陈述的数量来测量偏见。”⑩评估指标的设定应更多关注行为意义上的有效辩护，淡化结果意义上的有效辩护，以“刑事诉讼活动进程”和“受援人权利保障”为主线，关注委托与授权、会见、阅卷、庭前辩护、参与庭审、辩护词、通报与报告、职业道德、结案归档等内容，通过打分和评价的方式完成评估。

此外，评估指标的设置还有以下考虑：第一，与结果意义上的有效辩护相比，关注过程意义上有效辩护更能体现援助的尽职情况；第二，评估指标兼具主观和客观、定量测量和定性评估；第三，注重职业道德与职业伦理；第四，为鼓励积极援助行为，评估指标中设定了质量反馈、特殊程序启动、特殊援助行为等单独权重加分项。

（三）500 份援助案卷的基本信息归纳

通过分析500 份援助案件案卷，我们发现如下现象：第一，社会律师成为援助案件的“中流砥柱”，援助律所的分布相对固化，尚未建立动态参与机制。500 份援助案卷中的援助人员，仅有26 例案件为援助中心的专职援助人员，剩余474 例案件为律师事务所社会律师。进言之，有42 家律师事务所参与了474 例援助案件，其中承担10 起以上刑事援助案件的律师事务所有12 家。不难发现，援助中心选择援助律所时考虑到了“就近原则”，部分地区会选择特定的律师事务所，法律援助服务的提供主体相对固化。例如，在Y 市L 县随机抽取的35 例案件中，有27 例是由La 事务所承办的；在H 区随机抽取的案件中，有24 例都是由Hb 律师事务所负责承办的。社会律师介入能够缓解援助中心的压力，但相对固化的援助服务无助于援助服务主体的多元化和质量优化。

第二，一审程序援助案件居多。一审刑事援助案件有422 例，约占全样本的84.4%；剩余78 例分别为侦查、审查起诉、二审及强制医疗程序的案件。不同程序的设计初衷和定位有所区别，对法律援助服务的需求与要求亦不同。例如，审前程序本应是刑事辩护的“黄金期”，然而援助律师介入的时效性和辩护效果却不容乐观。再如，二审程序以不开庭为主，援助律师能够参与庭审辩护的情形并不多见。虽然一审程序是案件事实认定和法律适用的主要场域，也是控辩双方交锋的主战场，但也应重视审前程序、二审程序及特别程序中援助辩护的力度和效度。

第三，庭审阶段的法律援助基本得到保障。在刑事案件辩护“全覆盖”背景下，除《刑事诉讼法》第35 条规定的援助类型外，其余刑事案件在庭审阶段均有机会获得法律帮助。从样本案卷可知，Y 市刑事法律援助案件中有442 例属于全覆盖援助对象，占全部案件的89%；未成年人案件有52例，占比为10%；强制医疗案件有6 例，占比为1%（参见图1）。

图1 法律援助案件指派事由

二、问题与反思：Y 市刑事法律援助的实践样态

（一）援助案件质量参差不齐

“我们对刑事诉讼程序实然状况了解得越多，就越受到应然状况的指导，并且实然与应然之间的隔阂似乎就变得越大。”“刑事案件律师辩护全覆盖”试点改革为受援人提供了法律帮助，但援助律师介入后的质量问题仍需检验，否则“被告人有权获得辩护”的宪法性要求就无法得到有效贯彻。通过分析援助的衔接程序、履职情况、受援人权利保障与质量反馈等多方面内容，发现五个问题：

第一，援助中心指派律师时间统一，存在指派延迟现象。从起诉到指派律师介入的时间间隔发现，34%的案件援助律师是在起诉后15 天内介入的；其余66%的案件律师接受指派的时间超过了15 天（参见图2）。可见，大部分案件自起诉之日起，会经过半个月以上，受援人才会获得法律帮助。实践表明，审查起诉阶段的辩护无论是对受援人还是对辩护人而言都极为重要。律师介入案件时间越早，对受援人权利维护越有利，也易促成认罪认罚和刑事和解，进而提高刑事诉讼效率。援助律师及时接受指派，尽早履职更能保证案件质量。

图2 援助案件从起诉到指派律师的时间间隔

第二，援助律师会见较为及时，但会见次数明显不足。会见权是审前最为关键的辩护权。在484份会见笔录中，有78 例案件援助律师在指派当天会见了受援人；有216 例案件的援助律师在7 天内行使了会见权。此外，样本案件中仍有16 例案件的援助律师未能会见受援人。申言之，部分案件存在援助律师不愿会见或不能会见的情形。例如，强制医疗案件中，援助律师无法与受援人进行有效沟通，仅能与近亲属、法定代理人进行谈话。就会见权的行使方式与时间节点来看，超过半数案件的援助律师能够在7 日内履行会见职责，与受援人沟通交流。但仍存在少部分援助律师未及时会见、开庭前首次会见等问题，无疑会削弱会见制度的功能，减损庭审辩护的质量和效果。

图3 援助律师从接受指派到会见的时间间隔

此外，从会见到开庭时间间隔还发现，援助律师会见集中于开庭前（参见图3）。结合图5 可知，援助律师大多会见1 次。据此，我们不难得出：援助律师在会见权的行使上存在“投机”心理——候庭时会见不但便利而且“高效”，但需要进一步廓清的是：会见权仅是法律赋予辩护律师的权利吗？事实上，作为一种防御型权利，会见权主体还应包括在押的犯罪嫌疑人、被告人。从法律援助的会见现状可知，会见程序的启动权在援助律师，受援人未能真正享有和行使该项权利。

图4 案件从会见到开庭时间间隔分布

2012年《刑事诉讼法》 对援助律师会见的时间、条件和环境进行了修订，但在援助辩护案件中依然存在会见次数不足、会见内容和方式形式化问题。在92.9%的援助案件中，援助律师仅会见了一次，二次以上会见的案件更是凤毛麟角（参见图5）。虽然我们不能仅以会见次数作为援助律师尽职辩护的参照标准，且会见次数与援助质量并不具有正相关，但多次会见无疑体现了援助律师的履职情况，是积极辩护的表现，毕竟会见是援助律师与受援人之间沟通的“桥梁”。多次会见不仅可以加强援助律师与受援人的沟通，更能关注到受援人的身心状况，有助于双方信任关系的建立。如果援助律师会见不足、与受援人沟通不畅，则庭审辩护的策略和效果自然捉襟见肘。

图5 援助律师与受援人会见次数统计

第三，援助律师权利告知不充分。权利告知是援助律师履行辩护职责、保障受援人基本权利的基础事项。权利告知贯穿刑事诉讼全程，其不仅是援助律师履职的必要内容，而且是进行后续辩护的基础。是否全面告知受援人享有的诉讼权利不但是公安司法机关的职责，也是评价援助质量的考量因素。从案卷内容可知，权利告知情况可分为权利告知全、权利告知多、权利告知少、未告知权利四种情况，其中权利告知全的占5%；权利告知多的占3%；权利告知少的占20%；未告知权利的占72%（参见图6）。根据《刑事诉讼法》及司法解释规定，受援人在刑事诉讼活动中享有使用本民族语言文字诉讼、反对强迫自证、申请回避、控告、辩护等权利。由于受援人的认知能力良莠不齐且缺乏法律常识，部分受援人对其享有的法定权利及内涵可能存在理解障碍，因而需要援助律师及时有效地告知法定权利、提供法律咨询。

图6 援助律师告知受援人诉讼权利统计

从样本来看，大部分案件援助律师未及时向受援人出示书面权利告知书，即使告知了基本权利，也存在权利告知不全面、不充分问题。如果受援人未能认识到自己享有的基本权利，让其行使和维护自己的合法权益更无从谈起。尤其是认罪认罚从宽制度适用背景下，无论是值班律师还是援助律师均应重视审前程序的权利告知、权利解释及说明，以便受援人作出最佳的实体和程序选择，积极开展量刑协商，谋求最大的量刑优惠。

第四，诉讼程序的告知和解释缺如。在刑事法律援助过程中，援助律师除了要向受援人告知诉讼权利外，还应向受援人解释案件所处阶段、诉讼流程、羁押期限及庭审注意事项，以辅助受援人顺利参与庭审。与权利告知相同，刑事诉讼活动、庭审注意事项同样会影响到受援人的程序权利和实体权益。从样本案卷可知，仅在8%的援助案件中，援助律师将庭审流程、受援人权利及注意事项告知了受援人，剩余92%的援助案件并未体现援助律师的庭审流程告知情况。事实上，无论是委托辩护还是援助辩护均应向受援人告知并解释庭审流程，以实现辩方利益最大化。

第五，阅卷材料的完整性、全面性有待完善。阅卷权是援助律师在审查起诉阶段查阅并记录指控案件材料的权利，是全面、直接了解案件信息的重要途径。阅卷笔录是形成辩护思路和观点的基础。对辩护律师而言，阅卷笔录是辩护律师对指控材料和证据的摘录、总结和分析，其能够体现援助律师阅卷权的行使状况，更能反映辩护意见的形成过程。从484 份符合条件的样本案卷中可知，55%的援助案件有阅卷笔录，45%案卷中的阅卷笔录缺失。

除制作阅卷笔录外，援助律师应在援助案卷中装订相关涉案材料。在装订了案件复印材料的441份案卷中，案件完整度的评估分数呈现出“低分多、高分少”趋势，其中大部分案卷得分为6，能够全面复印案件材料的卷宗少（参见图7），而且大部分案卷复印了案件主要事实材料，尤以言词证据居多。事实上，采用书面方式呈现案件的证据、事实和法律具有天然局限，而援助律师能够调查到的原始证据材料较为少见。电子阅卷得以普及的情形下，纸质案卷会逐渐退出历史舞台，但案卷中能附随电子光盘的案例屈指可数。全面、完整的复印和装订案件材料是尽职辩护的表现，应受重视。

有阅卷笔录的案件仍存在以下问题：首先，阅卷笔录以摘抄主要材料为主，制作较为粗糙。大部分援助律师以摘抄证据材料，尤以讯问/询问笔录居多。其次，阅卷笔录对涉案证据、事实与法律适用的分析不足。如果援助律师对相关材料缺乏分析、质疑和论证，那么刑事辩护的策略、方式和效果亦会大打折扣。总之，在援助律师阅卷权畅行无阻、部分区县已经可以提供电子案卷的情况下，援助律师不仅要确保阅卷的全面性，还需加强分析、整理及质疑案件证据、事实及法律的能力。

图7 援助案件卷宗完整度评估2

（二）制约援助案件质量的因素

从样本案件援助质量可以发现，我国刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的法律援助实现了从“不足”到“充分”的转变，刑事法律援助的广度和深度有了长足进步。然而，在“以审判为中心”的诉讼制度改革背景下，刑事案件受援人的诉讼权利保障、援助质量和效果成为了新课题。诉讼程序多元化决定了受援人的法律需求存在差异，刑事援助的方式和标准也应与时俱进。这要求我们关注到法律援助“供给”与“需求”之间的罅隙，揭示刑事法律援助质量不高的因果律。

首先，律师参与法律援助的动力不足。法律援助是政府的责任，但具体工作落在了法律援助机构、律师事务所及其援助律师的身上。法律援助中心接受申请、指派、准备协调的过程需要社会律师的支持，但由于援助经费有限，有经验的律师积极参与辩护的动力不足。例如S 省刑事法律援助每个阶段的补助大致为1000—3000 元，如果援助律师全程参与，会获得3000—9000 的援助补贴。事实上，法律援助财政的补贴体制存在着投入不足、央地财政分配失调、各地分配不平衡等痼疾，而且东西部之间援助经费支持力度的不同也影响到了援助的力度和范围。援助经费对律师的激励不够，致使大部分经验丰富、业务水平精湛的律师不愿意参与到法律援助之中，律师事务所通常会指定援助经验不足的青年律师参与援助。故此，援助律师参与援助的时间、精力亦会受到压缩，会见次数少、权利告知不足和阅卷不充分等问题随之而来。

其次，援助过程的监督乏力。从援助质量的总体情况来看，大部分援助律师能依法履行会见权、阅卷权、调查取证权，但对受援人援助质量无法评估。例如，部分援助律师在会见受援人的过程未全面告知受援人享有的基本权利，甚至存在开庭前首次会见的情况。这种援助方式在形式上符合法律规定，却不符合尽职辩护、积极辩护和有效辩护的职业伦理要求。究其原因，除了有援助补助和激励不足外，还与援助律师履职的监督机制不健全相关。当前，援助中心仅在援助律师介入前、援助案件终结后参与辩护，缺乏对援助过程的监督，致使援助律师对受援人的援助质量不佳。

再次，受援人的反馈和质量评估虚置。受援人是法律服务的接受者和受益者，由其参与援助质量评估极为必要。从案卷统计得知，有36%的案卷未附质量反馈表。从反馈信息来看，一方面受援人往往不具备评估能力，无法鉴别援助质量的高低；另一面受援人的评价方式单一且滞后，其往往在援助律师辅助下签字确认，质量反馈信息的真实性和客观性无法保障。作为援助服务的接受者，如果受援人无法真实反馈援助质量，将有损其质量的评估。

最后，援助律师职业行为、职业伦理及职业规范尚不健全。从援助案卷反映的情况来看，援助质量的高低与援助律师的职业规范、标准和水平相关。援助中心指派援助律师的过程具有随机性，使得援助案件的质量、受援人得到法律帮助“因人而异”，缺乏统一标准和操作规范。例如，若在权利告知的方式与内容、会见次数和沟通方式、阅卷要点等方面均缺乏具体的操作指引，就会使得大部分援助案件的质量取决于援助律师的个人偏好和习惯。综上，法律援助案件质量参差不齐所反映的是援助机制、援助资源、援助动力及援助质量评估等制度尚未健全的顽疾，在健全刑事法律援助制度、践行“辩护全覆盖”改革下，有必要从质量监督出发，倒逼法律援助的规范化。

三、方向与路径：刑事法律援助质量提升的应然面向

刑事法律援助的质量决定了受援人在刑事诉讼活动中的权利能否得到有效保障。无论是从有助于援助案件质量的角度出发，还是从有助于事实发现、准确实现定罪量刑出发，我们均应当重视刑事诉讼“弱势群体”的权益保障。针对法律援助案件存在的操作失范、质量监督机制松散等问题，应以“援助过程的有效性”为指向，建立体系性的援助质量评估机制。

（一）援助中心应依法及时指派援助律师

刑事案件援助指派时间应严格依照法定的时间节点进行，避免延迟指派问题扩大化。2012年7 月1 日实施的《办理法律援助案件程序规定》 （以下简称《援助规定》）第20 条第2 款规定：“对于刑事法律援助案件，法律援助机构应当自作出给予法律援助决定或者收到指定辩护通知书之日起3 个工作日内指派律师事务所安排律师承办，或者安排本机构的法律援助律师承办。”《援助规定》第20 条区分了行政案件、民事案件与刑事案件指派的时间，其他案件需要在7 日内指派，而刑事法律援助案件应在3 日内指派。2019年2 月25 日，司法部出台的《全国刑事法律援助服务规范》第8.4.1 的规定再次重申了指派要求：“法律援助机构应自作出给予法律援助决定或者自收到通知辩护（代理）公函之日起3 日内，指派或安排承办律师，并函告公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院。”从上述指派要求可知，援助机构应在3 日内指派，并且被指派律所应于5 日内将承办律师姓名和联系方式告知受援人或者其法定代理人。如果出现特殊事由无法及时指派援助律师或者临时更换援助律师的，则应作出情况说明，并向受援人作出解释。及时指派是法定的援助要求，也是维护受援人权利的基础要件，应严格落实。

（二）援助律师有效行使会见权

正义的实现不仅要以看得见的方式，而且应及时有效，否则权利就难以得到救济。针对援助律师介入迟滞，辩护权利行使后置现象，可以根据案件情况督促援助律师行使会见权、阅卷权和调查取证权。现有法律援助规范将重心放置于援助律师的覆盖范围，暂未从有效辩护角度督促援助律师及时行使辩护权利。在受援人能够获得法律援助的基础上，我们应对援助的及时性予以规制，确保受援人得到及时会见。这是因为会见权不仅是援助律师享有的权利，而且是犯罪嫌疑人、被告人所享有的自主性辩护的权利，毕竟辩护权在本质上属于被追诉人。从会见权行使节点来看，援助律师应在庭前集中会见。这一方面是因为庭前会见能够尽早获取案件信息，了解受援人的身心状况，可以积极履行提出意见、申诉控告、申请变更强制措施等权利；另一方面，援助律师与受援人可就案件争议问题进行沟通协商，更有助于形成庭审辩护“合力”。依照《刑事诉讼法》第34 条规定：“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人。”按照该条的立法变迁和立法目的，让辩护人尽早介入就是为了更好发挥其作用，切实保障诉讼参与人的诉讼权利和合法权益。因此，在符合法律援助条件的情况下，无论是申请援助还是指派援助，援助律师均应在法定的“第一时间”介入案件，会见受援人。在案件指派程序中，援助中心不仅应在法律允许范围内及时指派律师，而且应当确保援助行为的一惯性和全程性，避免援助律师或值班律师介入出现临时性和间断性。

从刑事辩护功能和伦理看，援助律师能够为受援人提供的帮助不仅局限于案件事实认定和法律评价，还包括缓解受援人在人身自由受到限制后的精神压力。“被告人有时就像是一名患者，他们被怀疑实施了犯罪，身体的自由受到限制，精神处于不安定状态，也是出于不愿意承担刑事责任的本能，有些被告人往往会提出没有利益的、没有理智的诉求。”因此，援助律师会见的沟通不但必要而且重要，且须注意如下内容：一是建立信任关系，核实案件争议事实，寻找辩点；二是提供法律咨询，解释涉案法律问题，尤其是在认罪认罚从宽案件中，援助律师应向受援人解释涉案罪名的定性和量刑问题；三是告知并解释受援人享有的法定权利；四是解释庭审的流程和注意事项等；五是对受援人提供相应帮助，进行有效沟通。例如，针对未成年人受援人，给予其必要的关怀和情感抚慰，积极开展社会调查、促进刑事和解、链接社会资源以及转介等方面的社会化工作。

（三）全面收集和分析阅卷材料

阅卷笔录是辩护律师分析案件事实，形成辩护意见的基础，因而需要注重阅卷材料的收集和分析。其一，全面摘录案件信息。如果援助案件有电子案卷，应拷贝电子卷宗，并随卷装订。其二，深入分析涉案证据、事实和法律问题。针对阅卷笔录缺失或者阅卷笔录不完备的情况，援助律师重点审查案件的证据能力和证明力，分析事实形成过程以及法律适用的合法性、正当性。其三，根据案件材料，调查核实相关证据，确立辩护思路，准备庭审辩护。这就要求援助律师应充分行使会见权，与受援人建立及时有效的沟通。

（四）建立多层次案件质量监督体系

法律援助案件质量监管方面并未建立行之有效的监督体系，监督的主体、内容和方法尚不明晰。作为刑事诉讼活动的构成主体，刑事援助律师的辩护行为及其援助效果不仅受刑事诉讼法约束，还应受援助中心的行政监管。从《刑事诉讼法》出发，援助辩护行为还会受到检察机关的法律监督。针对援助律师不当援助行为，检察机关可通过纠正违法通知书、法律建议、抗诉等方式监督援助辩护行为的合法性。除法律监督外，援助中心作为援助律师的管理和指派部门，具有监督、指导及评价援助行为的责任，其应发挥行政监督和行政指导作用，督促援助行为规范化。监督单一性和片面性是当前法律援助监督乏力的表象，其根源在于援助中心对援助律师的监督力度和监督体系不健全。因此，建立从事前、事中到事后的多维监督体系具有必要性。

第一，事前监督须对援助案件的合法性和正当性进行全面评估。一方面援助中心按法定程序和要求审查援助申请和指派律师资格，保证援助律师介入案件符合法定程序和要求；另一方面，须评估援助案件、受援人及援助律师的基本情况，确保受援案件和受援人得到优质的法律帮助。例如，针对重大疑难案件或者可能判处重刑的案件，应充分评估援助律师的资格、经验和能力，不宜将重大案件指派给经验不足的律师。再如，样本案卷存在男性援助律师为涉嫌性犯罪女性提供援助的现象，也有女援助律师为涉嫌性犯罪的男性受援人提供法律援助的情形。针对特殊犯罪案件，要从援助关系的建立以及辩护效果出发进行合理的指派。在援助律师介入前，援助中心要注重指派程序的合法性，以及指派律师的合理性，充分考量受援案件和受援人的特点，综合考虑案件性质、受援人年龄和性别等因素，指派最为妥当的援助律师。

第二，事中监督同步推进。事中监督能够实时了解案件援助情况，体现监督的同步性，但存在成本过高、不易操作等缺陷。实践中，援助中心可采用抽样调查方式，实时掌握本区域援助的整体情况。例如，将案件指派给援助律师后，援助中心可跟进案件，问询辩护权行使情况；了解援助律师是否及时制作阅卷笔录和准备辩护策略等。此外，援助中心还可与侦查机关、审查起诉机关和审判机关建立实时联动机制，了解援助案件、受援人及援助律师的履职情况，确保援助案件及受援人得到切实法律帮助。与事后监督相比，事中监督更具及时性、救济性，能够起到防微杜渐之功效。

第三，事后监督方式多元化。事后监督是当前法律援助案件质量监控的主要方式，其具有便利、灵活特点，但相对滞后和单一的评估方法带来诸多弊端。对此，根据援助案件评估的现状，可进行如下尝试：一是随机抽选和指定抽选相结合。采用随机抽选案卷方式可节约监督成本，在无法进行全样本评估时，随机抽取各地区案卷，即可掌握整体援助质量。与此同时，援助中心应对特定类型或重大案件进行个案评估，弥补随机抽选案件的不足。二是选择相对中立的监督主体。采用中立的评估方可确保评估结果相对客观。援助中心应建立法律援助案件质量评审专家库，吸收资深法官、检察官、律师及高校教师作为教学质量评估主体。三是建立援助案件质量测量指标。监督机制实际上是为了减少随机因素的影响，确保准确地激励和惩罚。全面监督费时费力，因而需要借助于测量指标，建立针对辩护过程中的质量监控为目标的动态指标，包括但不限于程序衔接、关系建立、辩护准备、阅卷材料整理、庭审笔录、辩护心得和反馈收集等内容。此外，如果援助律师存在失范行为，应给予通报、警告、延长实习期等惩戒措施，并随之建立援助律师黑名单等惩戒机制。

（五）其他配套措施

法律援助案件是一项系统性工程，不仅需要内部控制机制，还要建立系统的外部支持体系。其一，建立浮动式援助经费支持制度，调动援助律师参与案件的积极性。援助经费是提高法律援助质量的杠杆，采用灵活补助方式会促进援助案件的质量。2019年2 月15 日司法部、财政部发布了《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》提出：“逐步推行补贴与服务质量挂钩的差别补贴。法律援助机构可以各项补贴标准为基准，根据服务质量上下浮动一定比例，确定不同级别补贴标准，促进提高服务质量。” 基于Y 市援助案件补助现状，可采用浮动式、裁量式评估方法，针对案件难易程度、重大程度、履职情况给予援助律师不同的经费支持。除支付基础经费外，还可从援助过程的权利保障、尽职情况和辩护效果方面给予援助奖励，形成长效的激励制度。

其二，将案件质量反馈和结案小结作为案件质量评估的依据。大部分案卷的质量反馈都是由援助律师交由受援人，由其签字后反馈给援助中心。这种方式无法全面、真实反馈案件质量，可以尝试从援助中心直接调取援助质量反馈信息的机制，直接反馈案件援助质量。对援助律师而言，既然参与了案件援助，就应总结个案援助的得失，为建立良性的援助机制运行提供有益经验。

其三，案卷装订的完整性、统一性和保密性。援助案件的卷宗应制作完整，以备后期案件的评估和查阅。援助卷宗应包括衔接程序、尽职履职情况、辩护质量与心得等材料，并统一装订排序，确保案卷内容完整。除形式要求外，还须注重装订材料的规范性和伦理性，例如会见笔录记载内容清晰、整洁，便于识别；对未成年人案件、涉及个人隐私案件须注意案件材料的保密。

四、余语

律师在刑事案件中是必需品，而非奢侈品。我国《宪法》 《刑事诉讼法》确立了“有权获得辩护”的现代法治理念，但刑事法律援助范围、质量及其评估方式仍有待完善。刑事法律援助的质量提升是一项系统工程，既需要从制度和规范出发，纾解辩护权运行中的障碍，又要关注到其在我国刑事司法场域中的角色定位。在刑事诉讼制度发生局部变革的情况下，须考量现有法律援助的运行机制和援助质量，重点关注其能否为“以审判为中心诉讼制度”的推进、庭审实质化的落实以及认罪认罚从宽制度的贯彻提供基础保障。在“刑事辩护全覆盖”改革视阈下，仍需考虑如下问题：第一，扩大援助的范围和阶段。在现有的基础上，能否将案件范围扩大至三年有期徒刑以上的案件？是否可以将“全覆盖”拓展到“全阶段”？毕竟“法律援助应视作政府责任，成为国家为公民提供的公共服务。”第二，针对不同程序的类型和受援人的需求，提供有针对性的辩护服务，特别是认罪认罚案件中值班律师制度跟进及其质量监控。第三，有效的法律援助既要不同机关的有序衔接，又要充足的财政支持，更要科学的质量评估体系。通过案件质量评估可以检验司法行政机关提供的法律服务，倒逼援助行为的规范化和有效性。

注释：

① 相关文件有：《最高人民法院、最高人民检察院、公安部等印发〈关于开展法律援助值班律师工作的意见〉的通知》 （2017）、《公安部办公厅、司法部办公厅关于进一步加强和规范看守所法律援助值班律师工作的通知》（2018）、《司法部、财政部印发〈关于完善法律援助补贴标准的指导意见〉的通知》 （2019）等。

②《最高人民法院、司法部印发〈关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法〉 的通知》 （2017）、《全国刑事法律援助服务规范》 （2019）等。

③ 参见《全国人大常委会2020年度立法工作计划》。

④ 参见陈瑞华：《刑事诉讼中的有效辩护问题》，《苏州大学学报》2014年第5期。参见顾永忠：《律师辩护全覆盖试点：具有历史意义的创新之举》，《中国律师》2017年第11期。

⑤ 参见樊崇义：《我国法律援助立法重点和难点问题研究》，《中国法律评论》2019年第3期。

⑥ 参见徐建新、方彬微：《实证视野下刑事案件律师辩护全覆盖的实现路径》，《人民司法》 2019年第13期。

⑦ Y 位于中国西部，总面积有10752 平方公里，2018年末常住人口1000.37 万人，常住人口城镇化率74.01%。全年地区生产总值8349.86 亿元。从行政区划上看，Y 市下辖11 个区2 个县。在上述地理、经济、人口和行政区划之下，Y 市及其下属的区、县司法所承担了全市法律援助的承接、指派、案件管理及评估工作。2018年12 月27 日，最高人民法院、司法部印发《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》。Y 市是刑事辩护“全覆盖”的试点地区。

⑧ 等距抽样也叫“机械抽样”或“随机抽样”，它是先按照某种标准对总体单位进行顺序排列，然后按照固定的间隔抽取单位。等距抽样需要事先对总体有一定辅助信息，以确定各单位的排队位置。等距抽样组织简便、易于实施，能够确保样本单位在总体中均匀分布，提高样本的代表性。参见吴杨、陈兆荣主编：《统计学》，安徽大学出版社2013年版，第171—172页。

⑨ 需要说明的是，项目组未获取2019年各区县刑事案件总数量、刑事辩护律师数量、法律援助律师数量。在500 份案卷中，Y 市法律援助提供了45 份援助案卷，其他13 个区（县）法律援助中心分别提供了35 份案卷，共计455 份。

⑩［美］艾尔·巴比：《社会研究方法》，邱泽奇译，北京华夏出版社2009年版，第154页。