条块关系与基层形式主义演化逻辑

吴春来

(华中师范大学 政治科学高等研究院，湖北 武汉430079)

一、基层形式主义研究概况

近年来，在精准扶贫和乡村振兴战略推进过程中，基层所暴露出来各种形式主义应付行为被政府、学界和媒体广泛关注且备受诟病。中央出台《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确提出2019年为基层减负年，以期通过减负来解决严重的形式主义问题。这表明中央认为基层形式主义产生原因在于基层政府负担过重，需要通过为基层减负来治理形式主义。作为一种行为类型，形式主义是具有主观性和个体化的行为，因而形式主义与政府公职人员的政治素质、思想品质和责任意识有莫大关系，这是形式主义产生的主观原因。从制度层面对基层政府形式主义做病理分析，关注形式主义发生的原因，挖掘基层形式主义产生的结构性因素及其必然性，对于认识和理解我国基层治理体制以及促进基层治理现代化转型具有积极意义。在基层治理语境中，由于形式主义的特征在于下对上的避责与应付，例如迎检中的作假，数字扶贫、突击式扶贫，形象工程、形式留痕等方面。因而本文从条块关系中“上级部门与下级属地”结构性制度切入，关注条块结构中的业务工作“发包者”与下一级属地“承包方”之间的权责关系、互动关系有何结构性特征？作为下位者“承包方”为什么能够通过形式主义行为策略应对来自上位“发包者”的压力？(1)条块结构既包括地方党政系统上下级权责关系，也包括同级条与块之间权责关系。由于形式主义是下位者在应对上位者时所产生的应付行为，即在专项业务工作的推进中，上一级职能部门在属地责任制背景下，与下一级属地构成直接权责链条关系。因而，本文重点关注条块结构中职能部门与属地之间的权责关系如何影响属地应付行为的产生。可参见周雪光、张力伟、邓大才等人对基层共谋、避责行为的研究。已有研究对于基层形式主义必然性的解释，主要包括：

第一，形式主义是下位者属地能动策略的必然选择。此种观点认为基层政府为获取激励，且在投入有限的情况下，采取形式主义作为一种收益/成本较高的应对策略。有学者指出干部选拔任用机制、工作考评机制的唯上导致形式主义产生有其必然动机[1]。其理论假设在于形式主义作为一种应付策略本身具有较低的投入成本。但事实上，诸多形式主义反而是高成本和高资源消耗。因而控制成本和高收益并不是形式主义产生的直接动因。相反，基于“摆平事情”的目的，才是地方政府不计成本采取形式主义来应付的原因。进一步而言，在条主导下的专项治理过程中，条通过数目达标和创优奖励能够刺激属地不断推进工作，而形式主义能够在展示自身工作有效推进方面起到一定作用。

第二，形式主义是基层政府在利益动机下采取的风险规避手段。此种解释认为基层为应对上级问责风险，基于避责的目的，下级通过形式主义来进行有效规避。例如迎检中的共谋应对[2]、乡村建设中的形象工程、精准扶贫中的数字造假[3]等。而对于基层为何能够采取形式主义来规避风险，有学者认为是监督考核中信息不对称导致“上下博弈”，基层对考核任务“形式上符合、实质上违背”的变相执行[4]。也有学者强调技术治理使基层干部更加关注数据和结果而忽略详细的治理过程，因而产生应对上的唯结果论[5]。彭勃提出基层治理采取的是“折叠型”治理策略，即有选择地应付，并指出折叠型治理是基层政府在主观动机和客观治理需求上的必然选择[6]。规避风险的解释存在片面性，因为采取形式主义应付本身即存在较大风险，迎检中“弄虚作假”被查处的成本对于基层干部而言，并不比做实事的成本要低。

第三，形式主义是压力传导下属地政府采取的被动应对策略。有学者指出扶贫工作中的高压力导致内容形式化和形式内容化[7]。有研究认为上级高压的政治责任导致下级产生形式主义应付行为，称之为“认真应付政治任务”而这种政治任务来源于上级[8]。但并未能够分析上级政治任务来源于强调主体责任的党委政府还是强调业务绩效的职能部门，两种方式在考核问责上有明显的差异，进而导致下一级政府所感知到的压力传导具有显著差异。这也是下级属地有所侧重地使用形式主义应付策略的关键。形式主义的确是应对风险的策略之一，但如果不分析考核问责机制及具体情景中的压力传导，难以解释形式主义是否对于规避风险有显著效果。

通过文献梳理发现，已有研究主要从能动策略、风险-利益动机和压力-回应逻辑三个维度分析基层政府形式主义。能动策略注重基层政府的主体性对于形式主义策略选择的必然性。风险-利益动机则是从投入成本和激励获取最大化的视角分析形式主义应付行为产生的原因在于回应上级监督考核。压力-回应逻辑则关注压力传导如何导致下位者属地被动应付行为的产生。本文将从“结构-机制-行为”三维度分析基层形式主义行为。结构即分析条块关系与项目制作为一种结构性因素，对下位者的行为动机造成何种必然性的影响；机制则注重分析条块结构下，压力传导和激励诱导实现的动态过程及其趋势、特征；行为则注重微观层面的心理基础、行为趋向及其差异性，用以解释基层形式主义的深层次原因。

本文所涉及的经验事实来源于作者2019年10—11月在湖北省JZ市L镇所开展的田野调查，本次调研方式以参与式观察、半结构式访谈为主。调研对象包括L镇领导干部、辖区内行政村C村、X村、L村的村干部、村民，共计20人(2)文中所涉及地点及人名已做相应处理。。L镇所在的区县是JZ市所在的两个市辖区之一，区所管辖的4个乡镇中，L镇由于紧邻市区，区位条件和发展基础较好，且与区级经济开发区同建，因而成为上级政府在项目投入、亮点打造、先行试验等方面有所倾斜的重点乡镇。L镇诸多方面的工作业绩成为区考核指标的支持数据，导致其在条块结构中有着典型的节点特征。本文即是以L镇及其部分行政村为例，分析在基层治理过程中上级职能部门压力-激励作用机制下，属地采取各种形式主义策略进行应对的逻辑。

二、基层条块关系与压力-激励机制

在当前我国地方政治结构中，上位者条与下一级属地块构成专项治理中的委托代理关系。有学者通过对项目落地中发包、分包、抓包等过程来分析各层级主体如何构成权责关系和进行利益协调[9]。项目制即是以条为主导的专项业务治理工作，构成政府治理的重要内容、运行机制[10]。从科层制运行逻辑来看，即是委托方如何对代理方进行目标和过程管理，代理方则在治理过程中寻求和获取某种收益。因而，在条块结构所构成的部门与属地关系中，压力传导和激励诱导的过程及其特征，是研究条块关系和属地应对逻辑(包括形式主义)的重要切入点。

(一)作为结构性因素的条块关系

条块关系是当前基层治理中重要的制度性结构，其核心关系体现为条对于块的约束和激励机制。陈家建指出，项目制在基层政府的推行使得科层体系发生重构，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式[11]。在行政发包和项目落地过程中，条块间形成有效协作，条是业务工作规划、指导部门，块则是属地责任政府。在县域政治及基层治理语境下，条是纵向上的县级职能部门，块则是乡镇政府和行政村。由于乡镇一级的业务分工以干部为重点，并未建立起严格意义上的部门科层体系。因而，市县业务部门如环保局、卫健委等条的职能，在乡镇一级往往由分管副职进行常规分口管理，形成较为松散和临时性工作团队，即行政包干制[12]。涉及行政村一级，则是由乡镇归口干部来根据具体工作对接至行政村。由于行政村并不隶属于我国正式基层治理科层体系，这也意味着乡镇干部通过业务职能来管理和协调行政村属地的事务，是一种非常规类型即以业务包干负责为基础的包村制度、联村制度[13]，与属地主导责任意义上的包片制共同形成乡镇干部对行政村的横向纵向治理架构。

县级职能部门、乡镇政府、行政村通过项目落地建立起利益联结。在项目推行过程中，职能部门具有项目规划、资源分配、业务指导以及监管等方面的权力。有学者指出当前基层治理中存在事权上收、任务责任下移的现象[14]。事实上，乡镇作为代理方，对项目落地进行承接和进一步落实。由于行政村在法律上并不承载行政职责，因而乡镇政府是业务工作的最终属地责任方。在乡镇与行政村之间，项目分配由松散和非正式制度层面的委托代理关系所维系，例如签订责任状。在此情形下，形成事权逐级下移，监督权仍旧停留在指导部门的现象，即职能部门向下“甩锅”。在业务工作推进过程中，上位具有指导监督等权力而不承载事权及责任，下位直接承载事权和责任但没有决策建议及规划、监督的权力。因而造成基层治理中权责关系非均衡状态，此种结构性特征是基层形式主义产生的根源。

(二)条块间压力机制及其控制方式

上级职能部门通过项目制对下级属地进行横向间资源分配。在锦标赛模式中，下级属地间构成同行竞争关系，此种竞争导致上位者“条”将职能业务工作的考核目标压力，有效分解并转移至下一级属地政府。在正式制度所规定的范围之外，还存在诸多非正式制度的策略和行为方式，对条块间关系起到重要的影响。例如灵活的指导方式、具有随机性的监督考核等等。因而，条能够对属地的业务采取灵活策略来实现压力控制，即能够将压力有效传导，也能够对压力进行控制。这种压力传导的方式包括：制定年度目标、痕迹管理、检查抽查、评优活动、末位约谈、考核问责等。

“监督考核的方式多种多样，各级的都有，去年我们乡镇园区环境问题比较严重，有一家化工企业排污超标，中央巡视组来暗访了，后面省里的巡视组，市里、区里的领导，都来过，反复强调，督促整改，区里有压力就找(乡镇党委)书记，严重了要问责的，谁也不敢掉以轻心。”

L镇C副镇长访谈资料

在访谈时，作者试图理清楚这种压力传导过程中的权责关系时，即上级环保部门与乡镇之间在环境治理上的权责关系，C副镇长称：

“我们不管上面的事，区环保局是业务指导部门，我们乡镇要听他们的指导，你不听？他们有考核监督的权力，可以打分，你的工作有没有做好，他们说了算。出了大问题，一票否决，书记也要问责，环保问题就是高压线，碰不得。”

L镇C副镇长访谈资料

在专项治理中，属地责任制实际上体现出属地承揽事权、发包方承揽指导和监督考核的权力，这种权责关系，导致更上一级的责任压力传导下来时，往往职能部门作为发包方能够将压力传导至属地，并且通过不断加压或减压的方式来进行控制。

当压力传导成为一种治理策略时，作为职能部门的条能够通过调试这种压力来促进属地政府积极履职，以便对业务工作进行有效管理。当监督考核来自于最高层级时，例如中央巡视组、中央督查组、国务院大督查等，地方条块结构中的压力传导机制，则会在严肃问责和主体责任制下有所失效。事实上，上位者条对下位者块的压力约束来自于其具有的监督考核权。但在更高形式的监督考核工作中，地方条块结构内任何主体都成为问责的对象。例如在中央环保督察中，省一级党委政府以及各地基层政府都纳入到环保责任体系中来，“共谋”和“分锅”在一定程度上得到抑制。

(三)条块间激励机制及其诱导过程

周黎安指出在行政发包制中，承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权，所以承包人激励强度较高[15]。承包人的确能够在行政发包下进行相对自主的治理行为，并通过完成既定目标来获取各种激励，如干部晋升、绩效奖励等。然而，在事实上，发包者同样处在某种条块结构中的“承包方”，其自身的激励有赖于下一级属地的治理绩效。因而在这种情况下，当其作为发包者时，所考虑的是在自己能够分包的资源范围内，有限度地对下一级属地进行激励。同时，由于激励的手段和策略依托于行政体系内的监督考核，导致承包方的激励获取在很大程度上依托于发包方裁定，因而行政发包制中的剩余索取权和自由裁量权实际上被削弱。

条块间激励机制主要体现在职能部门对属地的奖励优秀、项目倾斜等方面。由于职能部门的业务工作考核只会涉及属地责任的部分得分，因而此种激励并不明显体现在晋升激励方面，而是体现为更具体的资源倾斜。但由于少数业务工作在特殊政治环境下变成中心工作，其考核压力变成“一票否决制”，此时由该条所掌握的考核权，则会对属地有显著的激励。对于属地而言，如果年度工作目标超额完成，则会受到相应奖励。这是常规数目制管理中的正向激励方式。当前，由于监督考核和痕迹管理越来越精细化，导致激励机制作用发挥受到更多不确定性因素的影响。同时，在各种新技术参与的情况下，第三方公众监督使得一些公共事务受到较大的关注。基层政府在工作中所产生的失误极易通过各种信息传递方式所发酵，导致造成舆论压力。基于此种情况，来自上级的问责将会超越常规的考核机制，以至于形成“小事情闹大、毁了全年工作”的情况。

作为业务工作的主导方——上一级职能部门通过试点制、争优考核等方式对下一级属地进行有效的激励诱导。对下级属地而言，获取此种激励有着巨大的动机：一是属地政府的考核将由各项业务工作所取得的成绩来支撑，因而即使是不太重要的工作，属地也需要争取到合格的成绩，免受问责。在一些亮点工作领域和分数占比较重的领域，属地则有着极大的争优创先动力，是属地执政业绩的直接体现。在职能部门与属地之间，虽然大多数情况下属于同一级的行政设置，但由于资源分配、考核监督上的主体地位和功能差异，职能部门作为发包方和监督方，对属地政府有着主动权。总的来看，职能部门对属地的激励诱导，能够在有效的技术手段下进行控制并调试。

三、形式主义：风险/收益逻辑下的属地回应策略

由于纵向委托代理和行政发包制，基层权力结构呈现出上对下逐级发包和下对上逐级负责的关系，形式主义作为下对上采取的应对行为，体现出何种条块和上下权力关系，产生何种特征，本文将以中部某县L镇的日常工作为例进行分析。

(一)强压力下的选择性应付行为

在基层治理过程中，监督考核是条块结构下一项常规的行政管理策略。上下级属地之间监督考核的方式主要以项目制管理方式为主导，以运动式抽查问责为辅助。项目制管理以上级属地为主体，通过正式职能部门进行推进，其监督考核时间周期以及考核内容较为固定。而运动式检查则是上级职能部门与上级属地以各种形式进行开展，包括不定期专项汇报、各种形式的实地走访、督导以及评估等。由于下一级属地的业务工作推进由上一级职能部门直接指导和干预，因而上一级职能部门更为倾向于通过运动式检查来实现对下一级属地业务工作推进的全面指导。此种非正式的运动式检查存在不确定性，例如时间、地点、内容、流程安排等方面存在随意性特征，属地在应对此类运动式检查时，往往只能采取突击工作的方法，以图尽量减小检查过程中因疏漏而受到问责的风险。

“事情太多了，文教这一块的工作，就两个年轻小伙。以前还有文教办，现在没了。忙不过来，上半年区教育局抓乡镇中心学校的校风学风管理，要做表格、登记，每半个月搞一次教学比武和评选，列出的考评标准非常详细，末位要受到批评。我们也没有办法，加班加点也只能简单应付。”

——L镇X副镇长访谈资料

过程管理的系统化，使得条对于属地的监督考核更为细致、严格。例如各种固定形式的考评打分、年底考核，以及随机性质的临时抽查、重点督导、项目拉练等。对于固定形式的监督考核，由于其涉及年度工作的完成度、绩效考评打分，因而属地对于此类监督考核尤其重视。同时，此类监督考核往往设定一定的量化目标，在短期内无法通过形式主义和其他策略进行应付和掩盖，即“年底交总账”并不能靠形式主义去应付。而在其他一些临时性的监督检查中，由于其考核任务和严肃性并不明确，考核压力并不足以给属地带来风险以至于约束力有限，因而对于此类监督考核，属地遵从应付式的回应逻辑。

总体而言，基层治理过程中的监督考核，主导权在于上级属地和职能部门。监督考核的实质在于委托方通过加强流程管理和绩效监督，来实现对代理方的责任监督，以期实现治理绩效的目标。在当前不断强化主体责任制背景下，监督考核的内容逐渐从业务工作的绩效管理，拓展到政治责任导向，尤其对于乡镇政府而言，由于最终承接诸多项目落地和专项治理的属地责任，在面对各种专项监督考核和主体责任时，所形成的强大压力传导被形象表述成“迎检跑断腿”。

(二)激励目标获取的“有效”应对

对于属地而言，有效应对指的是投入成本少、收益显著、问责风险低的应对行为。此种“有效”应对体现出属地作为治理主体的行为逻辑。属地政府的“有效”应对只是意味着事情得到处理，但并不意味着政府治理绩效显著。事实上，在诸多具体的治理事项中，政府所追求的“有效”并不等同于公共治理有效，“摆平”和“不出事”并不是政府治理有效的体现。属地在平衡有效应对和获取激励时，需要对不同情景进行有效的策略应对。在一些考核任务不重、考核压力不大，不会涉及“掉帽子”的考核中，则会适当采取应付型策略。

对于下一级属地而言，作为一种应对策略的形式主义，与其他应对行为相同，存在追求激励和收益的动机。事实上，形式主义作为一种应付策略，虽然能够为属地政府在迎检时部分规避掉潜在风险、堵住漏洞，但形式主义本身即是一种投机行为。为了在迎检中能够顺利过关，属地政府采取各种形式主义行为，例如临时填表、报数据，选择性汇报等等。但这种“有效”应对实际上是相对存在的，也就是说如果上级未能发现或查处形式主义行为，则意味着属地的“应付”达到了预期的目的，如上级对形式主义进行严格的查处，则意味着这种应付本身的风险超出了属地的预期，适得其反。由此也可以看出，属地在平衡成本投入和目标获取之间的选择性平衡策略。

“区里搞美丽乡村建设，我们镇当然不能落后，给8个村都定了指标，临街的路两边一定要搞好。其他的，C村搞拆违、绿化，X村以水环境改善、道路修建为主，L村以流动摊贩、临街环境整治为重点，各自有侧重，都要有突出。这样能确保上面的领导来了能够有亮点可以讲。”

——L镇党政办W主任访谈资料

而在C村的拆违、绿化工作中，由于L乡镇急于出成绩，要求C村在半个月内拆除邻国道和村内中心路的凉棚。对此，C村书记在党员和村民代表联席会议的动员中强调：“此项工作是镇里给村里下达的命令，不做也得做，我们村是(市区到镇里)第一站，邻国道的两边，必须要拆。党员、代表要带头做，做表率，临街的棚子全部拆除，不要讲条件。”(C村书记Z访谈资料)而在村民眼中，则认为此项任务是村里为了向乡镇邀功而搞的形式主义。如党员兼村民代表W所言，“拆违可以，你规定每一户门前不准建仓库，不准乱堆杂物，可以。但门前挑檐(即屋檐)上的雨棚是为了挡雨的，这个算违建？农民种地下雨鞋上都是泥巴，你拆农民雨棚，别人进进出出房子里弄脏了很不方便，这是给别人添乱，尽搞形式主义。”(C村党员W访谈资料)对于此事，C村老党员Y称“书记和乡镇党委书记是铁哥们，村里大力拆违，就是为了给党委书记搞政绩。”(C村党员Y访谈资料)而村民T称“X村(隔壁村)也搞拆违，只拆除邻国道两边老旧无人住的破房子，而且拆房子镇里还给一定的补贴，为什么到了我们村，连小队(即村小组)里不临街的房子也要拆，还要拆每一户的雨棚子，一分钱补贴也没有。真要搞美丽乡村建设，还不如把荒地荒草、堵塞的水池清理一下，只拆房子、拆棚子起不到任何作用，村里尽搞一些假把戏。”(C村村民T访谈资料)在C村的拆违和环境整治过程中，村民普遍认为村干部未能将上级的政策结合本村的实际情况来考虑，而是盲目一刀切、加码实行，并认为此种形式主义的产生在于“村干部做给乡里看的，邀功。”(C村党员W访谈资料)

(三)基于风险规避的“保底”策略选择

对于基层政府治理而言，风险是非常重要的考量因素。风险高低会影响到决策和执行者的行为导向。这里风险包含多层次含义，一是公共行政意义上的治理风险，即治理失误所带来的负面影响；二是行政法意义上的失责行为所要承担的后果；三是党纪约束下各级干部所要面对的问责压力。对于条块关系中处于下位者的属地政府而言，风险来自于当前党政体制内的监督考核问责机制，既包括法律层面的行政责任，也包括政治层面的主体责任，其最为直接的体现即是“摘帽子(丢官)问责”。此类直接问责主职领导干部的处分，往往在监督考核最为严厉的领域，例如生态环保上的“一票否决”、主体责任一票否决。对于常规业务工作而言，出现高压问责即一票否决的情况并不多见。由于基层政府对于风险的认知在于“受处分”，因而基层干部会对某项工作联系到具体问责风险上来，即这件事情通过什么方式来做会有什么样的风险。例如C村书记Z对于拆违工作的认识：

“拆违工作是我们村的亮点工作，我们村是出市区第一站，领导过来视察经常要路过我们村，是镇里的招牌和门面，门面不搞整齐怎么行？这是对我们班子的考验，做不好，我们党员干部脸上无光、要挨批评。镇里既然下了任务，也不是只说我们村一家，其他村也都要做。我们至少不能落后，不然镇里给我们打最低分，以后项目都不会来我们村了。我们小组好几个修路的项目，都是美丽乡村建设打包来的，不搞拆违以后哪来修路的资金？”

——C村支部书记Z访谈资料

属地在寻求风险规避时，积极的应对型策略和消极的应付型策略在本质上并未有显著差异，皆是属地基于上级考核问责压力下进行回应的策略，只是适用范围不同。尤其对于消极的应付型策略而言，由于其投入成本低、消耗时间少且在突击检查、汇报工作等方面起到“保底”“蒙混过关”的作用。因而，各种消极的形式主义应付行为，成为属地在应对上级压力时所采取的一项“机动性策略”。对于是否运用形式主义应付策略，实际上体现出属地政府及领导干部对于风险严重性的考量。尤其在一些重大的监督考核事项中，例如环保督察一票否决制，属地政府如未能达标完成业务工作将受到严重的问责，因而选择临时通过形式主义策略来进行突击式应付，使考核监督中能够规避风险或减少问题暴露的程度。

形式主义是下位者应付上位者的一种策略，此种策略的内在逻辑在于下位者在对风险及激励的预测评估基础上所做出的选择性应付行为，其直接目标导向为“压力释放”和“应付过关”。以条为核心的业务工作主导链条，属地面对高强度的监督检查，为寻求压力释放，通过各种策略行为进行有效应付。应付行为的底线在于避免问责，能够顺利迎检。但应付并不能够有效解决业务工作中遇到的难题，治理绩效难以得到实质提升。因而，仅凭应付无法获取激励，只能完成基本任务。

四、基层形式主义类型及其机制

(一)条块间压力-激励情景差异与属地应对行为

有学者指出形式主义在扶贫政策执行中主要有“敷衍”式执行、“形象”式执行、“加压”式执行、“作假”式执行四种类型[16]。以职能推进和项目落地为工作核心的条通过压力传导和激励诱导两种机制作用到属地块之上，于是导致块采用各种应付型策略和规避型策略进行有效回应。对于块而言，由于存在不回应、消极回应会遭到问责的风险，因而处在“必须回应”压力下，“如何回应”成为下位者属地所要考虑的问题，故而产生诸种应对策略，形式主义即是此应对行为中较为普遍且负面效应较大的变异行为。

表1 条块间压力-激励情景差异与属地应对行为

1.主动认真应对：强压力传导——强激励诱导背景下的积极性策略。当条通过强化监督考核和痕迹管理，渗透到业务工作推进过程中时，属地所受到的压力剧增，需要动员大量的人力物力资源来用于业务工作的推进。同时，各属地之间存在信息不充分背景下的竞争关系。而在条强激励诱导下，属地的“层层加码”的动机在于“做出成绩”，获得奖励。

2.被动认真应对：强压力传导——弱激励诱导背景下的形式主义。激励诱导所提供的利益获取构成了下位者行为动机的基础。当某项工作推进时缺乏足够的激励诱导基础，而上级同样通过强压力传导来进行控制时，下位者使用被动认真应对的形式主义策略，其底线逻辑在于“不出事”。

3.主动认真应付：弱压力传导——强激励诱导背景下的形式主义。作为下位者，压力感应强弱对于其行为逻辑产生直接影响。在个体行为理性基础上，压力感应较弱意味着专项工作缺乏足够的监督机制和责任约束，导致下位者存在应付和“分锅”的可能性。而强激励诱导则使得此种应付更加具有策略性和一致性。由此产生“主动认真应付”的行为逻辑，如认认真真搞面子工程。

4.被动消极应付：弱压力传导——弱激励诱导背景下的形式主义。当下位者属地开展专项工作时，如上位者条未能有效进行过程控制与压力传导，且此项工作对于属地而言难以获得有效的激励，在此背景下，属地采取成本最小的方式进行应付，形成被动消极应付的形式主义策略。

在压力-激励作用机制下的政府应对策略分类中，主动认真应对从行政伦理和行政法上来看具有积极意义。其他诸种形式的应对行为，即主动认真应付、被动认真应对、被动消极应付三种行为则属于行为主义范畴内，其具体的行为体现在：表格扶贫、数字造假、面子工程、认真应付等方面。如表2所示，基层形式主义在各类常规和周期性工作中都有所体现，具体而言，主要包括专项工作中的形式主义，尤其以精准扶贫为重点；日常工作中的作风问题，例如办文办会中的形式主义；上下权责模糊地带的“甩锅”等，主要是通过搞形式主义转嫁责任。

表2 基层形式主义表现特征(3) 此诸种形式主义的表现特征为作者依据L镇的访谈对象的表述概括而出。事实上，基层形式主义多种多样，并不仅限于以上几类。如何对形式主义进行分类和准确界定，仍需要推进研究。另外，形式主义行为由于其目的在于规避风险和获取相应的激励，属于广义的政府避责行为。因而，需要界定形式主义与避责行为之间的异同。

(二)基层形式主义的产生背景与生成机制

在以项目制为主导的业务工作专项治理过程中，处于项目发包位置的条即职能部门，能够通过资源分配和监督考核力对块也就是下一级属地政府进行有效的压力控制和激励诱导。而对于属地政府块而言，由于在晋升激励、利益获取与风险规避等逻辑的主导下，需要对来自上位者条的压力和激励进行有效的回应。由于此种条块联结推进项目落地涉及业务工作中的方方面面，因而属地政府只能够有所取舍地进行策略性应对，即在某些方面通过中心工作制、小组政治来进行强化，在一些需要突击应付的工作则会采取诸如运动式治理、突击式拉练，或采取诸种形式主义的规避策略。

1.结构：专项治理中的条块权责关系

专项治理过程中，条对块具有总体性的指导权和控制权，主要包括项目发包权、指标规定权、过程监管权和考核监督权。通过各种形式的有效控制，使得条在专项制中对属地形成主导。此种非均衡的权责关系，是当前基层治理中条块关系的结构性因素。此种结构性因素体现出我国国家治理纵向层级上的资源分配、委托代理以及考核监督等方面的基本运行逻辑。需要指出的是，作为业务工作指导部门的条与处于下位者的块之间并不构成条块关系的核心主导关系，上下级属地政府之间才构成纵向政府间核心主导关系。此种情况导致下一级属地如果在同级政府间拥有一定的政治中心地位，例如拥有首位度、战略中心等，则会增强其在专项治理中的权重。条对属地政府的指导甚至能够转化为配合、协调和扶持的功能。

地方条块结构所体现出来的权责关系，实际上是一种动态平衡关系。在专项治理中，条无法脱离块展开业务工作,因而块具有部分自主权，体现在块能够根据具体形势与条讨价还价，采取诸如“条件不成熟”“还需加大投入”“目标定得太高了”等等方式来消解条所传导的压力。值得注意的是，作为属地的块虽能够采取各种策略对条进行回应，但在行政发包制下，块必须依赖于条所供给的资源。其原因在于属地有强烈的晋升激励目标和利益获取的组织意图，因而在政治锦标赛模式的争优创先过程之中，属地会采取各种方式来寻求“拿得出手”的工作业绩。所以在专项治理中，属地更加凸显结果导向，而发包方则会在重视结果完成的情况下，增加过程监管的力度。

2.机制：条块间的压力-激励过程

条块结构下，条能够通过项目发包、资源分配和监督指导的方式对块进行治理干预，此种治理干预主要体现为压力控制和激励诱导。在压力控制上，条能够采取向下转移任务的方式，将来自更上一级的考核指标任务和工作压力转移至下一级属地，同时，辅助以痕迹管理和问责的方式加强对此种工作推进过程的监管，进而不断促进属地开展工作。在激励诱导上，条通过竞争性激励、争优创先和末位问责等策略，对属地开展的业务工作进行奖励性诱导，以促进属地政府专项治理中的积极性。正是压力控制和激励诱导上的多重作用，导致属地对条的治理回应必须去考虑风险、收益等因素，进而产生各种应对行为。

压力机制的生成是当前我国纵向政府间绩效监督考核的一种结果。具体而言，在目标管理上，上级能够通过制定考核目标、完善考核程序以及强化问责力度，实现压力传导的逐级下移，最终落到较低层级的责任主体。压力机制的特点如下：一是压力传导的层层加码。不少学者指出在目标制定过程中的层层加码现象，其原因正是在于加码有助于给下级属地增加考核压力，以促进其不断提高工作力度来确保任务目标完成。值得注意的是，层层加码既有上级为满足更上一级的绩效考核而加码，也存在下级属地为了凸显自身工作能力和业绩而主动加码。在条主导的专项治理业务工作中，层层加码更侧重条设置各种考核指标，而且此目标的设定通常由属地上报基本量、职能部门与之讨价还价而确定。二是压力传导的可控性。在行政发包制中，条块关系的维持尤其依靠监督考核体系。监督考核作为调节条块间压力控制的方式，既体现出对属地的“加压”，也能够在适当情景中为属地“减压”，有研究系统梳理了区镇之间即职能部门与属地之间基于共同的目的而产生的“合谋”行为[17]。三是压力机制在具体情境中的可逆性。条块之间的压力传导并非形成绝对的单向性。因为在专项业务工作所构成的治理场域中，条与块之间的利益联结较为紧密。块所能够承载的压力有其底线，一旦治理目标和压力传导超越块所能够承载的限度，块则会采取各种形式的非正式方式进行回应，试图消解压力。

激励机制是当前我国纵向政府权责利关系的重要调节方式。有学者指出在政治锦标赛模式中，晋升激励是属地的直接追求目标，激励获取是地方产生晋升锦标赛治理模式的根本原因[18]。激励机制有效运行的结构与背景在于：一是激励是足够的且对属地具有吸引力。在属地的行动策略中，获取激励包括职务晋升、资源倾斜和奖励奖补等方面。由于激励存在不确定性、事后性，且并未严格规定完成什么样的目标即可获取晋升激励，因而导致属地在考量某项工作时，会主观上判断其潜在收益，也就是可获取激励的程度。因而，越显现的潜在激励，对于属地的吸引力越强。二是激励是可控且能够被适当释放的。对于发包方而言，激励是一种控制策略，当属地缺乏推进某项工作的动力时，发包方能够通过释放激励信号来诱导属地推进工作。以至于此种不明确激励的诱导能够使得属地在前期通过大量工作建立起谋求试点和亮点的动力。

3.行为：作为应付策略的形式主义

有学者指出在行政发包和晋升锦标赛双重作用下，地方官员为寻求政绩产生了各种应对策略[19]。事实上，形式主义作为基层属地政府的一种主观应对策略，其产生的背景在于条块关系中的压力控制强干预与激励诱导弱显著状态。具体而言，由于属地政府需要衡量成本、风险和收益等方面的因素，因而在面对条所带来的压力和激励时，会充分考虑具体治理场景中的风险性。当过程干预不明显时，属地政府为了获取潜在利益，会选择通过各种形式的策略来应付治理任务，其底线逻辑在于实现“不出事”“能过关”以及“有好处”等方面的潜在目的。因而导致各种应付行为的产生，包括主动应付、被动应付等，形式主义行为应运而生。

图1 基层形式主义应付行为产生的逻辑

客观而言，形式主义行为的大量产生，既体现出当前我国基层治理中存在职责缺位的问题，也体现出结果导向下模糊性治理所导致的治理“灯下黑”困境。基层形式主义行为产生于高压加码式治理、严厉执纪问责背景下，体现出当前基层治理存在诸多不合理之处。从属地的角度来看，属地在专项治理中的自主权是影响其能够有效开展工作的关键，但具有治理自主权并不一定能够转化为积极的治理策略，形式主义本身即是一种主观能动性的非正常发挥。

形式主义行为的特征如下：一是形式主义是属地主观基础上产生的具有被动性特征的应付行为。形式主义虽然产生于条块结构的背景之中，但其本质上仍然是一种主观行为策略。这也决定了作为行动策略主体的属地，其目的和动机的多样性。二是结构的视角对于理解形式主义产生的必然性有积极的意义。形式主义的普遍发生和多样性，正是体现出其产生逻辑具有情景必然性，也就是在当前基层治理结构中，由于条所主导的压力控制和激励诱导使得属地必然采取各种策略来进行应对，这种应对逻辑并不同于治理现代化意义上的科层制责任伦理。

五、结论与讨论

本研究旨在解释基层形式主义产生的结构性因素及其必然性。从当前我国基层治理中的条块关系及其运行机制来看，条块之间在治权上呈现出非均衡形态。此种非均衡状形态体现为治权与事权的分立和监督权、属地责任的非均衡，其结果导致行政发包和项目落地过程中，属地需要作为从属角色来协助条进行专项治理，而条能够以痕迹化的监管方式对属地进行干预。本文将形式主义放置在条块治权非均衡结构下进行分析，结论如下：

1.条块结构是基层形式主义产生的制度背景。由于基层党政体系内的条块分立结构和压力型体制，导致在条主导的专项治理过程中，职能部门能够通过压力传导机制和激励诱导机制，将治理责任和压力传导至属地。此种专项治理的运行逻辑，导致作为下位者的属地在“层层加码”压力下寻求各种策略性应对方式，进而导致基层形式主义应对行为的产生。

2.条块间非制度因素导致压力-激励呈现出动态属性，进而影响属地采取不同的应对策略。条块间存在主体行为及职能分属的差异性，条追求业务工作上的完成度，其约束在于上一级指导部门的目标管理，以及同级党委政府设定的工作目标。项目资源分配需要由条来主导，体现在：一是条的业务工作及其成绩，需要由属地进行承接并有效配合，才能按计划推进、达标，以满足条作为职能部门的各项考核任务。二是条通过选择性竞争激励决定属地间资源分配，对竞争进行有效控制，条在选择下一级属地进行业务工作推进时，在资源分配中会采取择优、试点制、培育样本等方式进行竞争性奖励，属地因此产生竞争关系，而此竞争性关系处于条能够有效控制的范围内，并将竞争控制作为重要的治理策略。

3.形式主义是下位者基于成本/风险/收益所选择的应对性策略。作为治权结构中的下位者属地，在应对来自条的压力和激励时，通过考虑投入成本、应对风险和目标收益的逻辑，采取相对应的策略进行回应。形式主义本质上即是下位者在回应时所采取的一种投入成本低、降低风险和获取一定收益的应付性策略。同时，有学者指出当前乡村治理中，技术运用作为一种普遍趋势并未与既有治理结构有效融合，反而助长了形式主义[20]。此种现象体现出作为新的治理策略，信息技术运用到治理过程中时，会脱离其本意而演变为一种形式上的治理程序，这种治理程序由于技术的可监测而必然要求其使用者——基层干部花费时间去应对，例如备受诟病的微信群打卡和层层转发行为。

4.通过改善政治生态和严肃政治纪律彻底根治形式主义。基层形式主义作为一种负面的能动性策略行为，本身具有主观性，因而并不能过分强调结构性因素对形式主义的影响。基层形式主义本质上仍是基层干部在工作中出于某种动机和目的而产生的主观行为。因而，需在强化干部队伍政治素质、提升主体责任、优化政治生态等方面进行有效改进，减小产生基层形式主义的主客观因素的影响，提升基层治理的绩效。

5.基层治理现代化必然要重塑基层党政结构中的权责利关系。在行政发包制背景下，基层治理现代化转型在于理清委托代理关系中的权责利属性，明确各级责任，并通过优化过程管理和增强属地的自由裁量权，以期实现更为灵活的属地治理适应性，将治理压力消解在可控的范围内。同时，对激励应当更加明确化和制度化，使得属地之间的横向锦标赛能够常态化进行。重塑基层党政结构中的权责利关系，是消解和有效治理基层形式主义行为的根本策略。