突发公共卫生事件下应急物资储备及配送研究

杨桂霞 魏麟苏

关键词：突发公共卫生事件;应急物资;储备;配送

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）31-0026-03

引言

充足的应急物资是应对严重自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件所必需的物资保障。2020年初，武汉暴发重大公共卫生事件——新型冠状病毒，事件的严重和紧急直接导致2020年1月23日武汉“封城”，同一天根据《国家突发公共事件总体应急预案》，大部分省市地区启动重大突发公共卫生事件一级响应。突如其来的灾难给人民生命健康，国家经济发展带来了极大冲击，同时也是对社会管理体系和治理能力的重大考验。随着时间推移，新型冠状病毒已在全球约210个国家传播，累计确诊人数超过1亿，病亡人数超过70万，而且感染人数还在呈指数增长。这些数字的背后也暴露出一些应急物资的储备和配送的相关问题。

一、应急物资的运输特点

筹运应急物资的前提是准确了解应急物资的相关特殊性。对应急物资的特点需求、地理分布等信息了解，才能保证在發生突发公共卫生事件时，能够迅速、准确地筹措相应的应急物资。与普通物资不同，应急物资及储运有以下特征。

第一，不确定性。突发公共卫生事件发生时间、强度具有不可预测性，这就决定了应急物资的数量、运输方式等难以确定。

第二，时效性。应急物资只有在规定时间内送达才能发挥其最大价值，超时其应急的价值和意义就会大打折扣。

第三，滞后性。应急物资需根据突发公共卫生事件的强度、涉及范围确定使用种类及数量，时间上滞后于公共卫生事件发生时点。

第四，不可替代性。应急物资是在特殊时刻才启用的特殊物资，比如救援过程中的试剂、血液都无法用其他物品取代。

二、突发公共卫生事件对应急物资配送提出的特殊要求

矛盾的特殊性表现在同一事物的矛盾在不同发展阶段各有不同的特点。参考矛盾的特殊性原理，说明了应急物资在突发公共卫生事件下也有新要求。基于突发事件的不确定性、高危险性特点，对应急物资的物流体系建设提出了以下五大要求。

第一，安全性。应急物品配送面对的是突发的、不确定的事件，其风险不可预估。应急物资安全不仅是指物品安全到达不受损伤，更要确保使用者免受二次伤害。比如新型冠状病毒可通过呼吸道飞沫、气溶胶和接触等方式传播，为保证安全和健康，同时阻止疫情更大范围扩散，运输过程中绝不可存在感染病毒的风险，因此需要提高应急物资运输的安全系数。

第二，及时性。应急物资配送最大特点就是及时性，突发公共卫生事件通常在早期具有较大伤害力，而应急物资及时送达是阻止突发公共事件破坏力上升的重要因素。时间就是生命，效率就是金钱，高时效性是应急物资配送的最高要求。

第三，智能性。突发公共卫生事件信息不对称和更新不及时，导致物资调控十分困难，而且需求点对应急物资的需求也是多样性的，这就会造成应急物资可能周转好几次才能到达，这在很大程度上浪费了时间，加大了成本。

第四，科学性。对突发卫生公共事件快速反应是应急管理的基本属性，但在信息化时代，不仅需要抗灾能力，同时应更重视预防和恢复能力。因此，应急物资要加强前向、后向一体化的发展，做到科学合理、协调统一。

第五，中心化。在这次新型冠状病毒疫情中，党中央统一领导部署，最终取得了阶段性胜利，可看出统筹全局的重要性。中心化是指以中央统一指导为核心，加强党和政府对应急物资储备和配送干预的能力。这样才能合理调控应急物资，最大程度上优化分配应急物资的使用。

三、目前中国的管理体系现状

经历过2003年非典之后，我国逐步建立起以“一案三制”为基础框架的突发事件应急管理体系。2006年国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《应急预案》）规定，在应急管理方面，国家卫生管理部门担任组织调控全国突发公共卫生事件应急处理职责，地方各级人民政府卫生行政部门负责组织和调控地方的应急处理工作，建立应急物资储能和提高生产能力，并依据应急处理工作进度随时调整应急物资的储备。在应急救援物资保障方面，卫生行政部门提出医疗救援物品、医疗器械、试剂等应急物资的储备建议，发展改革部门负责应急物资的生产、储备和配送，食品药品监管部门负责医疗救援物品、医疗器械、试剂的监管，海关保证应急救援需要的进口特殊试剂、医疗机械优先通过，红十字会则接受国内外组织和个人捐赠，交通运输部门保障运输应急物资车辆优先通行、优先调度，保证运输道路通畅。2007年全国人大通过《中华人民共和国突发事件应对法》，以此为起点，中国应急管理进入“一案三制”时代。

四、当前应急管理体系存在的突出问题

第一，应急资源缺乏。重点表现在应急物资的保障方面。在本次新型冠状病毒救治中，大部分地区出现了应急物资数量不足、储存形式单一的情况，一些地区更是出现严重需求缺口，供应配送困难等问题。虽然一些如医药品等应急物资采用了企业代储模式作为补充，但受到招标采购制度、市场价格等的影响，数量相当有限，很容易造成储备链断裂。同时，一些医疗物资需要一系列的制作程序才能使用，为保证质量，生产周期长达1—2周甚至更长。比如医用口罩生产后还需要解析14天才能使用，更加剧了应急物资的短缺问题。

第二，缺乏统一的平台，导致秩序紊乱和信息不对称。大量的应急物资被送入灾区时，在供应点缺少统一的规划布局和指挥平台，导致应急物资运输秩序紊乱。应急物资存贮转运、分拣配送所需要的应急物流场地、运输的设备的缺失，导致应急物资不能及时配送，影响了应急物资运输时限和保障作用。同时缺少一个网络平台可实时反映各个地方对应急物资的供需要求，各级之间传递信息的时间效率比较低甚至信息不对称，造成了应急物资之间的供需不能匹配。医院和应急物资的供应点不能实现实时信息共享，比如物资大部分堆积在供应点里，而医院等需求点的物资严重匮乏。

第三，初期的应急物资供应链混乱无序。新冠疫情发生后，虽然中央第一时间迅速做出反应让各省市驰援武汉，但各支援队伍组建起来需要时间，而且还需要时间与武汉当地应急体系进行有效对接。爆发出了医疗应急物资短缺、供应链供给量不足、道路封闭配送缓慢等问题，应急物资供应链出现了相当程度的混乱。应急物资配送过程中，相关部门缺乏对全国范围内物资配送组织方案的顶层设计及对各层级配送系统的统筹规划，导致各地方层级不能在有效时间内齐心合力，形成强大生产配送保障能力。并且缺少统一指挥、统一调动、统一配合系统，各地方单独行动，难以及时了解到需求动态变化和配送状态，车辆和货物信息不匹配等，配送环节也出现了一定混乱无序。此外，配送应急物资时的车辆与当地防疫的部门发生矛盾，运输应急物资的车辆通行受阻，进一步妨碍了应急物资的配送效率。

第四，应急预案操作性不强。应急预案是应急管理的基础。1974年英国首次提出“应急预案”概念，它是指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等。虽然《应急预案》制定了相关应急预案，许多地方政府也把其加入年度工作中，目的是加强应急预案管理。但在这次疫情防控中，应急方案同质化问题严重，大部分人照搬以前的预案，应急预案的实用性和操作性低。

五、完善应急物资储备配送的建议

第一，提升储备效能。物资数量、质量和品类合理分布是确保应急物资保障能力发挥作用的基础。首先，在遇到突发公共卫生事件时，国家和相關的政府部门应该积极采取相应措施，组织企业提高生产效率，调配员工转战到应急物资产线上，扩大应急物资产能。监管部门则保证原材料供应和负责查处恶意抬高价格的商家，稳定相应供应链。其次，建立统一的应急物资储备制度。增加储备企业和储备种类多样性，把储备物资种类延伸到各种突发公共卫生事件应急物资上，以备不时之需。并且按时间周期来测算需求，合理调整应急物资数量、质量、结构和规模，提升储备效能。最后，建立多维度、多层次和综合性储备体系。构建以政府储备为核心、社会补给为补充、生产企业代储的多维度、多层次和综合性储备体系。同时由政府负责重要且专业的物资储备，社会负责小部分生活物资和大部分救援物资储备，家庭则储备相应自我救助和应急防护物资。

第二，建立应急响应平台。目前，大数据技术已非常成熟且在各行业领域得到了广泛应用，能有效提高工作效率。有关部门同样可运用互联网、大数据技术建立充分透明、快捷高效的应急响应平台，它是应急管理体系的重要物质技术基础。首先，既方便相关方实时沟通，提高应急物资的信息上报和数据更新及时性，同时还可以让各医院在平台上发布实时需求内容，以便得到迅速响应。这次疫情中，各级政府要求居民每日上报健康卫生状况，无形中建立了居民健康档案大数据，不仅有利于这次疫情防控和救治，而且为日后的健康档案建设打下了基础。其次，相关互联网公司可利用大数据和应急关系情报体等相关信息建立一个信息平台，进行实时播报、辟谣和宣传健康防护知识等。在新型冠状肺炎疫情暴发初期，人民日报联合丁香医生推出了新型冠状肺炎疫情实时动态网页、实时播报、提供疫情地图等功能。最后，综合性信息平台可让各部门之间消除信息障碍，实现信息资源共享。

第三，科学策划指挥点并且建立协同机制。建立上下级联动、部门间协同的应急物资协调机制。急性中毒、自然灾害、暴发疫情或不明原因疾病流行等突发卫生公共事件所需要应急物资的种类和数量是不同的，应急物资保障部门也各不相同。根据不同突发事件，确定组织机构和明确各单位职能和责任，规范应急物资储备、配送制度和运行流程，建立日常信息通报、应急信息联络制度。同时，建立省、市、县、乡四级应急物资保障协调联动制度，实行应急物资分级储备，有无相通目标。在应急物资配送方面，中央和政府协同合作，充分发挥跨地区、跨产业协作指挥功能，带领更多社会力量参与储备和配送。同时发扬大型应急物资运输企业网络覆盖面广、专业性强、服务能力高的优势，增强储备配送能力。

第四，科学止损，制定应急预案。本次新型冠状病毒防控中，更多暴露出“重救轻防”的陈旧防控观念。事实上只有建立完整的应急预案，同时定期修改和优化相关的应急预案，规范应急管理流程，才能真正大幅降低损失。其一，应立法明确表明应急管理中中央和地方之间的权责关系，赋予地方政府更大权力，在应急管理且没有上级政府指挥时，能够随机应变，及时发布预警，有效控制突发事件蔓延。其二，完善法律对应急管理预案的规范。突出应急预案应按因时制宜、因地制宜。禁止照搬上级或其他地区的预案。其三，完整的应急管理流程包括事前、事中、事后。从法律层面规范基层应急管理工作，应加强政府事前预测调度工作。分析总结既往事件的经验教训，并结合当地的实际情况，做出行之有效的预案。其四，相关部门还应定期开展预案宣传、培训和预演活动，提升整体防控意识和能力。

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