义务教育阶段教师交流的实践困境与变革理路

摘 要 教师均衡是教育均衡发展的重要影响因素。自1999年至今，义务教育教师交流政策经历了三大阶段：尝试阶段、发展阶段、制度化阶段。虽然政策体系逐步完善，但依然存在着不少问题：政策制定中，实施对象缺位;政策宣传时，目标群体被忽视;政策执行时，秉承二元对立思维;政策结果上，政策初衷与效果偏离;政策内容上，与已有规定相冲突。为此，需要做好顶层规划，增强政策完备性;加强政策宣传，提升民众认同感;明确政策目标，保持政策初衷;协调多方利益，避免无谓冲突;提高政策“合法性”，规避内部打架。

关键词 教师交流政策 实施对象 政策宣传 政策执行 政策内容

教师均衡是教育均衡发展的重要影响因素，教师流动是促进教育均衡发展的重要路径。义务教育阶段，城乡之间、优质学校与普通学校之间的教师交流，能够实现优质教师资源共享、轮换使用。一方面，教师作为重要的人力资源，师资调配有利于促进学校间的师资均衡;另一方面也有助于以优带弱，促进落后地區师资质量的提升，从而减少校级差距，缓解家长和学生的择校行为，促进义务教育朝着优质、均衡的方向发展。为此，国家先后出台多项政策，就义务教育阶段教师交流政策作出规定[1]。

一、义务教育教师交流政策的演进与发展态势

经济发展不均衡是我国面临的一大问题，而教育发展不公平则是地区经济差异的具体体现，其中，教育不均衡在城乡之间表现得尤为明显。1985年以来，我国开始逐步实行教育分级管理制度，中央政府将义务教育阶段的学校管理权下放给地方政府，各省市可以自主决定本地乡镇等对学校的具体管理职责。如此一来，城乡二元结构下，教育对当地的依赖性进一步增强，整体来看，经济实力雄厚的地区，学校自然拥有更多的人力、物力支持，而相对贫穷的地区，学校资源也相对不足。在区域内部，为了依靠特定数量的资源，实现更好的“办学效果”，地方往往缺乏全局考虑，而是有重点地进行资源分配，从而加剧城乡义务教育阶段的学校差距。另外，在教师方面，由于城市生活条件较好，许多教师偏向于在城市就业，不愿服务于相对艰苦的乡村地区，农村学校留不住教师已经成为制约乡村学校教育发展的重要不利因素。在此背景下，政府提出教师交流政策，具体而言，我国义务教育教师交流政策经历了以下几大发展阶段。

1.起步阶段

早初，我国并没有明确提出“教师交流政策”等字眼，但是早在1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》这一文件中，就体现出了对教师交流的支持和鼓励。当时文件指出，各地要制定相关政策，鼓励城市中的优秀教师前往教育水平较低的地区从事兼职性教学、城镇教师前往乡村学校担任相关教学任务。如此表述，有支教的意味，但是也体现出“城市教师流向落后学校”的政策导向。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进一步作出规定，文件提出师资援建是教育对口支援的一种重要途径，城市学校和教师要帮助被支援学校培养教师。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》将教师交流作为城市教师职称评定的一项硬性指标，并在学校之间建立教师定期交流制度。2005年，《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》做出了更为具体的政策建议，将教师交流细化为骨干教师巡回授课、城镇教师在乡村任教等制度。2006年《教育部关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》要求城市学校定期到农村支教。这一阶段，政府偏向于促使城市学校教师流向农村学校，具有支援、扶贫的性质。

2.发展阶段

教师交流政策不断被提及、被落实，在以往政策的基础上，2006年，我国在修订版的《义务教育法》中，第一次以法律文本的形式，对教师交流制度作出了明确的指示。它指出，为了促进薄弱地学校的教育发展，县政府和教育局应当“组织校长、教师的培训和流动”，相对以往的政策、决定，这一规定具有强制性和法律效应。2010年，《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》中，秉承教育法的基本精神，进一步指出，要逐步实现机制建设，完善城市学校教师服务于农村学校的相关制度，促进校长、教师的城乡、校际流动。2010年，作为教育发展重要指南的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，指出要逐步推行县域内、区域内教师交流。这一表达说明我国教师交流又向前推进了一步，进入文本与实践共存的阶段。2012年，《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中，将教师交流状况作为一项测评指标，置于义务教育均衡发展状况的监测体系之中。本阶段，教师交流政策逐渐细化、系统化、可操作化。

3.制度化阶段

该阶段，教师交流政策逐渐被作为一项制度确立下来。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》重申教师交流、轮岗对教育发展的重要性。这一说法无疑对教师交流的制度化进程提供了助推作用。随后，各部门积极响应，在2014年，教育部等三个部门出台《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》是关于教师交流制度的一项重要文件，计划从2014年起用3～5年的时间，实现县域内教师交流的制度化建设，促使骨干教师前往落后学校进行交流，并且对学校教师的流动率作出规定，即每年至少有10%的教师流至相应学校。至此，教师交流制度被以制度化的形式规定下来[2]。2015年的《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，重点规定了乡村与县城之间的教师交流问题，这是教师流动制度不断细化、实践化的重要尝试。未来，教师交流将会在政策引领下不断落地，同时，也会在实践中不断修正既有框架。

二、义务教育教师交流政策推进中的实践困境

虽然我国无论是国家层面还是地方政府，都在教师交流政策方面作出了长期不懈的探索，但是由于现实问题十分复杂，教育系统受到多种因素的影响，因而教师交流政策在“落地”过程中，面临重重阻碍。

1.政策制定时实施对象缺位

教师交流政策的制定，往往为“自上而下”式，行政力量占据主导地位，教育行政部门政策制定的依据主要来自于国内外的已有经验，或者国家整体发展的现实需求，缺少对基层学校、教师具体状况的调查研究。相关学校、教师更多的扮演政策落实与执行者的角色，其基本诉求并未得到充分关注，由此以来，教师交流政策的制定过程，成为将复杂事情简单处理为单向线性的过程，缺乏“自下而上”的生成与互动过程。因而，直接导致政府行为与民间需求的不匹配，学校或教师对政策不理解、不认可，更有甚者，将政策看为外加于己的压力与负担，城市学校及其教师不愿意进行流动，就算交流也是学校为了应付上级任务、教师为了评职称的形式化“走过场”[3]。就算是作为政策受益方的乡村学校和教师，也有可能毫无主动发展的意识，不懂得教师交流政策的初衷与自身参与教师交流的目的，白白浪费了教师专业成长、学校质量提升的大好成长机会。

2.政策宣传中目标对象被忽视

政策宣传的过程是一个将政策文本入脑、入心的内化过程，政策宣传直接影响着政策实施主体、实施对象对政策的了解度、认同度，也对政策能否顺利实施具有重要影响。但是在现实过程中，部分地方过于关注政策实施对地方整体的重要意义，没能站在学校和教师的角度考虑问题，没有向其解释清楚教师交流政策的背景、意义等。有些地方甚至将政策宣传、执行过程辅以道德舆论的压力，将教师交流视为支援乡村落后地区，下乡帮扶农村学校、乡村教师等，如果不积极参与，就是没有集体意识、奉献精神的自私行为或是师德问题，因而这样的教师也不配获得更高的职称。这便是政策解读与宣传缺乏带来的后果之一，此类误读，使得教师交流政策成为刚性的、强迫性的政府行为，而不是自觉自发、促进城乡教育整体发展的有利行为，很可能导致参与交流的城市教师产生抵触心理，在政策执行过程中也就缺乏积极性、主动性，从而影响政策执行的成效。

3.政策执行时秉承二元对立思维

在我国，由于历史、地理、制度等多种原因，城乡发展差异客观存在，尤其是经济与文化方面的差异。这样的现实基础，使得无论是国家政策层面还是民众认识上，都形成了一个固化的认识，即乡村贫困、落后，城市意味着先进、发达，城市与农村的关系一般为支援与被支援、帮助与被帮助的关系，由此，城乡之间的不平等关系也随之产生。在这样的背景下，城市学校与乡村学校，城市学校教师和乡村学校教师各自被定格，“城乡二元”的利益格局本是不公正的社会现象，反倒被人们习以为常。教师交流政策在执行过程中也难逃城乡二元割裂的思想，城市教师前往乡村任教成为了一种类似施舍的行为。城乡二元的取向十分不可取，现实中的二元割裂思想，将会导致政策执行偏离既定目标。

4.政策结果上政策初衷与效果偏离

教师交流政策结果与政策初衷之间的偏差主要表现在以下几方面。第一，教师交流的目标有所变化。教师交流政策的原初目标为通过选派优秀教师下乡支教，让城市教师带动乡村教师在教学、科研上取得进步，从而提升农村教育质量。为了实现这一目标，政府出台相关配套措施，如将进村支教与职称评定相挂钩等，但在现实执行过程中，这样的鼓励性政策被扭曲，教师交流成了工具，城市教师为了在职称评定中享受优惠政策，便“主动”走向农村学校，到点走人，教师交流置教师发展、教育发展于不顾，教师交流的原初目的被教师个人追求个人利益这一目标所取代。第二，教师交流过程发生异化。教师交流政策中规定到，教师交流的主要内容涉及两方面：促进学生的学和帮助教师改善教。但在实际教学过程中，城市教师往往重视学生的学，只将上好课视为教师交流的主要作用。事实上，教师在交流期，无论如何努力，对学生的影响和教学都是有限的。相对而言，这样的教育效果是“短时的”。为了真正促进教学的持久改进，需要从教师下手，通过带教等从根本上促进乡村教师的发展，这样才能由暂时性的“输血”变成持久性的“造血”。但是现实状况下，城市教师往往将帮助乡村教师专业发展视为额外任务，在他们眼中，能够在乡村学校任教已经是自身的牺牲与奉献，不想在教学之外开展公开课等，进一步增加自己的支教、负担[4]。

5.政策内容上与已有规定相冲突

我国的政策、制度应当属于一个相对系统的整体，但教师流动政策的内容，却与以往部分规定（法律、意见、条例等）存在一定的冲突与差异[5]。具体而言，《教师法》中曾指出，学校可以通过签订合同等形式实行聘任制，在这一过程中聘任与受聘双方处于平等的地位、学校和教师可以互相选择，也就是教师有权利拒绝去一个自己不想去的学校任教。但是，当前的教师交流政策则忽略了平等以及互选等重要原则，而是多了几分强制的意味。义务教育阶段教师交流更多的是基于国家的要求而非自身心甘情愿，这一过程中学校和教师存在着地位不平等的状况。此外，在诸多关于中小学教师职称评定的文件中，譬如《中学教师职务试行条例》《关于深化中小学教师职称制度改革试点的指导意见》等文件中，都对义务教育阶段教师如何晋升职称作出了相应的规定，其中从来没有说要将职称评定、职务晋升和教师流动相挂钩，但是我国的教师交流政策则将教师的乡村交流经历或者特定的时间期限视为职称评定的硬性条件或者优先条件，这样的规定本身就具有不妥之处，不仅与既有规定不符，而且可能损害教师的正当权益。

三、义务教育教師交流政策实施的变革理路

为了有效解决以上政策问题，促进义务教育均衡发展，可以从以下几方面着手寻找可能的突破点与变革理路。

1.做好顶层规划，增强政策完备性

治理现代化是未来社会发展、教育发展的重要趋势，而实现治理现代化关键在于治理机制的现代化。为了实现教师交流政策的稳固、顺畅推进，需要高瞻远瞩，通过制定发展规划纲要、发展远景图等形式做好顶层设计。在制定发展规划时，可以从以下方面做起：首先，通过实地调研等，充分把握学校、教师的现实状况。对政策实行对象现实情况、发展需求的了解是制定发展规划的第一步。城乡交流政策的制定，不能是城市学校、乡村学校之间特定数量的教师流动，更应当是具有针对性、高匹配性的一项活动，硬性要求应当基于双方自由选择的过程，从而实现优势互补。其次，顶层设计需要遵循整体性基本原则。政策整体性是保证政策有效实施的必要条件，教师交流政策是为了解决义务教育均衡发展而出台的一项政策，但不能“头疼医头”只管义务教育均衡发展而忽视教育其他方面的问题。因而，在制定政策时要着眼社会整体这一大背景，遵循系统整体的原则，避免牵一发而动全身，带来新的不可预知的问题。

2.加强政策宣传，提升民众认同感

政策的有效落地涉及多个主体，总体而言，既关乎政策制定者、政策执行者，又关乎政策实施对象，三者步调一致、高度协调才能促使政策有效实施。政策执行往往是一个自上而下的线性过程，这一过程需要三方主体达成基本的共识，而政策宣传则在这一过程中发挥着重要的作用。为此，政策制定者可以通过政策内容轮回宣讲、政策文本材料印发、政策执行人员素质培训等进行政策实施舆论营造，使政策内涵在民众之间得到充分、广泛、正确的理解。只有知晓、了解政策，民众才能作出自己的判断，通过价值判断，民众可以形成基本的价值认同或者价值反对，期间应当在建立一系列的价值商讨机制，如政策制定者或执行者的多轮调研、访谈、座谈，调研过程中与群众直接对话，广泛听取民心民意，注重学校和教师的真实需求，并且根据其合理需求适当调试既有政策，如此循环往复，直至达成彼此较为认可的教师交流政策[6]。通过以上行为，“上级”的实地调研加上“基层”的民众参与，不仅可以增强政策文本的科学完备性，也能在协商过程中增进彼此的理解与互信，使得政策宣传深入人心，从而促进政策落实。

3.明确政策目标，保持政策初衷

政策执行是一个曲折漫长的过程，受多种因素影响，很容易偏离政策的既定目标。因而，回答教师交流政策的制定初衷是什么，并且始终秉承这一初衷至关重要。教师流动绝对不是形式化的乡村与城市教师你来我往，流动的实质远大于形式本身。简言之，教师流动政策是为了通过师资“软”资源再分配缩小城乡差异，促进义务教育阶段教育公平的推进与教育质量的整体提升。在这一过程中，学生发展、教师专业成长都是教师交流政策制定的重要考量目标。因而，在政策实践过程中，都要时刻遵循这一目标，不能随意变更、扭曲[7]。为了真正做到这一点，一是需要细化目标，并且在此基础上清晰定位，达成一致认识;二是教育行政部门或者各个学校可以建立专门的政策实施成效监督或评估小组，通过追踪监测，保证教师交流政策“始终在路上”，且在正确的路上。

4.协调多方利益，避免各种冲突

教育具有多种参与主体，本身较为复杂，因而也容易出现各个利益主体、多种政策规定相互冲突的局面。就利益主体相互冲突而言，由于参与教育的主体都是现实中的社会人，都持有自己的价值观、利益诉求，集体利益与个人利益、城乡学校与城乡教师、政策主体与实施对象等均存在各自的立场和追求，为了避免彼此之间的冲突，实现整体效果最优化，需要通过协商、对话、交流等，尽可能的做到统筹兼顾。具体而言，可以建立线上或者线下交流平台，让各利益主体拥有各抒己见的平台和机

会[8]。在政策冲突方面，教师流动政策出台较晚，在此之前有许多既有法律条文、政策规定已然存在，因此，教师流动政策首先需要注意的是不能与以往法律政策发生矛盾，尤其是《教师法》这样权威、严谨的法律文本，教师交流政策更不能与它互相“打架”。若二者不一致，将会带来民众的迷惑、排斥，这将直接影响政策的应有效力。因而，为了防止政策、规定之间的内部冲突，对政策文本内容进行细化、调整十分必要。当然，做好协调工作并非易事，但是要时刻保持对话意识、整体意识，尽可能地谋取彼此可接受的临时性或部分性共识。

参考文献

[1] 王树涛，毛亚庆.我国义务教育阶段公平有质量学校教育的区域均衡研究[J].现代教育管理，2018（02）：51-55.

[2] 樊改霞，孙焕盟.学生：受惠主体还是政策服从者——基于城乡教师交流政策的分析[J].中小学教师培训，2015（05）：70-74.

[3] 张源源，刘善槐.县域内教师交流的机制梗阻与政策重建[J].中国教育学刊，2016（10）：97-102.

[4] 王正惠.教师交流政策目标悬置分析——基于国家试验区的调查研究[J].教育发展研究，2015（18）：27-34.

[5] 周晨琛.我國中小学教师轮岗政策的合法性分析[J].教育发展研究，2015（08）：61-68.

[6] 姚永强.中小学教师交流政策实施中的问题及对策——基于四川省蓬安县的调研分析[J].西华师范大学学报：哲学社会科学版，2013（03）：90-95.

[7] 李茂森.城乡教师交流制度实施难题破解探析——基于浙江省A县的个案研究[J].中国教育学刊，2015（06）：97-100.

[8] 郭丹丹.“良序”的建立：从碎片化到整体治理——学区化办学与教师交流政策的互构生成[J].国家教育行政学院学报，2016（11）：82-87.

[作者：吴丽翠（1985-），女，甘肃庆阳人，宁夏师范学院教育科学学院，讲师，硕士。]

【责任编辑 陈国庆】