农户耕地流转现状、问题及对策分析——以奇台县七户乡为例

崔思敏， 杜宏茹

(1.新疆农业大学 管理学院， 乌鲁木齐 830052； 2.中国科学院 新疆生态与地理研究所， 乌鲁木齐 830011)

土地流转是发展现代农业的必由之路，是乡村振兴战略的重要抓手，只有不断地深化农村土地制度改革，才能促进城乡融合发展[1]。当前，中国绝大部分地区的土地流转尚处于发育期，土地流转无论从规模、质量，抑或是其结构上，都处于一个较低阶段[2]。随着乡村振兴战略的不断推进，奇台乡七户乡耕地流转现象也逐趋普遍，在现有研究的基础上，通过问卷调查，对七户乡耕地流转的现状、流转中存在的问题等方面做了探究，并提出相应的对策建议。

1 研究区域概况

奇台县位于新疆维吾尔自治区东北部，昌吉回族自治州东部，总面积1.93万km2，下辖9镇6乡，县域总人口30.05万人，有汉、维、回、哈等22个民族，其中少数民族占总人口的24%。历史文化悠久，农业资源丰富，作为传统的农业大县，奇台县种植业优势突出。全县有宜农土地250万亩(1亩≈666.6 m2)，可耕地200万亩，分上山丘陵旱作、河灌区，中部戈壁井、河混灌区和下部平原井灌区3个不同的耕作区域[3]。

七户乡位于奇台县南部，天山北麓丘陵山区，距县城65 km，总面积270 km2，其中耕地面积230 km2，占比85.19%。全乡有天然草场15万亩，农业耕地6万亩。主要农作物有小麦、大麦等，品质优良，产量较高。七户乡现下辖5个村民委员会，45个村民小组，全乡居住着汉、回、藏、锡伯、维吾尔族等6个民族，共2 380户，8 071人[4]。

2 七户乡农户耕地流转现状

近年来，七户乡不断推进农户耕地流转工作，取得一定成效。目前七户乡农户耕地流转呈现出以下3个特点：①农户间的自发流转是当前七户乡耕地流转的主要形式，自发流转的土地面积占流转总面积的70%左右。②耕地流转分布不均衡，耕地流转主要发生在水资源匮乏的地区。原因在于水资源匮乏的地区灌溉条件有限，水田面积很少，种植业收入低，劳动力转移数量较大，耕地流转更为明显。③耕地流转的经营项目主要以小麦为主，大部分村子通过耕地流转扩大小麦的种植规模，如屯庄梁村的30户农户共转入1 347亩耕地，其中小麦种植面积为729亩，占比54.1%。

3 调查基本情况

调查问卷主要分为两部分，第一部分是对被调查人基本信息的了解，主要包括年龄、学历、家庭劳动力人数等；第二部分对农户实际耕地面积、种植业收入占家庭总收入的比例、对土地流转政策的了解程度、土地流转的意愿等进行调研。

3.1 问卷调查

此次调研采用定向抽样的方法，通过调查问卷对奇台乡七户乡的4个村庄(东塘村、八户村、平顶村、屯庄梁村)120户村民进行实地调研，每户发放一份问卷，累计发放调查问卷共计140份，其中有效问卷120份，有效利用率为85.7%。调查对象的基本信息见表1。

表1 奇台县七户乡农户耕地流转调查人口统计学特征(N=120)

3.2 数据分析

根据调查结果显示：年龄上,集中在41～55岁的农户占调查总人数的45%；文化程度上，初中及以下的占94.1%；家庭劳动力人数上，2～4人占调查总人数的76.7%；实际耕地面积上，40亩以下的占调查总人数的71.6%；种植业收入占家庭总收入比例上，集中在41%～80%的占64.2%；对于土地流转政策熟悉、了解的农户仅占比17.5%，不了解的农户占比达到42.5%，占比相对较高，与之相对应的农户土地流转的意愿中，不愿意流转的则达到50%。

4 调查结论分析

近年来，七户乡耕地流转的速度较快，但由于流转基数小，目前的耕地流转总量相对较低，结合调研实际情况，总结出七户乡耕地流转存在的问题主要如下。

4.1 流转意愿不强烈

土地是农民赖以生存的根本，农民作为耕地流转中的决策主体，对耕地流转的顺利进行起着决定性作用[5]。在实地调研中发现，相当一部分农户对于土地流转的意愿不强烈。原因主要有以下3个方面：

1)由于农户自身认知不足，对于土地流转政策认识不到位。土地的“所有权、经营权、承包权”三权分置政策尚未破除传统痼疾，特别是上了年纪的百姓在访谈中表示，土地就是“农民的根、农民的命”，“没有土地的农民那还能叫做农民”，由此造成部分农民担心耕地流转后丧失土地的经营权甚至是所有权，从此失去生活的依靠，宁愿手中土地抛荒、搁置也不愿意流转出去，农民一旦认为权益得不到保障，也不会进行耕地流转。

2)目前农村剩余劳动力较多，除了依靠赖以生存的土地，别无去处。将农村的剩余劳动力由传统的农业部门向现代经济部门转移是加快农村经济，实现城乡均衡发展的关键。在调研中发现，部分农户由于自身知识储备不足，职业技能水平不够，难以在附近乡镇中找到合适的工作，只能依靠土地，“脸朝黄土被朝天，日出而作日落而息”。

3)部分农民认为随着农产品价格不断上涨，农业比较收益远高于流转耕地的收益，这种对耕地价值预期升值，也降低了农民的流转意愿。

4.2 流转行为不规范

耕地流转中，农户耕地的使用权应该“流”给谁，“承包方”这一角色应该由谁来担任，这一直是一个值得思考的问题。在实地调研中发现，七户乡目前耕地使用权流转的对象有种粮大户、专业合作社。种粮大户主要是由附近村庄的人担任，口头协商一年或者一定期限内的承包费用，承包费用能否按时交付则完全取决于种粮大户自身的信用，在调研中部分农户反映种粮大户不能按照约定给予承包费用，引发纠纷。专业合作社相对于种粮大户而言，拥有一定的组织架构，其本质是一个经济合作组织，但其职能水平受其自身限制。

4.3 无规模化流转

根据实地调研，七户乡目前的土地流转呈现出一种零散状态，流转形式主要以户为单位，将自家的土地承包给当地种植大户，尚未形成规模化流转。少数种植大户会规模化承包土地用来种植棉花或者花生等经济作物，但是这种现象不普遍，土地流转的市场尚未形成。

5 对策建议

5.1 加强政策引导

研究表明，政府的介入程度与农户耕地流转的意愿呈现出明显的相关性[6]。政府要在耕地流转中发挥主导作用，具体做法如下：

1)要提高认识。县乡政府要把土地流转工作提上重要议事日程，切实推动全县农村土地流转工作健康有序发展。

2)要加强宣传。发挥县、乡、村三级组织和新闻宣传部门的作用，加强对《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等农村土地流转的相关政策、法律法规的宣传，使土地流转的政策、基本原则、程序家喻户晓，为土地流转创造良好的舆论氛围；

3)要规划先行。坚持规划引导、典型引路、效益引领、因地制宜、因势利导，及时总结、借鉴、推广其它地区耕地流转的典型经验和典型做法，积极稳妥地解决耕地流转中出现的问题，消除农民耕地流转的后顾之忧，合理引导耕地流转工作顺利进行。

5.2 加大财政支持力度

政府应加大耕地流转财政扶持力度，可借鉴的做法主要有：首先政府财政每年安排一定额度的耕流转规模经营专项资金，对利用流转的耕地进行规模化经营的专业合作社、种植大户等进行奖励；其次政府可以对财政资金对规模化经营中的基础设施建设和高新技术推广进行补贴；最后加大对耕地转出方的财政保障力度，对自愿进行耕地流转的农民，给予在养老、医疗方面的优待[7]。

5.3 扩大社会保障体系的覆盖面

农户不愿意将手里的土地流转出去，主要是看中土地的保障功能。城乡居民老了有退休金，而农民只有微乎其微的养老金，难以满足其基本的生活需要，手中的土地就成了其“底牌”。要逐步建立起适用于农村的社会保障体系，扩大社保体系的覆盖面[7]。

在一些已经基本解决农村居民基本社会保障的地区，要借助经济发展的优势,加快土地流转制度改革的步伐；对于那些还没有条件解决农村居民基本社会保障的地区,要进一步探索具体方法与政策，逐步弱化土地的社会保障功能，从而彻底解除农户对土地完全自由流转的思想顾虑。

5.4 发挥种植大户的模范带头作用

种植大户在耕地流转中发挥着不可替代的模范带头作用，种植大户的宣传引导作用具有重要意义：一是要扶持现有种植大户进一步扩大经营规模，二是由种植大户牵头，组织并带动一般农户进行新型产业化发展，由种植大户发起组织学习先进科学的种植经验，在有效防御自然灾害发生的前提下提高粮食产量、增加收入，三是由种植大户在规模化经营的基础上带动普通农户，使其加深了解，改变现有观念并积极投身新型化产业化种植。

5.5 加强职业技能培训，创造农户就业渠道

中国目前的劳动力已经由“全面过剩”转向“结构性短缺”，在七户乡调研中，农户由于自身技能短缺找不到合适的工作的情况屡见不鲜，根据实际情况开办技校，加强职业技能培训将有效解决问题，从而提高农民收入，促进农业发展。此外，要因地制宜、因势利导。发展特色产业和项目，多方面、多渠道为农户创造就业机会，将农民从土地中解放出来。

6 结语

在调查研究基础上，分析出奇台县七户乡在农户耕地流转中，主要存在流转意愿不强烈、流转行为不规范、呈无规模化流转三大问题，据此提出了加强政策引导、加大财政支持力度扩大社会保障体系的覆盖面、发挥种植大户的模范带着作用、加强职业技能培训创造农户就业渠道五大建议，可为奇台县七户乡继续推进农户耕地流转工作提供参考借鉴。