构建海南自贸港财税政策新体系的考量与建议

万依云

一、海南自贸港财税政策体系建设的现状

2020年6月1日，《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》）正式出台，近1.5万字阐述了未来30年海南自贸港的建设蓝图，标志着海南自贸港建设的全面启动。政府支持是自贸港成功的关键所在，提供国家政策、财税管理上的支持是自由贸易港成功的共同因素，构建海南自贸港财税政策新体系的重要性可见一斑。在探索建设中国特色自贸港过程中，需要保持开放政策的超前性、逻辑性和相对稳定性，需要加强自贸港财税体系及其监管体系建设。

海南岛是海上丝绸之路的重要驿站，从太平洋到印度洋，绕不开海南水域。区域优势明显的海南是国内大陆地区首个自由贸易试验港，目前缺乏一套相对成熟、稳定的自贸港税收体系，出台的专项税收政策也不多，无法满足复杂的经济业务环境。海南建设的是有明显岛屿经济特质、农业人口比重很大、经济发展水平相对落后的全省范围的自贸港，刘薇（2019）认为，海南省自贸港建设仅凭一己之力是难以实现的，需要中央统筹兼顾，给予区域定制化支持。

作为海南自贸港财税政策体系的执行者和受益者，各企事业单位和公民的诉求和建议，直接关系和影响到海南自贸港财税政策新体系的构建。调研活动以海口保税区、海南各大自贸园区及税务师事务所为主，调研走访了40家企业，依据访谈提纲对管理人员进行现场访谈，同时开展线上问卷调查，收回线上有效问卷148份，线下有效问卷38份。

对海南推出的最有价值的政策排序调查，结果显示见图1。

更多的受访者将支持引进人才购房政策排在了首位，该政策范围广、优惠力度大、政策全面。在人才住房保障方面，按照200-150平方米免租金可拎包入住的标准，为引进的大师级、杰出人才和领军人才提供人才公寓。同时，出台赠予三年房屋住房租赁补贴等措施和制度，为海南人才留有立足之地，对人才本身提供了发展平台和优惠政策，对海南省经济社会发展起到了一定推动作用。

排在第二顺位的是进一步调整海南离岛旅客免税购物政策。海南以其独特优越的地理环境，占据了国内旅游行业的半壁江山，旅游业在一定程度上对海南全省经济发展起了很大的推动作用。财政部、海关总署、税务总局发布《关于海南离岛旅客免税购物政策的公告》，自2020年7月1日起实施。海南离岛旅客免税购物政策有利于支持海南绿色和可持续发展、改善海南旅游环境、提升海南旅游业国际竞争力。

排在第三顺位的是洋浦保税港区创建国家离岸贸易试验区政策和进出货物试行的“一线放开、二线高效管住、区内自由”进出境管理制度。洋浦经济开发区地处泛北部湾中心区域，是北部湾上毗邻东盟自贸区且距离国际主航线最近的深水良港，是中东和非洲油气进入中国的第一个节点，也是我国距离中东石油和南海石油天然气资源最近的油气储备和石油化工基地。洋浦对标国际先进、试行具有海南特色的新版国际贸易“单一窗口”，将达到全国先进水平并大幅压缩口岸通关时间。

在围绕“落实‘放管服’改革、优化税收营商环境”中，海南省税务局承接了自贸港建设的99项任务事项，分属九大方面。高阳等（2019）表示，海南省税务局推出的积极创新举措，最为有特色的是“无税不申报”制度。

二、海南自贸港财税政策体系建设中存在的问题

海南经历了建省办经济大特区、建设国际旅游岛和建设全岛为自由贸易港的重要变革，这三次都在不同程度上推进了海南的发展，但前两次的力度和惠及面都不及第三次。为出台更贴近海南百姓心声的政策举措，各个阶层各个岗位需要不同层次的人才来助力建设，目前海南自贸港财税政策体系建设存在的主要问题是人才较少，适合海南特色的政策支撑少。具体表现如下。

第一，税收优惠政策方面没有竞争力。现代服务业税收制度不够细化、税费项目不明晰，高新技术企业缺乏人才引进方面的政策，商贸流通业欠缺适合海南的税收政策的实际落地。税收优惠政策缺乏有效的评估体系。

第二，现行省级税收管理权不足。在这一点上，中央权力部门可以“一票否决”。据统计，当前我国实际征收的税种为18个，税法制定权均在中央（见表1）。海南自贸港在增加综合财政补贴方面自主权和在科技领域高端人才个人所得税的税率优惠方面，自主权不够。

第三，税收优惠制度及监管机制不健全。首先，海南缺乏结合其自身特色的政策来支撑财税政策新体系的构建。在审批权限上，缺乏人才留岛和对标国际进出口贸易的制度创新。在产业准入方面，还存在外商投资负面清单过长，影响自由度的问题。其次，存在税收法定原则与税收优惠制度的设定相悖逆的问题。行政部门制定出的税收行政规章制度在法律效力上比行政法规低，违背了在授权背景下的税收法定原则的基本要求。第三，存在税收优惠内容构成的不统一。有时总体方案确定税收优惠政策，与相关部委各自制定的具体税收优惠措施，对同一项税收优惠政策往往分别做出不同的规定。最后，税收优惠监管机制不健全。税收优惠并没有纳入国家预算体系，也缺乏有效的评估体系和问责、退出机制。

三、海南出台合理先进的税制及税收优惠政策的必要性

海南是中国最大的经济特区，也是我国第四个国家生态文明试验区，有着“一带一路的重要支点城市”的名片，贴着“离岛+热带岛+生态岛+特区岛+旅游岛”和“自由经济区+离岸经济中心+经济集聚中心+国际避税港”的标签，是“三区一中心”（全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区），是建设世界一流海岛休闲度假旅游目的地的国际旅游岛，并且正在打造全球最大自由贸易港，需要建立有竞争力的税收制度和政策体系。

表1 税法制定权限分布

第一，合理先进的税制是吸引跨国公司聚集的重要因素。海南当前的宏观税负比全国平均税负高出6～7个百分点，与国际自贸港差距更大。税制要能确保我国自贸港国际竞争力，发挥带动产业升级的特殊区域功能，为科创研发助力，同时，要注重集聚目标先进要素，保证财政收入的稳定。

第二，海南的税收优惠政策是聚集资源的重要手段。自贸港区税制优惠的设计，通常取决于其经济依赖性。发展中国家大多有着较强的吸引外资的目的性，往往需要出台更多的税收优惠政策。海南的开放属于政策区别、扶助差异中的极致案例，具有其天然内在的防攀比、防扩围意图。

第三，出台税收优惠政策是财政收入长远增收的重要方式。新加坡近几年税收政策以减税为主，且减免税的优惠幅度逐年在加大，但税收总收入呈逐年稳步增长的趋势，这说明只要减税降费政策改革发挥正向作用，从长远来看是会增加政府税收收入和财政收入的。

四、对海南自贸港财税政策体系建设的建议

（一）要充分考虑地方限制性因素

首先，海南基础薄弱。主要表现在：它是全国唯一的带农村、有农民的自贸港，而且农村面积很大，农民比重很高；基础设施较差；贫困地区较多。就经济体量来说，货物贸易额为702.4亿元，占国家总量27.8万亿元的0.25% ，服务贸易额为126.9亿元，占国家总量4.7万亿元的0.27% ，利用外资额为155.7亿元，占国家总量8 775.6亿的1.78% ，入境游客为111.9万人次，仅占国家总量1.39亿人次的0.81% 。其次，海南存在相关限定。包括对环境与生态的限制、对房地产泡沫的防范，同时规定不以转口贸易和加工制造为重点。

在总结和复制18个自贸试验区共性经验基础上，海南可根据战略需要施行已探索的改革措施，对接高水平、高质量、高标准的国际经贸规则，加快复制并推广。推动招商、安商、问商、留商，同时在战略定位和发展目标方面，体现财税制度体系的根本性差异，使高质量离岸资源为在岸产业提供服务。

（二）要明确财税政策先行试点领域及进程

海南的地理位置决定其不可能通过腹地资源以制造业带动货物贸易为起点，而是以建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区为原则，以服务业和高新技术产业带动货物贸易和服务贸易为起点，建立高质量现代经济体系需要的自由贸易港政策体系。

第一，财税制度体系创新要聚焦地区发展的重点产业。制度创新要聚集三大产业：旅游业、现代服务业、高新技术产业。在三大产业的基础上，又衍生出热带特色高效农业、旅游产业、医疗健康产业、医药产业、互联网产业、房地产业、现代金融服务业、现代物流业、会展业、高新技术教育文化体育产业、油气产业、低碳制造业等十二大产业。比对鹿特丹的生产性服务业（海事法律服务业、海运金融服务业、海运保险服务业）、与港口相关的石油石化行业领域的信息服务业、大宗商品交易服务业、供应链管理服务业、海运总部管理服务业等，这些生产性服务业的发展，提升了港口的行业附加值，需要一个一个产业去分析上下游供应链。

第二，财税制度体系建设是一个渐进过程。应该根据本地特殊的经济特征和经济体量来设计仅用于海南独特的财税政策体系。根据《方案》的部署，2020-2025年间重点在于促进货物及资本的流动，2025-2035年间关键在于进一步促进人力资本及数据自由流动。从企业所得税角度看，2020-2025年之间适用15% 税率的，为注册在海南自由贸易港并实质性运营（根据是否雇佣当地人员以及是否将劳务外包给当地公司等条件）的鼓励类产业（如前所述，为旅游业、现代服务业、高新技术产业等十二大产业）。

（三）要抓紧创新出台专项政策

海南自贸港在国家规定的大框架下探索自己独特的发展方式，表现在：要素流动的高度自由，提升全球资源配置和服务能力；应对国际贸易新规则；提升国家治理水平；为小企业打造良好的营商环境，吸引更多创新型的年轻人；建立现代经济体系；让本岛居民充分享受到自由贸易港红利。

2019年10月26日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定》，自2019年12月1日起施行。授权国务院在自由贸易试验区内，暂时调整适用《中华人民共和国对外贸易法》等6部法律的有关规定，三年内试行可行的，提出修改意见。然而税收方面少有提及。海南应该在税收方面大胆探索“零关税、零壁垒、零补贴”的国际避税港政策。

在制度设计上，不要执着于“简化”，而应重视“合理先进”。数字岛中数据流动的速度与安全，可推动信息的高效应用，也能打破旧有自贸港制度设计中的固有思维，比如，以往认为很繁杂的设计，在数字经济时代可以很快捷地执行。

（四）要构建自贸港财税监管体系的配套保障机制

《方案》要求构建“6+1+4”的自贸港制度。”6”指的是贸易自由、投资自由、跨境资金流动自由、人员进出自由、运输来往自由、数据安全有序流动；“1”是三大产业所构建的现代产业体系；“4”是税收制度、社会治理、法治制度、风险防控体系等配套保障机制。

构建财税监管体系的配套机制要从市场型开放转向制度型开放。市场型开放集中在准入裁定上，强调的是关税壁垒、许可证及配额的设定，而制度型开放则强调卫生检疫、知识产权、环境、劳工等的标准一致，投资、竞争政策、政府采购、国企的竞争一致，以及法治、反腐败、监管协同、争端解决机制的监管一致。

第一，要加快自贸港建设的立法工作和制度体系建设。新加坡政府自第一个自贸区建立之初就通过了《自贸区法案》，对自贸区功能、运作模式、管理体制、优惠政策作出全方位的规定。我国正式颁布与自贸港特点相适应、与园区发展相同步、且富有竞争力的专属税收改革优惠措施，是一项首要的任务。

第二，要加强优化营商环境。在全省一张网的数字岛中，可以实现税收制度的高效执行。在减负、还权的同时还责于纳税人，实现涉税事项办理掌上化、移动化。建立离岸在岸分离型金融体系；建立跨部门、跨行业、跨市场的全口径金融信息监测体系。设立“自贸港区科创先进产业目录”，对资产评估增值的企业所得税递延纳税政策。

第三，重视现行政策的延续。海南需要在现有被认可的政策上加大实施力度，在不被认可的政策上加以宣传和改进，以保证现行政策的稳定发展。海南率先实施的境外游艇入境关税保证保险制度、“无税不申报”制度、主要税费事项网上办理等新颁布的政策要有持续性。同时，大力推进区块链技术在数字岛建设中的独特作用。在构建保障海南自贸港健康发展的标准体系、竞争机制、监管体制、财税体制、金融体制、行政体制、司法体制、信用体制过程中，顶层设计大数据平台中的区块链技术支持，使自贸港政策效应充分释放。

没有区别就没有政策，海南自贸港自身优势和国际经济大环境都会不断变化，是一个动态的过程。长期而言，只有明确了海南自贸港的发展需求，税收优惠政策体系的制定才能形成有效供给，最终实现自贸区自身发展及发挥带动效应的目标。