城市安全管理的“佛山模式”

麦婉华

2020年3月21日7点36分，佛山市城市安全运行监测中心监测发现，佛山市禅城区古大路与旺带路交口西北角广场上燃气阀门井内出现甲烷浓度报警，之后该报警点监测浓度持续攀升，最高达到5.66%vol，超过二级报警线（4%vol）。

监测中心迅速将警情推送至佛山市应急管理局。该局迅速组织协调相关主管部门分析研判，佛山市燃气公司立即启动应急预案，组织安排抢修人员赶往燃气泄漏地点，快速完成了现场抢修，同时将复核结果反馈至监测中心形成事件闭环，及时有效避免燃气泄漏可能引发的险情。当天16点50分险情成功解除，监测系统显示燃气井内可燃气体监测浓度逐渐降至0。

2020年7月27日21时15分，佛山市南海区西樵镇鸡镇峰突发山火。市、区、镇迅速启动应急预案，组织森林消防队、村居应急队伍等850名抢险救援人员第一时间赶赴现场扑救。而佛山城市安全运行监测中心立刻派遣专业技术人员赶赴现场做专业技术支撑。

技术人员赶赴现场后，立刻通过无人机拍下实时火灾画面，查看火场态势，为现场指挥部提供辅助决策。技术人员还通过佛山城市安全运行监测中心研发的“智安佛山”微信小程序建立与现场指挥部的联系，实现无人机图像实时回传及前后方指挥人员的音视频连线指挥。

同时，监测中心通过佛山市城市安全综合运行系统收集并汇总实时的气象、周边物资等数据，并绘制成专项图，为指挥官提供决策支撑。最终经过现场救援队伍4小时的不懈奋战，山火成功扑灭，无人员伤亡或被困。

由此可见，佛山城市安全运行监测中心在平时是城市运行安全的综合监测预警中心，在战时是防抗救相结合的应急指挥中心。作为城市安全运行管理的中枢大脑，其组建超过50人的专业运营团队进行7×24小时值班值守、监测预警和综合研判，从而形成全景呈现城市安全态势、精准预报预警安全风险、高效科学处置突发事件、及时复盘提升治理效能的有机闭环。

佛山城市安全运行监测中心预警与辅助决策的案例正是佛山城市安全管理成效显著的缩影，更是“智慧安全佛山”项目建设的代表。

习近平总书记指出，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔”。

佛山市应急管理局局长魏钰在第七届国家治理高峰论坛年会分享智慧安全佛山项目建设成果。

佛山地处珠江三角洲腹地，与广州共同构成“广佛都市圈”，是共同构建粤港澳大湾区三大极点之一。2019年佛山全年地区生产总值超过一万亿，成为国内城市万亿俱乐部的第17个成员。2020年佛山全年地区生产总值达10816.47亿元。

佛山以工业立市，以制造业为主导、以民营经济为主体，改革开放40年来，实现了经济社会的跨越式发展，但安全隐忧和安全肌理的撕裂伴随经济社会发展一路博弈。佛山市应急管理局党委书记、局长魏钰接受《小康》·中国小康网记者采访时表示，随着经济社会的快速发展，城市人口、功能和規模不断扩大，城市运行系统日益复杂，城市安全风险总体呈现出监管体量大、监管力量不足;风险隐患多、监测能力不足;城市运行系统性脆弱、解决手段不足等特点。如何破解这些制约城市安全发展的风险要素，从源头上防范化解重大安全风险，佛山亟需激发“智慧”，为城市安全管理提质升级。

在如此的背景下，佛山市深刻认识到破解城市安全管理难题，建立起一套科学、规范、系统、动态的城市安全管理与保障长效机制势在必行。

创新推动“智慧安全佛山”项目建设

“其实，佛山对于城市安全管理一直是非常重视的。2012年以来，佛山就分别开展了3次全市范围的安全生产风险分析评估，全面梳理、辨识、分析、评估城市安全运行的薄弱环节和部位，构建起‘一张表、一张图、一个系统的城市安全风险管控模式。其中，‘一张表、一张图、一个系统即风险点危险源基本信息表，风险点危险源电子地图，风险点危险源管控地理信息系统。除此以外，佛山还逐一落实分级分类管控措施，初步解决了安全风险认不清、想不到、管不到的问题。”魏钰说。

佛山市委、市政府高度重视城市的安全发展。2017年，佛山市委副书记、市长朱伟率政府代表团赴清华大学考察，邀请清华大学公共安全研究院20余名专家团队，先后两次来佛山进行佛山城市安全治理专题调研。

为共同破解佛山城市安全管理难题，佛山于2018年5月与清华大学在城市安全领域构建“政产学研用”全方位合作机制，高起点规划、高标准建设“智慧安全佛山”项目，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。

佛山把城市作为生命体、有机体，着力打通城市运行安全的“感知神经、中枢神经、反射神经”，构建平战结合的城市安全“智慧大脑”，推动城市安全管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市更聪明、更智慧、更安全。

而这个“智慧大脑”的重要载体之一就是佛山城市安全运行监测中心。记者随清华大学—佛山先进制造研究院城市安全研究中心总工程师王飞来到位于佛山市国家火炬创新创业园内的佛山城市安全运行监测中心大楼。进入监测中心大厅，首先映入眼帘的是占据了一整面墙的巨屏，其每时每刻都显示着大量和城市安全相关的应急管理数据，现场设有设计组、数据组、保障组等七个组别，不少工作人员正通过监控大屏分析数据。

王飞介绍，针对风险评估得出的脆弱性区域和重点目标，“智慧安全佛山”项目确立了桥梁、燃气、消防、排水、电梯、轨道、交通、林火、高危企业等9大监测专项，利用物联网、视频识别、航空遥感等感知技术，布设近2万套各种类型的前端传感器，构建了自然灾害、事故灾难等领域立体化感知网络，实时感知城市生命体征的细微变化，全程实时分析城市安全运行状态，形成城市全景画像，为城市决策者提供分析评估和趋势预测报告。

“以2020年6月14日登陆广东省阳江市海陵岛的第2号台风‘鹦鹉事件为例。当天上午9点，市委书记鲁毅到监测中心听取了关于防台风的工作汇报，我也根据大数据的分析给书记提供了评估和趋势预测。如此一来，项目达到了应急辅助的功效。”王飞说。

珠江西岸五地市森林火灾扑救应急联动合作协议签署仪式现场

而在监测感知的基础上，项目还利用大数据驱动，对城市安全运行的薄弱环节和部位进行耦合、叠加、衍生风险分析，以“城市安全风险一张图”的方式呈现多因素、多灾种、多环节、全过程的综合风险评估结果，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，科学防控、精准施策、形成闭环，真正把城市安全风险解决在萌芽之时、成灾之前。

“例如我们有消防安全预警，如果前端传感器感知到温度异常或高点监控摄像机拍摄到产生烟雾，那么系统就会发出消防预警。就像2020年7月28日上午11时左右，位于佛山市高明区的村民在森林边缘的农田处烧田炼地，冒出大量浓烟。当日11时06分，森火监测系统通过布设在皂幕山的高点监控摄像机自动监测到火点报警，监测中心立刻上报市应急管理局，市应急管理局随即组织事发地周边消防力量处理火情。由于发现及时，火势得到有效控制，未能蔓延到山林。此次处置成功地阻止一起森林火灾的发生。”王飞介绍。

“大政府、大社会”多元共治

“备豫不虞，为国常道”。梁思成先生说过：“城市是一门科学，它像人体一样有经络、脉搏、肌理，如果你不科学地对待它，它会生病的。”所以说，“治大城”如“烹小鲜”，都是要精打细算，顺应规律。

“我们要科学地认识、尊重并顺应城市发展规律，重塑城市安全的中枢神经，打造政府、市场、社会‘多元共治的城市治理共同体，形成人人有责、人人尽责、人人享有的城市安全治理新格局。”魏钰总结道。

清华大学深圳国际研究生院学生到佛山城市安全运行监测中心参观交流。

那么，政府、市场、社会在城市安全管理上是如何做到多元共治、共赢的呢？魏钰介绍，首先要“政府搭台”。

佛山已成立了由市长担任组长的佛山智慧安全城市建设工作领导小组，充分发挥政府的统筹协调能力，推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同，破解“信息孤岛”和“数据烟囱”的现象。项目整合汇聚全市32个部门和单位的256万条静态数据及14Tb的动态实时物联网数据，实现跨部门、跨区域、跨层级、跨系统、跨业务的数据融合，形成城市安全大数据资源池，为城市安全治理服务创新提供支撑。

另外，还需要“市场运营”。魏钰认为，应该让专业的社会机构加入到城市安全管理中来。通过政府购买服务的方式打造的佛山城市安全运行监测中心正是很好的例子。记者了解到，监测中心以“边建设、边应用”为原则，服务实战，在建设过程中，通过实战应用不断优化建设内容。项目建设以来，已经成功处置多起报警，为多次实战指挥提供辅助决策。

在佛山市应急管理局的统筹下，其致力于实现佛山城市安全管理模式从被动反应向主动保障、从事后处理向事前预防、从静态孤立监管向动态连续防控的“三个转变”，初步形成了“政府领导、多部门联动、及时高效、统一监测”的城市安全主动和科技保障机制，提升城市安全精细化管理水平，助力佛山市创建安全发展型城市。

数据显示，监测中心2020年全年累计处置警情216起。监测中心协同佛山市应急管理局及有关部门对以上所有警情进行了快速处置，出具了各类专项报告，有效发挥了平台监测预警和辅助决策的科技信息化支撑作用。

“社会共进”非常重要。佛山充分调动社会各方面的积极性，优化配置城市安全管理资源。市政府与清华大学联合成立清华大学佛山城市安全研究中心，深入开展城市安全发展理论、科技创新与成果应用研究，为城市安全发展提供政策、科技、服务、人才和产业的“五大支撐”;吸收多位城市安全领域的领军人才，通过异地会商、高端论坛等多种形式，助力粤港澳大湾区城市群安全协同发展，为科学高效应对突发事件提供专家支持;建立常态化人才培养机制，打造应急实景实战教学基地，培育本地科研技术创新和服务团队。

而引入安全生产责任保险（以下简称“安责险”）则是“合作共治”的重要体现。据介绍，安责险是商业保险与安全生产管理相结合的产物，最大的特点在于企业不用交高额的风险抵押金就可做好风险转移和防范。

佛山构建以安责险为纽带的“多元主体、合作共治”的社会化治理新模式，引入保险公司、第三方顾问机构、技术服务机构等社会主体参与城市安全治理，以政策驱动+服务驱动+市场驱动+数据驱动，建立“一个指挥部、一套体系机制、一个信息平台、一套数据规范”的系统化运营管理体系，实现治理主体、治理模式、治理效益和治理成本的“四个优化”，助力城市安全治理体系形成闭环。

其中，“一个指挥部”是指政府聘请第三方顾问机构，对整个统保项目进行专业化统筹管理;“一套体系机制”指的是建立一套标准化的体系制度，形成投保、风控、理赔全过程的监督评价和动态调整机制，建立“服务标准、服务承诺、服务清单、服务专家、服务监督”为一体的服务体系;“一个信息平台”是通过统一投保平台，确保费率统一和数据真实，降低市场展业费用和不当竞争，引导企业自主投保，由传统保险的成本竞争转变为服务竞争;“一套数据规范”则是在大应急指挥平台下建立安责险数据库，制定安责险数据规范和接入标准，把安责险投保、服务、理赔过程中产生的数据结构化、资产化，与大应急数据信息实现交互融合，将对分析地区、行业、企业的风险状况产生极大价值，为安全监管提供科学支撑。

截至2020年11月30日，佛山安责险累计保费达4.275亿元，投保企业19508家（次），累计保障额度4016亿元，覆盖企业从业人员81.43万人次;为12161家（次）企业提供了事故预防风控服务，政府投入财政补贴达9166.10万元。

“把市场、文化培育起来，把社会资源动员起来，把安责险作为安全生产社会治理共襄盛举、擘画未来的舞台，让安全风险防范进一步前置，真正做到防治结合、以防为先。”魏钰说。

打造共建共治共享的社会治理格局，是党的十九大报告作出的重要指示。确实，应急管理工作点多面广，要有效做好应急管理工作，教育引导全社会提升防范化解安全风险的能力是关键。而仅靠各级应急管理部门的力量，难以持续有效开展社会教育引导工作。

因此，“市民同治”也是重要的方式。佛山市应急管理局决定把志愿服务引入佛山应急管理工作。组建应急志愿者队伍，既能有效承接政府应急服务职能，又能长效开展持续性的社会安全促进工作，从而带动全社会安全程度的提升。

“应急志愿者平时是宣教力量，突发事件来临时是救援力量、救援辅助力量和灾后重建力量。”佛山市应急管理局调查统计和宣传科科长冼碧玲介绍，佛山应急管理志愿服务队按照“一体推进、属地招募、分级管理、分类展业、多层次培育、社会化运作”的模式组建，并围绕应急宣传、巡护、培训、救援、咨询五大领域开展志愿服务活动。

后续应急志愿服务队将整体接入“智慧安全佛山”项目，以科技赋能这支应急队伍。同时，佛山市应急管理局也将通过开展应急志愿服务公益项目大赛，以购买服务的方式扶持社会组织参与设计和实施符合佛山应急管理实际的应急志愿项目。

记者了解到，从2020年12月发布组建信息以来，应急志愿服务队如今已超万人加入。

聚焦“全灾种”、瞄准“大应急”

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。由此，佛山聚焦“全灾种”、瞄准“大应急”，不断强化城市有机体应对突发事件的反射神经，固化应急处置模式、指挥机制、保底手段、保障方式，构建实战化、扁平化、合成化、精细化应急指挥体系，确保形成突发事件应对过程中的操作性条件反射。

具体来说如何实行？首先，坚持“全链条覆盖”;参考军队指挥信息系统的C3I系统（即指挥、控制、通信和情报）的理念，运用多种通信链路和各类融合通信设备，搭建“事故灾害一线、现场指挥部、后方指挥中心”三级联动的指挥通信系统，形成“通信中心、指挥中心、保障中心”三位一体的应急保障体系，打通“市、区、镇、村”四级应急指挥网络;对全市近两万名基层一线责任人和信息员实现扁平化指挥调度，通过“智安佛山”微信小程序精准推送风雨水情信息、一键下达任务指令、实时跟踪工作状态，全面提升基层末端快速反应能力，确保责任链条无缝对接，形成应急管理整体合力。

佛山坚持“全灾种应对”。在2019年高明凌云山“12·5”森林火灾后，该市快速组建了一支以森林灭火为主体、一专多能的专业化综合性救援队伍。组建后仅3个月，就在广东省森林消防技能大比武中勇夺团体总冠军。仅5个月，就派出36名队员赶赴肇庆市端州区参加“11.13”森林火灾扑救，出色完成了扑灭西北线火场重任。

佛山市组建的一支以森林灭火为主体、一专多能的专业化综合性救援队伍在广东省首届森林消防业务技能大比武中获团体总冠军。

目前，佛山市正在按照广东省应急管理厅的要求，建设森林消防救援基地，立足佛山建设“一个中心，四个基地”。其中，“一个中心”即珠江西域应急指挥中心，“四个基地”即航空救援基地、综合救援基地、应急物资储备基地、训练培训基地。从而打造辐射粤港澳大湾区的区域性综合性救援基地。

佛山不只是自己探索城市应急管理经验，而且和珠三角周边兄弟城市联动。2020年8月，佛山、江门、肇庆、清远、云浮五市在佛山城市安全運行监测中心签署应急联动合作协议。通过创新城市安全管理模式，优化应急资源配置，提高应急救援效率，降低应急管理成本，形成防范应对突发事件的强大合力。

“二五四”夯实城市安全治理新格局

“明者防祸于未萌，智者图患于将来”，佛山坚持一切为了实战、一切围绕实战、一切服务实战的原则，持续建设运营城市安全“智慧大脑”，努力把佛山打造成粤港澳大湾区城市安全管理模式试验区。那么，2021年，佛山应急管理如何开创新局面？如何营造共建共治共享的城市安全治理新格局？

魏钰表示，2021年，全市应急管理系统要运用“两种思维”，提升“五种能力”，做好“四个衔接”。从大处着眼，从小处着手，从细微处着力，不断筑牢夯实应急管理基层基础，有效防范和化解重大安全风险，高效应对和处置各类突发事件。

运用“两种思维”即运用系统思维，综合统筹施策，聚合磅礴伟力;运用底线思维，坚守红线意识，力争最好结果。

提升“五种能力”则是坚持预防为主，着力提升预警监测能力;坚持效能为先，着力提升监管执法能力;坚持科技赋能，着力提升辅助指挥决策能力;坚持协同作战，着力提升救援实战能力;坚持全民参与，着力提升社会动员能力。

做好“四个衔接”是思想重视的继续衔接，标准规范的继续衔接，政策支持的继续衔接，深化改革的继续衔接。

“未来，佛山将在更高水平、更高目标、更高层次上推进应急管理体系和能力现代化，推动‘智慧安全、‘实战能力和‘社会共治提档升级，为维护人民群众生命财产安全和社会稳定作出新的更大贡献。”魏钰总结道。

编辑/余弘阳