看懂国家综合立体交通网这盘大棋

文/国家发改委城市中心总工程师 张国华

面向2035年的国家综合立体交通网规划纲要出炉！

《国家综合立体交通网规划纲要》（以下简称《规划纲要》），勾勒了未来15年国家综合立体交通网蓝图：到2035年基本建成现代化高质量国家综合立体交通网，为“全国123出行交通圈”和“全球123快货物流圈”提供有力支撑。

国家综合立体交通网有哪些特点？

国家综合立体交通网是国家交通基础设施最高层次的空间网络，是国家综合交通运输体系的基础，包括铁路、公路、水运、民航、管道等各种运输方式的主要通道和节点。我们希望国家综合立体交通网将来成为一张布局完善、规模合理、结构优化、资源节约、衔接高效、互联互通的海陆空国家网络。

在我看来，这一次国家综合立体交通网规划，主要体现四个特点：

第一，综合立体强调的是“统筹融合协调”，也是坚持系统理念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，整体性推进的重要体现。

过去，交通运输行业的隔离性非常强，“铁公机水”这些不同的交通运输系统，各有各的体系。交通行业和其他行业的联系协同也不够，这样的情况显然不能适应新发展阶段的要求。这次《规划纲要》明确把建成便捷顺畅、经济高效、绿色集约、智能先进、安全可靠的现代化高质量国家综合立体交通网作为整体目标，多种交通方式的整合作为重要抓手，强调推进交通与国土空间开发保护、产业发展、新型城镇化协调发展，促进军民融合发展，有效支撑国家重大战略，是交通发展的本来之意、应有之意。

这与中央“十四五”规划建议中把统筹推进基础设施建设作为“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”的重要组成部分，优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化等精神是相符的。

第二，是“把推进综合交通所代表的基础设施要作为加快发展现代产业体系，推动经济体系优化转型升级的重要组成部分”的重要体现。这次国家综合立体交通网特别强调了交通与相关专业融合发展，包括邮政、物流、旅游、装备制造等相关产业。

第三，这次规划不再是仅仅基于我们国家地图上的一个规划，《规划纲要》更强调面向全球的交通网，构建和全球更好的互动互联的关系，更好地支持开放和内外双循环的新格局。

第四，非常好地体现了部门之间的协同，规划纲要特别强调了国家综合立体交通网要与国民经济发展规划、国土空间规划、区域规划以及流域规划等相关规划衔接好。

与此同时，这一规划也特别强调了中央和地方的互动，如何把国家美好的蓝图放到地方实施中去？有了一个好目标，地方的实施要能承接住。

为何划分“极、组群、组团”？

国家综合立体交通网主骨架将重点区域按照交通运输需求量级划分为3类：4个地区作为极，8个地区作为组群，9个地区作为组团。这种表述在交通行业的规划中是首次提出，但也是契合国家区域发展战略以及国土空间开发保护格局的提法。

早在2010年，国务院印发的《全国主体功能区规划》中，就对城镇化地区发展有相关表述。2016年出台的“十三五”规划更是明确，要优化城镇化布局和形态加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局。

这次《规划纲要》再次强调这个基础格局，是对国家战略部署的延续，也是加强交通与城镇化发展的统筹协调，更加突出交通发展要关注交通网络与城镇空间格局的关系，这也是交通的需求之源。

成渝经济圈地处内陆，是经济发展的后起之秀。

值得一提的是，《规划纲要》把成渝一“极”与京津冀、长三角、粤港澳大湾区并列，提的地位很高，也是希望未来能够更大发挥成渝地区双城经济圈的影响和作用。

不过，成渝经济圈与京津冀、长三角、粤港澳大湾区最显著的区别在于，后三者都是我国沿海开放发达地区，成渝经济圈地处内陆，是经济发展的后起之秀。从加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的要求来讲，抓住成渝经济圈这个点，也是非常有意义的。

如何理解实体线网总规模70万公里？

根据《规划纲要》，到2035年，这张“交通网”实体线网总规模将达到70万公里左右，连接全国所有县级及以上行政区、边境口岸、国防设施、主要景区等。这里所说70万公里，指的是国家层面未来综合立体交通网要达到的规模，这个网的内容不包括地方网、基础网，更多是国家意志、国家事权的体现。

从现状来看，我国综合交通网络总规模已超500万公里，一些基础设施建设已经走在世界前列。下一步，按照《规划纲要》的规划安排，我们还要优化国家综合立体交通布局，构建完善的综合立体交通网。

规划的目标，与现实差距并不大。但我们面临的核心难题是，如何进一步提高发展质量、提升供给效率。也即五个“注重”：注重交通运输创新驱动和智慧发展；注重各种运输方式融合发展和城乡区域交通运输协调发展；注重国土空间开发和生态环境保护；注重对外互联互通和国际供应链开放、安全、稳定；注重建设人民满意交通，满足人民日益增长的美好生活需要。

未来我们的交通发展好不好，不能只看交通自身好不好，还要看交通行业对经济社会的贡献有多大，价值有没有充分发挥出来。

《规划纲要》公布释放了哪些关键信号？

《规划纲要》适应了新发展阶段创新、绿色、协调、开放、共享这五大新发展理念，以此支持各种经济要素，在双循环格局和高质量发展的背景下，释放了一个很重要的信号。

我们知道，围绕着产业的发展，交通基础设施不单是一种支撑性基础设施，也是一种盈利性的基础设施。

随着经济进一步转型升级，我们需要发展一些中高端的制造业，也需要发展一些性价比更高的服务业，这些都需要和交通基础设施、国家综合立体交通网更高效地结合。

一方面，在未来我们有很多机会。另一方面，围绕这样一个综合交通网络的构建，将各种要素在国土空间和生态文明保护的范畴内结合地更好，这无疑也会带来积极效应。

我们经常说绿水青山就是金山银山。绿水青山要想转变成金山银山，必须要和现代化交通基础设施相结合，采用这种绿色、共享、集约高效的方式，进行融合发展的一些新探索。

将给老百姓生活带来哪些变化？

要看清未来15年的变化，我们需要看过去15年发生的变化。这次《规划纲要》里，抓住了两个特点，一是客运出行上，高品质、多样化、个性化出行的需求越来越突出，二是货运方面，高品质、小批量、时效性强的需求也越来越凸显。

由于社会经济的发展，人们对出行的效率，无论是客还是货，都会有越来越强烈的诉求。我们每个人每天都只有24小时，所以随着各个地方社会经济发展水平的提高，随着个人在社会中地位的提高，对出行的高效率和时效性要求也越来越高。

未来15年，随着国家综合立体交通网的蓝图逐步实施，无论是个人出行，还是对时效性要求比较强的物流的发展，都会带来非常好的效果，能让很多渴望追求美好生活的人得到更多满足，认可度更高。

将带动哪些地区和哪些产业发展？

我国经济空间的分布正在发生深刻变化，以中心城市、都市圈城市群为主导的这些空间元素，对人口与产业的集聚效应愈发明显。

所以这次国家综合立体交通网特别强调要支持珠三角、长三角、京津冀、成渝这四大城市群的高效发展，这里面当然也包括武汉、长沙、郑州、西安这些中心城市。

第一，这样一个国家综合立体交通网能更好地支持各种要素流动，支持地区发展空间优势，承接更多人口和经济要素，实现高质量发展，带来更多创新创业的机会。

第二，大城市发展起来了，偏远地区和农村地区怎么办？这次国家综合立体交通网也特别强调综合交通网络的发展跟农业的发展密切相关。

未来农业无非呈现三种态势，一种是适合搞大规模农业的地方，我们要通过发展综合交通网络，积极支持成本比较低的物流业发展，以此来支撑大规模农业所需要的仓储。

农业的发展跟生态环境结合，与地区的资源禀赋结合，这就是所谓的“1.5农业”，也就是农业和文旅产业、文化产业相结合。

这一次新的革命是以移动互联网为代表的大数据、云计算、5G，以及超高速磁悬浮高铁为代表的更加高效的综合交通跟互联网的结合。

第二种是有机生态农业，我们常说荷兰农业很发达，究竟发达到什么程度？每天下午四点，在荷兰阿斯米尔鲜花市场经过交易的鲜花，第二天早上9点会准时出现在伦敦、纽约、东京这些世界一线城市的街头。这就涉及到刚才提到的“123高效物流”的问题。高品质农业的发展一定是与高效物流紧密相关。

第三种是农业的发展跟生态环境结合，与地区的资源禀赋结合，这就是所谓的“1.5农业”，也就是农业和文旅产业、文化产业相结合。这次国家综合立体交通网强调了综合交通网怎么支持旅游业的发展，这一块我们是可以看到的。

第三，对于制造业的转型升级，国家综合立体交通网更加重要。我们特别强调交通基础设施和产业转型升级间的关系，对于物流效率的提高，物流成本的降低，产业链供应面，产业集群聚集以及提高中高端产业集群的全要素生产率而言，交通基础设施可以说是至关重要。

建设综合立体交通网创新有多重要？

“十四五”时期，我们国家进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，创新是主基调。我们回头去看，自从工业革命以来，创新都是交通、通讯、能源三者结合的，比如说第一次工业革命，是火车、煤炭、电报的结合；第二次工业革命是汽车、电话、石油的结合；第三次工业革命是飞机、高铁以及传统互联网的结合。

这一次新的革命是以移动互联网为代表的大数据、云计算、5G，以及超高速磁悬浮高铁为代表的更加高效的综合交通跟互联网的结合，这次《规划纲要》将创新和智慧作为一个重大的板块予以体现，这是非常好的，当然这样的工作真正落到实处，还需要我们在地方实践中，在我们的具体工作中全方位地贯彻落实好。

把伟大蓝图落到实处该如何发力？

美好的蓝图已经绘就，但能否让每个人有真正获得感和满足感，关键在落实。

落实有四方面值得关注，第一是中央和地方的联动，这张蓝图实际上包含方向性、结构性、网络性，这次《规划纲要》里特别强调了上下互动，就意味着下一步地方在编制地方规划、地方建设，乃至地方运营过程中，要考虑怎么样把这张蓝图接得住接得好。

比如我们提出来要构建京津冀、长三角、珠三角、成渝这4大国际交通枢纽群，这些枢纽群的结合其实跟城市发展的关系是极其密切的。

按照过去的发展方式，很多地方政府对重大交通基础设施和城市协同发展的关注是严重不够的。这也就出现了前几年高铁建设很快，效率很高，但是高铁和城市的结合不尽人意，因此下一步地方政府需要高度重视两者的结合发展。

第二，部门之间的协同。因为交通发展得好不好，不在于交通本身，而在于国家综合立体交通网如何和产业、空间，以及人的出行高效结合，国家综合立体交通网是为他们提供更高效的服务，它的目标是如何把我们的产业组织得更加有效率，使我们的生活空间和生态空间更加宜居。这其中会牵扯到大量部门之间的协作，比如与“十四五”规划中国民经济规划、区域规划、国土空间规划、城乡规划等的结合，无疑这里面需要我们部门之间加强协同，国家也正在推进基层治理体系和治理能力现代化建设，如何让部门之间更好协作，这需要下一步在实施过程中，探索出新的体制和机制。

第三，真正从交通大国变成交通强国，要处理好政府和市场的关系。首先，政府要围绕着交通改革、体制改革、机制创新等发挥好导向作用，就是我们出台的这些政策文件，如何能让市场认可，这个特别重要。

其次，在交通基础设施建设，特别是运营和服务中，市场要发挥资源配置中的决定性作用。我们知道，交通设施不单单是硬件设施，只靠政府主导，往往不尽如人意，需要让市场型的企业，在我们国家综合立体网规划建设运营乃至投融资中发挥更大作用。

第四，建设国家综合立体网，创新智慧非常重要。创新通常由市场主导，这就面临着和政府监管的关系。在围绕着国家综合立体交通的创新和乃至交通带动区域产业的创新过程中，政府监管作用如何更好地兼容需要进一步探索。

回头看大的交通方式的创新，都是由市场主导的，而我们政府的监管往往都是滞后的。其实这里面就是政府和市场乃至公众，还有未来第三方机构即智库，大家在业态发展中如何共同去诉求真正的创新，如何让创新的各个主体都受益的一个新局面。这是下一步国家综合立体交通网建设运营中，需要予以高度关注的。