渤海海洋环境司法保护法律问题研究——以渤海2011-2019年海洋污染案件为分析对象

宋文杰

（天津海事法院 秦皇岛审判庭，天津 300457）

随着环渤海地区经济社会快速发展，渤海生态环境面临的压力巨大，近岸局部海域污染严重，海洋生态系统功能退化受损，海洋生态灾害频发，海洋环境风险明显增大，海洋生态环境保护形势十分严峻。党中央、国务院高度重视渤海生态环境保护。习近平总书记多次发表重要讲话、做出重要批示，要求打好渤海综合治理攻坚战。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》（中发[2018]17号）明确提出，打好渤海综合治理攻坚战，加快解决渤海存在的突出生态环境问题。作为保护海洋环境资源、捍卫国家海洋生态权益的最后一道防线，如何加强海洋环境司法保护、回应社会公众关切，成为海事司法面临的一项重要课题。

一、渤海海洋污染表现及成因

（一）渤海海洋污染的表现形式

1.海水水质恶化严重。2001年至2015年，渤海优良水质（符合一、二类海水标准）海域的比例由95.7%下降至78.3%，劣四类严重污染海域的比例由1.8%增加至5.2%。2001年，渤海劣四类严重污染海域仅局限在辽东湾、渤海湾和莱州湾海域；2015年，已经扩展到大部分近岸海域，并向三大海湾中部延伸。2017年，渤海水质虽然稳中向好，但未达第一类海水水质标准的夏季和秋季水域面积仍高达18740和32840平方公里[1]。

2.海洋生态系统脆弱。2004年以来，渤海6个海洋生态监控区连续监测结果显示，渤海重要的河口和海湾生态系统均处于亚健康或不健康状态①。2017年监测结果显示，双台子河口、滦河口—北戴河口及黄河口生态系统均处于亚健康状态，渤海湾、莱州湾处于亚健康状态，锦州湾生态系统则长期处于不健康状态[2]。

3.海洋生物资源锐减。渤海海洋污染物的增加及水质的不断恶化，造成近岸海域的生物群落结构、主要生物物种和生物种群密度均发生较大变化，海洋浮游生物、底栖动生物和游泳动物等生存环境亦随之发生改变[3]。从海洋生物多样性角度来看，2014年渤海鉴定出浮游植物212种，大型底栖生物390种[4]，2017年渤海鉴定出浮游植物160种，大型底栖动物318种[5]，短短三年间渤海海洋生物多样性则出现明显下降。

（二）渤海海洋污染主要成因

1.渤海自净能力较差。渤海三面环陆，位于辽东半岛和山东半岛之间，东面通过渤海海峡与黄海相连，出海口小，是我国唯一的半封闭型内海。另外，渤海水体较浅，平均深度仅有18米，与外海联通不畅，海水流动缓慢。跟边缘海、外大洋相比，渤海海域面积也较小[6]。上述自然因素共同造成渤海海水交换周期长，渤海自净能力差。

2.陆源污染物大量排放。环渤海地区人口密集，城市化水平高，工业发达且重型化结构明显，渤海同时承接着辽河、海河、黄河、小清河、滦河等40多条河流汇入，陆源污染物排放是造成海洋污染的主要原因。渤海陆源污染物排放主要来自两方面，即河流污染物入海和排污口排污。

3.海源污染物不断增加。随着环渤海经济的发展和港口建设的加快，渤海船舶往来数量和密度提升，海上倾废、港口及船舶排污对渤海环境尤其是近海岸造成了严重影响。同时，近年来渤海油气资源开发强度较高，海上油气开采点数量、规模不断扩大，导致渤海海上溢油事故频发。

4.大规模的填海造陆活动。1984年至2010年间，环渤海人工填海造地面积达1403.8平方公里，渤海海域面积缩减了1.87%。持续的大规模填海造陆活动破坏了渤海海岸带原有的环境效益和海洋生物的栖息环境，造成生物多样性和密度下降，对水生生物资源造成永久性影响。同时，滨海湿地面积缩减，海湾湾口变窄，水交换受阻，污染物输移能力减弱，反过来加剧了近岸海域的污染。

二、渤海海洋污染审判工作情况分析

（一）2011-2019年渤海海洋污染案件基本情况

2011-2019年，渤海海洋污染案件共收案1262件（海上污染案件1229件，船舶污染案件33件）；结案1246件（海上污染案件1213件，船舶污染案件33件）。从收案来看，发生在大连管辖海域36件，发生在天津管辖海域434件，发生在青岛管辖海域792件。海洋环境公益诉讼仅由青岛海事法院受理1件，系由社会公益组织提起（见图1、图2、图3）：

图1：2011-2019年渤海海洋污染收案数量

图2：2011-2019年渤海海洋污染结案数量

图3：2011-2019年三家海事法院管辖海域收案情况

从2011-2019年审结的海洋污染案件污染源来看，陆源污染物排放导致的案件8件，海上石油污染导致的案件1182件，海上建设工程污染导致的案件19件，船舶污染导致的案件31件，其他污染源导致的案件1件（见图4）：

图4：2011-2019年渤海海洋污染案件污染源

从2011-2019年审结的海洋污染案件中原告权益受损情况来看，以海上养殖权益受损为由提起的案件1240件，以其他权益受损为由提起的案件6件（见图5）：

2011-2019年审结的渤海海洋污染案件中涉外案件达到1178件（海上污染案1176件，船舶污染案2件），涉外案件在结案总数中占比高达99.8%（见图6）。案件平均审理周期达到223天，远高于其他海事纠纷平均审理天数。

图5：2011-2019年渤海海洋污染案件受损权益类型

图6：2011-2019年渤海海洋污染案件涉外程度

（二）渤海海洋污染案件审判工作基本态势和特点

1.渤海海洋污染案件集中于渤海中部和南部

从地域分布来看，渤海海洋污染案件主要集中于天津和青岛海事法院管辖的中部和南部海域，2011-2019年两家海事法院的收案数达到1226件，占渤海海洋污染总收案数的97.15%。以上数据反映了近年来天津、河北和山东三省市的海洋开发利用带来了严重的环境负担。而渤海北部海域由于重工业多集中于内陆地区，且海上船舶往来和油气开采等活动相对较少，故海洋污染相对较轻。

2.污染源类型多样但相对集中

海洋污染源既包括工业排污等陆源污染，又涉及海上施工建设、船舶排污等海源污染，污染类型多样，反映了当前渤海生态环境问题系多方面经济生产活动过度排污共同作用的结果。同时，涉案污染源主要集中于海上石油泄露，占污染源比例高达92.65%，反映了近年来渤海海上油气开采和运输活动频繁，海上石油污染风险加剧。

3.海上养殖权益受污染侵害严重

海洋污染案件受侵害对象中，海上养殖权益损失在结案总数中的比例为99.53%，占绝对多数，反映了渤海海域海上养殖区密集，一旦发生海洋污染事故，随着污染物的扩散、迁移和转化，往往会造成严重的海上养殖权益的损失。

4.案件审理专业性强、难度大、周期长

案件审理周期远高于普通海事纠纷，原因在于：（1）海洋污染案件涉及复杂的海洋环境科学，案件审理对海洋污染监测、鉴定等专业技术依赖度高，案件审理专业性强，鉴定环节占用审限较长；（2）渤海海洋污染案件涉外程度高，案件司法送达及当事人办理身份和证据材料的公证认证程序繁琐。

三、渤海海洋环境司法保护存在的问题和不足

以天津海事司法实践为基础，并结合对大连、青岛两家海事法院相关案件统计信息、质效指标的全面梳理，总结了当前渤海海洋污染司法保护层面存在的三方面问题：

（一）海洋环境公益诉讼②机制价值尚未充分发挥

1.法制先行背景下海洋环境公益诉讼的司法现状

在2011-2019年渤海海洋污染收、结案中，仅有1起海洋环境公益诉讼案件③，这显然与渤海海洋污染严重、环境损害事故频发的现状不符。实际上，较之于其他侵权公益诉讼领域，我国海洋环境公益诉讼的开展具备先行的法制条件和实践经验。从海洋环境公益诉讼立法渊源来看，早在2012年修订的《民事诉讼法》和2013年修订的《环境保护法》两部法律对民事公益诉讼及环境公益诉讼做出相关规定之前，1999年修订通过的《海洋环境保护法》第89条第2款就已经明确了“行使海洋环境监督管理权的部门”有权代表国家对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区的责任者提出损害赔偿要求，从而为具备海洋监管职能的国家机关提起海洋环境公益诉讼打开了方便之门。同时，在司法实务中，《海洋环境保护法》关于海洋环境公益诉讼的相关规定也得到过成功实践。2002年11月23日，满载原油的马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国大连“顺凯一号”轮在天津大沽锚地东部海域发生碰撞,导致原油泄漏。天津市渔政渔港监督管理处按照《海洋环境保护法》相关规定对英费尼特航运有限公司等提起船舶碰撞油污损害赔偿纠纷，获得一、二审法院支持④，该案被誉为“我国首例海洋生态损害索赔案”[7]。

2.制约海洋环境公益诉讼机制作用发挥的主要因素

从海洋环境公益诉讼法律规范和司法实践角度来看，当前制约海洋环境公益诉讼机制作用发挥的因素主要有以下两方面：

（1）海洋环境公益诉讼启动主体不明确且范围较窄。一方面，行政机关提起海洋环境公益诉讼主体资格不明确。虽然《海洋环境保护法》第89条第2款明确授予“行使海洋环境监督管理权的部门”提起海洋环境公益的主体资格，且《海洋环境保护法》第5条对各主管部门海洋环境监督管理权的范围进行了界定，但《海洋环境保护法》第5条所列内容无法涵盖全部的海洋污染类型，现实中海洋主管部门的环境监管权种类显然要超过上述规定范畴⑤。且在国家机构改革背景下，海洋环境监管机关合并、分立后，《海洋环境保护法》尚未对海洋环境监管职权进行重新划分，不利于海洋环境监管机关准确提起环境公益诉讼。另一方面，海洋环境公益诉讼主体类型收窄。随着《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》于2018年1月15日正式施行后，海洋环境公益诉讼的适格主体被严格限定于《海洋环境保护法》第5条规定的海洋主管部门，社会组织不再具有提起诉讼的资质。另外，检察公益诉讼制度进入2017年修订的《民事诉讼法》，检察机关如认为必要，可在海洋主管部门不提起诉讼的情况下经过必要的程序自行提起诉讼（见图7）。无论是海洋主管部门还是检察机关，其主体类型都是国家公权力机关，社会组织从海洋环境公益诉讼制度中退出，意味着一些在环境公益诉讼领域具有成熟经验和专业人才的社会公益组织被排除在海洋环境公益诉讼大门之外，不利于该项制度作用的发挥。

图7海洋环境公益诉讼索赔主体类型变迁

（2）海洋环境公益诉讼专业性强、门槛高。海洋环境民事公益诉讼涉及海洋污染物的扩散流动、损失计算、生态修复评估等具有高度专业性的环境科学和法律问题。相较于普通环境侵权公益诉讼，“具有隐蔽性、间接性、复杂性及广泛性等特点”[8]。以最高人民法院司法大数据平台2011-2019年全国海洋环境公益诉讼已结案件中可供查询的判决书来看，其中：以“鉴定”、“公估”、“评估”、“检验”作为关键词进行检索，相关判决书占判决书总数的79.25%。海洋公益诉讼专业性之强、对科学技术依赖性之高由此可见一斑。因此，相关诉讼的开展也对原告的举证能力、专业知识背景等方面提出了更高的要求。

（二）海洋环境司法鉴定存在“量”与“质”双重短板

海洋污染具有复杂的迁移、沉降、吸收等物理或化学转化特性，在海洋污染侵权之诉中，诉讼各方往往均难以靠一己之力直接获取有力的证据支撑其诉辩主张，故委托海洋环境鉴定机构进行取证、鉴定并出具意见成为重要证据来源。笔者通过对2011—2019年天津海事法院受理的434件海洋污染案件的裁判文书和案卷材料进行分析，发现其中仅有9件案件未涉及司法鉴定，当事人申请司法鉴定或者自行委托鉴定的案件占比达96.37%。但当前，我国海洋环境司法鉴定制度化和规范化程度较低，尚难以有效满足海洋污染诉讼活动的需求。

1.海洋环境损害司法鉴定存在的突出问题

（1）环渤海海洋环境损害司法鉴定机构分布不均衡。特别是海洋污染较为严重的津冀二省市高资质、综合性的海洋环境损害司法鉴定机构数量较少。通过全面考察环渤海三省一市（辽宁省、河北省、山东省和天津市）海洋环境损害司法鉴定机构发现，当前该地区海洋环境损害司法鉴定机构存在地域分布不均衡的问题。根据环渤海三省一市司法局最新公布的《司法鉴定机构和鉴定人名册》显示，三省一市海洋污染司法鉴定机构的数量如下：辽宁省4家（1家为国家级资质，1家为省级资质，其余2家均为普通资质），河北省1家（普通资质），山东省2家（均为国家级资质），天津市2家（1家为国家级资质，1家为普通资质）。可见，辽宁省和山东省海洋环境损害司法鉴定机构的无论从数量还是鉴定资质方面均优于河北省和天津市。尤其是河北省海洋环境损害司法鉴定资源薄弱，与该省沿海海洋污染事故多发的现状不相匹配。在天津海事法院审判实践中，很多海洋污染案件的专业性鉴定事项往往需要委托大连、青岛等地鉴定机构承担，不能满足该地区的相关海事司法需求，且鉴定的时效性难以保证。

（2）海洋污染司法鉴定机构执业范围分类管理较为粗放，标准不一。为规范环境损害司法鉴定管理工作，2019年5月6日，司法部和生态环境部联合发布了《环境损害司法鉴定执业分类规定》。《规定》细化了环境损害司法鉴定七大类鉴定事项，更加清晰地界定了环境损害司法鉴定机构和鉴定人执业类别和范围。其中，第六章“近岸海洋与海岸带环境损害鉴定”将海洋环境损害司法鉴定范围细化为污染环境行为致近岸海洋与海岸带环境损害鉴定、污染环境行为致近岸海洋与海岸带生态系统损害鉴定、近岸海洋与海岸带环境污染致海洋植物损害鉴定、近岸海洋与海岸带环境污染致海洋动物损害鉴定四大类，并分别对四大类项下的具体鉴定内容做出了详细说明。但在海洋环境损害鉴定机构登记管理过程中，各地对于鉴定机构业务范围的把握尺度各异，很多鉴定机构登记的业务范围存在过于笼统等不规范之处，如交通运输部天津水运工程科学研究所登记的业务范围以及鉴定人员的执业范围均为“近岸海洋与海岸带环境损害鉴定”，没有详细列明，不仅不方便当事人委托环境损害司法鉴定，也易导致当事人对该机构的鉴定资质产生质疑和分歧，影响鉴定意见的效力及正常诉讼进程的推进。

（3）海洋环境损害司法鉴定机构收费标准缺失，过度盈利化问题突出。当前，环境损害尤其是海洋环境损害司法鉴定收费标准缺失现象较为普遍，相关鉴定的收费主要根据行业惯例，经委托人与鉴定人双方协商确定。当前海洋环境损害司法鉴定收费主要存在按标的额计费和按时计费两种，按标的额计费主要针对国内委托人委托事项，按时计费主要针对国外委托人委托事项以及需要鉴定人出庭的事项。实践中，无序的收费管理特别是按标的额计费的方式，势必会导致鉴定机构为了盈利而刻意出具倾向于委托人的意见，不仅提高了海洋环境损害司法鉴定门槛，也偏离了司法鉴定机构中立性和公益性的价值定位，影响海洋环境损害司法鉴定公信力。

（4）海洋环境司法鉴定公信力较低。当前，海洋环境司法鉴定公信力偏低，鉴定从业者职业道德和业务能力参差不齐，鉴定机构超越业务范围进行鉴定以及鉴定人收取高额鉴定费后出具倾向性鉴定意见的现象时有发生，不同鉴定机构之间就同一鉴定事项得出不同甚至相去甚远的鉴定结果，海洋环境司法鉴定的规范化管理亟待提升。另外，一些鉴定意见本身质量不高，甚至存在诸如不具备相关鉴定资质等低级瑕疵，未能被裁判者所采信，也损害了案件当事人利益。如在（2015）津海法事初字第63号案中，原告提交由河北省XX司法会计鉴定中心出具的鉴定意见书，但因XX中心未取得相关渔业污染损失调查资质，最终XX中心向法院发出书面声明主动撤销报告。

2.海洋环境司法鉴定现实问题之原因分析

当前海洋环境司法鉴定面临诸多问题，既受发展程度和技术能力的掣肘，又缺乏规范、健全的司法鉴定行业管理机制。

（1）海洋环境司法鉴定地域性特征明显。海洋环境司法鉴定机构特别是业务范围涵盖海洋水质污染鉴定、渔业损失鉴定、生物质量鉴定和生态修复鉴定的综合类鉴定机构需要较强的技术和资金支持，准入门槛高。我国海洋环境鉴定机构往往依托于行政机关或科研单位、高等院校设立，前者如国家海洋局北海环境监测中心，后者如大连海事大学海事司法鉴定中心。上述机构多集中于海洋经济发达、环境科研力量雄厚的地区，具有依托大连、青岛等少数沿海城市集群分布的特点。

（2）海洋污染司法鉴定管理体制落后，鉴定机构中立性不强。在市场化经营模式下，一些鉴定机构个别从业人员会出现盲目追求经济效益而忽视客观公允的行业失范现象，海洋污染鉴定机关的中立性和诚信度难以保证。虽然最高法、最高检与司法部已经出台通知将环境损害司法鉴定机构纳入统一登记管理范围内，但短期内仍难以起到立竿见影的规范性效果。另外，“在海洋污染损害价值评估方面，尚无完备的损害界定与量化的技术标准体系，使得海洋污染损害的事实判断和价值评估都存在科学上的不确定性”[9]。

（三）海洋环境纯经济损失赔偿认定缺乏依据和标准

纯经济损失，又称纯粹经济损失，它是随着民事侵权司法保护的发展在司法实践中逐渐出现的、关于对传统民事损害之外其他损害类型是否保护及如何保护的一项法律命题。当前，纯经济损失并没有普遍接受的定义，在立法上，除了瑞典等少数几个国家外，各国法律规范中普遍没有关于纯经济损失的直接表述⑥；在理论界，学者们对纯经济损失的概念也是仁者见仁、智者见智。如王泽鉴教授认为“所谓纯粹经济上损失，系指被害人直接遭受财产上不利益，而非因人身或者物被侵害而发生”[10]，王利明教授则认为纯经济损失“行为人的行为给他人造成的人身伤害和有形财产损害之外的经济损失”[11]。虽然立法和理论界对纯经济损失的概念莫衷一是，但从诸多学者及相关著作关于纯经济损失的论述可以总结出，纯经济损失具有如下基本特征：第一，纯经济损失不因受害人的财产或人身的受损而发生；第二，纯经济损失只是受害人因特定事由而遭受的纯粹金钱上的不利益；第三，“这些不利益一般不被法律所认可，难以获得赔偿”[12]，即纯经济损失在立法和司法实践中以不予赔偿为原则、赔偿为例外。

1.海洋环境纯经济损失表现形式

有学者将海洋环境纯经济损划分为关联性经济损失和海洋环境经济损失：（1）关联性经济损失，“又称反射性经济损失，是指由于第三人遭受人身伤害或财产损坏，进而导致请求人在经济利益上的损失”[13]。如海洋污染造成船舶损坏，进而导致船舶所有人与他人签订的船舶租赁合同无法履行，给船舶租赁合同的相对方造成无法使用船舶的经营损失。（2）海洋环境经济损失，是指海洋环境这种公共领域的无主资源被污染，导致生活或日常经营依赖于这些公共资源的主体遭受经济上的损失。如海洋污染事故造成海洋环境和景观的污染，引发负面的社会舆论评价和新闻报道，公众消费欲求降低，造成受污染海域沿岸以海上观光旅游、娱乐吸引游客消费的商铺、餐馆、酒店等经营者经营状况下降，又如港口码头因海上污染物清理造成航运吞吐量减少。在天津海事法院受理的“康菲溢油”系列案中，唐山海港唐山湾国际旅游岛红珊瑚度假村等21名旅游经营者和李永强等5名捕捞户分别提起的海上污染损害责任纠纷案即为典型的纯经济损失案件。

2.海洋环境纯经济损失赔偿存在的问题

（1）海洋环境纯经济损失立法阙如。我国规范性法律文件中并未出现纯经济损失的概念，也没有关于纯经济损失情形处理的一般性规定。当前，关于海洋环境纯经济损失的立法主要见于2011年《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。该规定第9条“船舶油污损害赔偿范围包括：①为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用，以及预防措施造成的进一步灭失或者损害；②船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失；③因油污造成环境损害所引起的收入损失；④对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。”并在第14条规定了船舶油污纯经济损失赔偿的法定条件。但上述司法解释调整的对象仅针对船舶油污造成的污染，并不能涵盖所有海上污染类型所造成的海洋环境纯经济损失，海上钻井平台石油泄露、陆上排污等污染事故造成纯经济损失的相关立法尚处空白。

（2）纯经济损失能否得到支持的司法标准不统一。由于立法的缺失和理论界的争论，且司法实务中纯经济损失类型复杂多样、情形各异，迄今为止，我国法院对纯经济损失的诉求是否应予以支持并没有明确统一的裁判标准。一般而言，如果特别法对特定的纯经济损失类型有明确规定，则法院会按照特别法的规定做出相关认定；如果特别法对于纯经济损失没有规定，则法院一般会比较审慎，大多会坚持对纯经济损失的保护力度低于财产或人身等绝对权的原则，并在具体案件的裁判过程中通过对“因果关系”、“善良风俗”、“主观过错”等因素的考察，最终确定纯经济损失能否最终得到支持。换言之，在审慎把握的前提下，纯经济损失在具体个案中能够得到支持，主要取决于法官的自由裁量和价值取向，而非确定性的立法规范。

四、相关意见和对策

（一）进一步健全海洋环境公益诉讼机制

1.明确行政机关提起海洋环境公益诉讼的类型

2018年1月施行的《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第3条进一步明确将提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿公益诉讼的主体限定为“《海洋环境保护法》第5条规定的行使海洋环境监督管理权的机关”。针对《海洋环境保护法》第5条对“行使海洋环境监督管理权的机关”职权界定不完整的问题，笔者通过当前海洋污染种类及其对应的主管部门进行类型化分析，认为：当前，海洋污染主要表现为六种类型，即陆源污染物污染、海岸工程建设项目污染、海洋工程建设项目污染、海洋倾倒污染、船舶排放泄露污染、拆船作业污染。《海洋环境保护法》第5条已经对前五类污染的主管部门做出相关说明，第六类“拆船作业污染”则未涉及。通过对《防止拆船污染环境管理条例》第4条第1-3款进行梳理，可知：国家环境保护行政机关主管港区外的岸边拆船作业造成的污染，国家海事行政机关主管港区内拆船导致的海洋污染，国家渔业行政机关主管渔港水域内拆船作业以及渔港水域外渔业船舶拆船导致的污染。对于上述海洋主管部门所承担的拆船污染监管职责，应通过法律修改的方式，在《海洋环境保护法》第5条进行相应增补，确保能够涵盖所有海洋污染类型。

综合上述分析，结合《海洋环境保护法》第5条规定，我国海洋环境主管部门对应的可提起公益诉讼的污染类型如下（见表1）：

2.《海洋环境保护法》重新调整机构职能划分

2018年3月，国务院出台机构改革方案：组建自然资源部，自然资源部对外保留国家海洋局牌子，不再保留国家海洋局；组建生态环境部，承担国家海洋局的海洋环境保护职责；将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部，不再保留农业部。上述机构改革后，相应的海洋环境监管职能亦随之发生变动。因此，《海洋环境保护法》尤其是其中的第5条应尽快做出调整，对机构改革后承担海洋环境监管职责、有权提起海洋环境公益诉讼的主体进行明确。

3.设立海洋环境公益诉讼基金

公益诉讼案件办理涉及环境污染范围、污染程度、侵权损失以及生态环境修复成本鉴定问题，尤其对于海洋环境污染侵权诉讼而言，石油油指纹比对分析、海洋生态环境修复费用评估等检验鉴定成本高昂，行政机关、检察机关往往难以承担，且通过财政资金拨付的方式程序较为繁冗。成立海洋环境公益诉讼维权基金可以及时解决诉讼涉及的鉴定、评估、检验等问题。因此，环渤海地区各省市应根据各自实际情况，设立由财政专项拨款、社会捐赠等多渠道基金募集方式构成的海洋环境公益诉讼维权基金，通过严格设置申请、审批等程序，对海洋污染公益诉讼起诉立案、检测鉴定、诉讼保全、聘请专家或第三方专业机构、证人出庭提供资金支持，从而与诉讼费用减免等制度形成有效互补，鼓励相关主体积极提起海洋环境公益诉讼。

（二）完善海洋环境司法鉴定机制

1.以环境损害司法鉴定纳入统一登记为契机合理调控渤海海洋环境司法鉴定机构规模及布局

为贯彻落实两院会同司法部做出的将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理的决定，司法部、环境保护部联合印发《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》（司发通[2015]118号）要求，“司法行政机关要把好入口关，防止审核登记的机构过多，导致恶性竞争和鉴定质量下降，要鼓励和支持依托优质资源设立高资质高水平鉴定机构”。以此为契机，环渤海“三省一市”沿海省级司法行政机关应根据当前海洋污染实际情况，综合把握海洋环境司法鉴定机构审查登记：一方面，要提高海洋污染鉴定机构准入门槛，在适当控制鉴定机构数量的前提下，优先审核登记具备较高鉴定资质和综合鉴定能力的海洋污染鉴定机构；另一方面，对海洋污染较重、案件多发的地区，应通过政府政策引导和鼓励，充分整合海洋环境科研院所和高校等优势学科资源，尽快推动设立具有较高鉴定资质的海洋环境司法鉴定机构，满足迫切的海事司法需求。

2.加强海洋环境司法鉴定的规范化管理

（1）明确海洋环境司法鉴定机构的执业类别和范围。各省市司法行政机关要按照《环境损害司法鉴定执业分类规定》，及时督促各环境损害司法鉴定机构和鉴定人对照执业类别，主动评估执业能力，确保执业范围与能力水平相适应、相匹配。要加快完成执业类别重新核定工作，组织专家尽快对鉴定机构和鉴定人核报的执业类别进行评估，符合法定要求的，及时换发《司法鉴定许可证》和《司法鉴定人执业证》。在进行评估和登记时，建议统一将执业类别至少细化为污染环境行为致近岸海洋与海岸带环境损害鉴定、污染环境行为致近岸海洋与海岸带生态系统损害鉴定、近岸海洋与海岸带环境污染致海洋植物损害鉴定、近岸海洋与海岸带环境污染致海洋动物损害鉴定四大类，条件成熟的地方可以对四大类项下的鉴定事项做进一步的规定。

（2）完善海洋污染鉴定收费管理和惩戒机制，规范海洋环境损害司法鉴定收费。在司法部《司法鉴定收费管理办法》于2016年5月1日正式废止后，各省纷纷出台新的收费管理规定，但新规对于传统“三大类”以外的司法鉴定仍采用“鉴定机构与委托人协商”的市场调节价，而未采取基准指导价的收费模式。针对环境损害司法鉴定尤其是海洋环境损害司法鉴定费用高、收费标准缺失等问题，司法部应联合生态环境部、国家发展改革委员会等相关部门，深入调研导致环境损害司法鉴定费用高的政策、技术、管理等深层次原因，研究制定环境损害司法鉴定收费指导性目录，推动各地尽快出台收费标准，补齐收费标准缺失短板，限制鉴定机构过度盈利化趋势。

（3）规范海洋环境损害司法鉴定从业管理。对于鉴定机构和鉴定人员违反职业道德和法律法规的执业行为，要加强社会监督，畅通投诉渠道，严格落实惩戒机制和退出机制。尤其要推动建立海洋环境损害司法鉴定黑名单制度，按照国家关于加强社会信用体系建设的要求，对司法鉴定机构和鉴定人失信情况进行记录、公示和预警，对于存在违规收取高额费用、与有关人员串通违规开展鉴定等不良执业行为，或其他违反司法鉴定管理规定行为的鉴定机构和鉴定人，纳入环境损害司法鉴定黑名单，及时向社会公开，并推送给委托人，在委托前进行警示。司法行政机关要对纳入黑名单的鉴定机构和鉴定人进行重点监管，及时督促其进行整改，提升海洋环境司法鉴定的公信力。

（三）完善海洋环境纯经济损失赔偿立法和司法应对

1.司法实践中应类推适用船舶油污纯经济损失的赔偿标准

在我国侵权法律规范体系中，2011年实施的《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》在纯经济损失赔偿方面做出了实质性突破，对船舶油污纯经济损失的类型和予以支持的条件均进行了详细说明，对于纯经济损失尤其是海洋环境纯经济损失的理论研究和司法应对提供了有益借鉴。

从《船舶油污损害若干规定》出台的背景来看，我国是《1992年国际油污损害民事责任公约》的缔约国，但并没有加入《1992年设立国际油污损害责任赔偿基金公约》（以下简称《1992年基金公约》）。虽然《1992年民事责任公约》将“环境损害所导致的的利润损失”包括在“污染损害”的概念中，但却没有像《1992年基金公约》那样建立明确的纯经济损失赔偿标准⑦。我国自1993年从石油出口国变转成石油进口国以来，石油进口量不断上升，海上石油运输呈现不断增长的态势。由于海上石油运输的高风险性，船舶油污事故的发生在所难免，船舶油污纯经济损失方面的索赔大量涌现，但立法的不健全导致很多索赔主体依据《1992年民事责任公约》和国内侵权法律规范均无法获得纯经济损失赔偿。为改变这种局面，《船舶油污损害若干规定》应运而生。《船舶油污损害若干规定》实际上借鉴了《1992年基金公约》对纯经济损失的赔偿立场和举证责任分配办法。《1992年基金公约》对船舶油污纯经济损失的赔偿标准为：损失和损害行为之间必须存在合理程度的近因关系。在适用合理近因标准时应考虑以下几方面因素：索赔者的活动与污染之间存在地理上接近程度；索赔者在经济上对受污染影响资源的依赖程度；索赔者取得其他来源供应的程度；索赔者的商业活动与受溢油影响地区经济活动不可分割的程度；另外还应考虑索赔者减轻其损失的程度[14]。《船舶油污损害若干规定》第9条基本采纳了《1992年基金公约》关于纯经济损失的立场和处理标准，同时第15条还规定了海上养殖、捕捞的纯经济损失索赔须事先取得行政机关的许可。

《1992年基金公约》所形成的关于船舶油污纯经济损害赔偿的标准，是建立在国际船舶油污损害赔偿丰富的实践经验和对各国立法的充分考量基础之上，具有较高的成熟性和国际认可度。因此，笔者认为，在诸如陆源污染物污染、海上钻井平台泄露等造成的非船舶油污类海洋环境侵权之诉中，类推适用《船舶油污损害若干规定》中借鉴《1992年基金公约》所创立的关于纯经济损失赔偿的判断标准，不失为解决当前海洋污染事故频发、纯经济损失诉求强烈的有效方法。个案中，法官判断海洋环境纯经济损害是否予以支持时，可从五方面因素入手进行判断：（1）地缘因素，即索赔人经济活动与污染区域的远近程度。考虑到海洋自然环境的特殊性，对该项因素的把握还需要综合考虑季风、洋流等导致污染物迁移的因子，不能单纯依据地理上的远近进行判断；（2）经济依赖度，即索赔人经济活动对受污染区域资源的依赖性；（3）替代资源的可选择度，即索赔人对其他资源和商机的选择范围；（4）经济圈完整程度，即索赔人与受污染区域内经济活动的不可分割程度；（5）经营合法性，即索赔人经济活动是否取得主管部门的行政许可或授权。

2.我国海洋环境纯经济损失立法的未来进路

（1）我国应尽快加入《1992年基金公约》。从完善海上船舶油污损害赔偿角度而言，加入《1992年基金公约》后，“可使适用公约体系的纯经济损失索赔获得作为第二重赔偿义务主体的基金的赔偿”[15]，船舶油污纯经济损失的赔偿将更加充分。同时，《1992年基金公约》的纯经济损失赔偿标准和大量赔偿实践也有助于索赔者充分预见索赔结果。而且，《船舶油污损害若干规定》的施行有利于我国船舶油污纯经济损失赔偿法律制度与国际公约保持一致，《1992年基金公约》的适用不会与国内法产生矛盾和冲突。

（2）应拓展海洋污染纯经济损失赔偿领域。目前，最高人民法院《船舶油污损害若干规定》仅适用于船舶油污损害纯经济损失的赔偿，但海洋环境污染更多来自于陆源污染物和海上石油开采，因此，有必要通过司法解释的方式，将对船舶油污纯经济损失的赔偿拓展到其他海洋环境污染领域。同时，为了保证司法实践的统一，相关司法解释在沿用船舶油污纯经济损失判断标准的基础上，还应根据不同的污染类型特点制定纯经济损失索赔的证明要求。

（3）应完善我国侵权立法。应尽快在《侵权责任法》等法律层面明确纯经济损失的内涵，承认其在侵权损害赔偿范围中的地位，为船舶油污纯经济损失以及其他海洋环境纯经济损失在司法层面的保护提供对应的法律渊源。

注 释：

①亚健康：生态系统基本维持其自然属性。生物多样性及生态系统结构发生一定程度变化，但生态系统主要服务功能尚能发挥。环境污染、人为破坏、资源的不合理开发等生态压力超出生态系统的承载能力。不健康：生态系统自然属性明显改变。生物多样性及生态系统结构发生较大程度变化，生态系统主要服务功能严重退化或丧失。环境污染、人为破坏、资源的不合理开发等生态压力超出生态系统的承载能力。

②由于以往海事法院收案范围仅限于民商事领域，除少数试点法院外，海事法院不受理行政案件和刑事案件。《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》于2016年3月1日正式施行后，海事法院始正式受理海事行政案件，且行政案件收案中未出现海洋污染公益诉讼。故本课题在研究海洋污染公益诉讼法律问题时，仅限于民事公益诉讼案件。

③2015年7月21日，青岛海事法院正式立案受理中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉被告康菲公司、中海油海上污染损害责任纠纷，该案也我国海事法院受理的第一起社会组织提起的环境公益诉讼案。

④一审：天津海事法院，（2003）津海法事初字第184号；二审：天津市高级人民法院，（2005）津高民四终字第45号。

⑤《海洋环境保护法》第5条第3款规定，“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理”；另外，《防止拆船污染环境管理条例》第4条第2款规定，“中华人民共和国港务监督主管水上拆船和综合港港区水域拆船的环保工作，并协助环境保护部门监督港区水域外岸边拆船的环保工作”。

⑥《瑞典侵权责任法》第2:4条对纯经济损失如下界定：“本法的纯经济损失应被理解为不与任何人身体伤害或者财产损害相联系而产生的经济损失”。

⑦在1993年6月的第35次会议上，《1992年基金》行政委员会指出，纯经济损失赔偿与否的关键在于污染与损失之间是否存在充分的因果联系。只有在油污是损失合理近因的情况下，纯经济损失才能获得赔偿，对是否构成合理近因的判断必须结合具体索赔中的一系列因素。该结论得到1994年10月基金大会的批准。