海南省精准扶贫政策评估指标体系分析

方程

摘  要：在对精准扶贫政策绩效进行评估时，应考虑区域差异因素和政策实施的主客观环境，将要素的复杂性和实践的动态性纳入考察范围，从而实现对扶贫绩效的科学化评估。本文采取目标达成评估模型，从事实维度和价值维度两个维度出发，界定评估指标体系概念，建构出评估指标体系分析视角，为考察扶贫政策绩效评价机制和提升精准扶贫政策实施效果提供思路。

关键词：海南省;精准扶贫;政策评估;指标体系

分类号：F273.4

一、问题提出

2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时，首次提出“精准扶贫”概念。“粗放扶贫”存在明显缺陷，具体工作中，贫困居民底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。区别于“粗放扶贫”，“精准扶贫”是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序，对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

二、理论模型

1.精准扶贫政策效果评估体系的逻辑建构

本文把事实维度和价值维度作为精准扶贫政策实施效果进行测量的维度。

1.1事实维度：

本文把政策效果和回应性作为事实的测评维度。效果性主要是指政策实现预定目标的程度。假如一项政策的目标是为了减少农村贫困人口的数量，那么在该政策实施之后农村贫困人口绝对量的下降或者脱贫人口所占百分比减少都是政策有效性的表现。回应性主要是指能够满足公众需求的程度，反映的是公众对于一项政策的了解程度、参与和认可度。当一项政策能够满足大众的迫切需求，大众的回应度肯定会上升，反之則相反。

1.2价值维度：

根据研究需要，将价值维度的内容确立为公平性和发展性。公平性是十分重要的评估维度，关注的是政策结果能否使不同阶层的政策对象都可以得到公平正义的分配。在经济发展的同时要关注社会发展，使社会政策从慈善工作和提供福利服务扩大到更加关注増强维持生计的能力，通过政策措施来帮助他们永久摆脱在学习、生活、就业和参与等方面的排斥，在此基础上增加能力的发展社会福利。

2.精准扶贫政策效果评估理论模型及其适用力

此次研究主要采取目标导向评估模型。目标导向评估是以目标作为逻辑起点：首先，找出政策目标，结合评估体系构建中的事实维度和价值维度转换为可测量的标准，其次，测定各种目标实际取得值，最后，评定目标的实现程度。

2.1主要采取的理论模型及适应力

目标导向评估模型符合民主社会公众对政府履职结果的需求，评估标准相对比较客观，通过对项目设定目标完成情况来判断一个项目的结果，这种谨慎的评估方式避免了以个人主观的标准去评判项目的优劣。

2.2适用性补充。我们在评估指标体系选择上将附带效果模型作为补充，重点关注非预期的、预料之外的政策效果，即政策执行过程中存在偏差。

三、精准扶贫政策评估指标体系分析

构建精准扶贫政策评估指标体系，需要综合考虑特定对象所具有的内在特征，同时需要有较高的信度和效度，因此需要明确两个问题：其一为“评估什么”，所构建的指标体系需要从总体上刻画政策绩效评估的主要内容;其二为“如何评估”。构建精准扶贫政策的指标体系需要明确政策目标和合理科学的指标。

1.指标体系概念界定

构建指标体系，首先界定明确扶贫政策目标和政策执行过程的评价指标。

1.1精准扶贫政策目标

党的十八届五中全会明确了新时期脱贫攻坚的目标：到2020年实现“两个确保”：确保农村人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。党的十九大指出，要坚持在发展中保障和改善民生，精准投向，重点攻坚，确保贫困群众“两不愁，三保障”。

1.2精准识别评估指标

开展扶贫工作的前提条件和核心是先进行精准识别，从中央到地方均把精准识别工作作为一项重要绩效评估指标，各地方又根据上级的政策精神对识别的原则标准，方法，程序进行了明确的规定。实际的绩效考评过程中，主要根据家庭年人均纯收入和“两不愁、三保障”等指标，认定识别的准确性。

1.3精准帮扶评估指标

设立此项的绩效评估指标，目的是为了保障扶贫实践中必须要落实政策方针、资金和人力资源。在确定贫困户之后，现行的精准扶贫政策，是每一户贫困户都有相应帮扶单位和帮扶责任人，通过其单位的工作人员进行具体的帮扶，具体使用结对的方式进行帮扶。通过对这些帮扶责任单位或帮扶负责人的责任落实以及贫困户对帮扶措施的满意情况进行绩效评估。

1.4精准减贫评估指标

脱贫攻坚工作的目标是实现在现有标准下，贫困人口在 2020 年以前全部摘掉贫困的帽子，而且要保证精准脱贫，这就要保证贫困户退出的真实可靠，尽量保证错退率和漏退率。严格禁止“被脱贫”。在具体的绩效评估工作中，对贫困户、贫困村、贫困县的退出相关文件政策都做了明确的表述。

2.目标达成模式的绩效评估指标体系构建

目标达成模式精准扶贫政策评估在本质上就是以各项绩效指标为考核标准、以精准扶贫工作成效为导向、以贫困户、贫困村、贫困县脱贫摘帽为目标的新型扶贫管理模式。本文指标体系构建分为三个对象层级，即海南省级、省内县市和县直机关分别予以构建评估指标。

2.1海南省级精准扶贫政策评估指标构建

为让绩效评估工作更有约束性，让扶贫开发工作更具有针对性，海南省根据《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》制定《海南省迎接2019年省级党委和政府脱贫攻坚成效考核工作方案》（琼脱贫指[2019]24号），明确了迎接国检考核的4个方面内容，共设置了7个定量指标和2个定性指标。

2.2海南省内县市精准扶贫政策评估指标构建

为了提高精准扶贫工作的成效，结合海南省贫困状况和脱贫攻坚工作开展的实际情况，海南省制定了《海南省2019年市县党委和政府脱贫攻坚成效考核总体方案》（琼扶发[2019]11号），在省内率先开展省内县市交叉检查。对照上级考核指标，围绕“两个确保”攻坚目标，坚持“两不愁三保障”现行扶贫标准，重点考核六项内容14个指标，对全省18个市县（不含三沙市）和洋浦经济开发区2019年度脱贫攻坚成效进行考核。

主要考核资金的使用效率和廉洁安全、项目库建设的合理性和规范性等情况。

2.3海南省内县（区）直机关精准扶贫绩效评估指标构建

为调动各相关单位参与脱贫攻坚工作的积极性，县区级机关同样构建脱贫攻坚考核指标。

3.精准扶贫政策评估的成效

精准扶贫工作结构复杂，众多扶贫政策具有交叉性。通过精准扶贫绩效评估可以提高精准扶贫工作的效率，衡量或者判断扶贫工作的开展成效。

3.1明确精准扶贫工作目标导向

精准扶贫绩效评估不仅可以提高精准扶贫工作的质量，还可以诊断精准扶贫工作领域中存在的各种问题，使扶贫主体明确精准扶贫目标导向，把握精准扶贫工作重心。

3.2保障精准扶贫工作顺利开展

通过精准扶贫绩效评估对精准扶贫工作开展情况的监管和约束，是存在于内在和外在同时的作用。从内在层面来看，通过进行科学化、规范化、制度化的精准扶贫绩效评估工作，为奖勤罚懒、奖优罚劣提供直接依据。从外在层面来看，中央和地方都颁布了相关的精准扶贫绩效考评办法，为约束提供直接保障。

3.3促进精准扶贫政策有效落实

随着脱贫攻坚工作开展的不断深入，扶贫政策的种类、措施也日益繁多，促使精准扶贫绩效考评工作不断地拓宽。目前在扶贫脱贫工作中需要利用精准扶贫绩效评估进行监控，保障扶贫工作有效开展的必要性。精准扶贫政策的有效落实离不开脱贫攻坚工作内部的自我监控和外部的绩效评估结果反馈。

3.4提高精准扶贫工作效率质量

精准扶贫绩效评估是推动精准扶贫工作提高质量的基础。精准扶贫绩效评估工作就是衡量精准扶贫工作的一把尺子，贫困群众是否满意，是否给与扶贫干部奖励，是否对扶贫工作进行改进，都是通过精准扶贫绩效评估而得出的。通过进行精准扶贫绩效评估，使精准扶贫工作在内部管理与外部效应，数量与质量等方面得到最大化的完善，最终通过精准扶贫绩效评估的考核，完成脱贫攻坚工作。

四、结论

精准扶贫的核心是精准。中央精准扶贫的顶层设计一般是宏观指导性的，各省份经济情况不同，制定扶貧政策均有差异，故针对各省的整体的政策评估指标体系构建有所不同。省内各县市的实际贫困情况也是千差万别，故省内各县市的评估指标也是因地制宜，针对具体的县市扶贫政策而统建不同的评估指标体系。对县直机关的评价更是精细化到每一个帮扶单位、驻村工作队、村委会。而中央政府、地方政府和贫困户三方利益的不同就会导致政府的失效行为，政策执行存在不容小觑的偏差，需要在精准扶贫政策中予以纠正和调整。

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