如何依托法律建立统一的应急急救体系

王鹏 常瑞 韦学银

摘 要：随着中国经济社会的发展，中国的社会矛盾呈现出多层次、多样化、复杂化的特点。这种多层次、多样化、复杂化的社会矛盾作用于中国的应急管理方面，即为突发事件的影响和应对管理主体的复杂化与碎片化。一方面突发事件的影响时间持续化、影响范围跨区域化、影响领域跨领域化：现如今突发事件的影响不再短暂、单一，不再局限于一定领域与一定范围;另一方面突发事件的应对管理主体不再是单一的政府部门相关工作人员，而往往是跨部门跨层级的部门协调联动;再者随着人民当家作主意识的逐渐提高，更多的公民个人、法人组织、非法人组织也积极参与其中，导致了参与主体的多样化。由于我国当前正处于制度转型期，风险的核心来源于制度转型期存在的相关制度缺位：缺乏相应的制度应对未知的突发事件风险或者在面对现有突发事件时制度存在缺陷，还未形成系统化、体制化的应对管理措施，这将导致突发事件带来的风险激增。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出的重要目标任务，是统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国的重要内容。由此可见，依靠法律构建一个系统高效的应急管理系统，弥补应急管理方面制度的缺位和不足，完善现有的应急管理制度，以寻求高效应对突发事件，保障社会主义市场经济的稳定发展和为国家的繁荣稳定保驾护航是我国目前的重要发展战略目标之一。

关键词：应急管理;突发事件;系统高效应急管理体系的建立

中图分类号：R459.7

一、背景：

1.突发事件应急管理的复杂化：

二十一世纪以来中国经济高速发展取得了世界瞩目的成就，但在社会高速发展的同时，也带来了诸多问题。社会层次多样化、社会矛盾复杂化、城市化设计不合理、城镇人口财富集中、相应的配套设施不完善等问题给中国的应急管理带来诸多不便，加重了应急管理的难度。一方面由于日益便利的交通网络，一旦发生突发事件传播快，影响大。另一方面农村则体现为人口财富分散，交通不便，相关专业人才缺乏，动员难度大，政府相关部门的工作辐射力度小，统一管理难度大。应急管理领域现阶段存在着许多不足，亟待完善改正的地方。社会矛盾的多层次和复杂化、社会经济的快速发展，地区之间的经济交流常态化，地理位置的制约，以及行政区域的划分等问题均导致了应急管理的复杂化。

2.突发事件影响时间的持续化：

突发事件的影响也不再是短暂的，而是呈现持续性的特点。如2020年初发生的新冠疫情影响一直持续至今，在相当长的一段时间仍将影响人民生产生活的正常运行，导致经济增速放缓，失业人群增多，社会不稳定因素增加，公共医疗卫生体系的负担也大为增加。

3.突发事件影响领域的跨领域化

突发事件的影响领域扩大，由于市场经济的关系，不同领域、不同主体、不同区域之间的联系更加紧密，导致突发事件的影响范围不在局限于一定的功能领域，金融危机的影响不再局限于金融市场内，也会根据市场的传导作用于实业和文化产业等领域，最终作用于消费市场，影响整个国民经济的稳定与发展。

4.突发事件影响范围的跨区域化

由于经济带来跨区域沟通与交流的日益频烦，突发事件的影响也不再局限于单一行政区域内。例如传染病的防治，从横向上来看不仅体现在需要同级政府之间、行政区域之间的共同治理，还体现在同级政府的不同职能部门之间的协同治理;从纵向上来看，还涉及到同一行政区域内不同级别政府之间的相互协调，以及中央与地方的协调预防。2020年年初新冠疫情的防治与近几年流行的非洲猪瘟的预防等都提现了流动性大、影响范围跨越行政区域边界的特征。又再如黄河银川段凌汛和洪水的治理也涉及多行政区域多部门协同治理的问题，黄河银川段上游的治理需要和中卫市进行协调、数据共享和共商共治，下游需要和内蒙古自治区的巴彦卓尔地区等下游城市做好协调同步。

5.突发事件参与主体的多样化

随着社会的发展，人民当家做主意识逐步提高，在应对突发事件时，越来越多的人积极参与其中，因此在应急管理中，就需要协调统一的主体而不再是单一的政府相关部门的工作人员，这种主体应囊括公民个人、法人、非法人组织等。

面對突发事件应急管理复杂化、影响时间持续化、影响领域跨领域化、影响范围跨区域化和参与主体多样化等问题，急需一个协调统一的应急管理系统来协调统一应对。但是直到如今中国的应急管理仍属于以临时政治动员为主的模式，没有形成系统化、制度化的治理应对措施，导致了在面对突发事件时职权不清、权责不明、职权滥用、职权缺位、互相推诿和对公民个人权利保护缺位等问题的出现。二十一世纪的中国是法治的中国，2014 年，习近平总书记提出总体国家安全观的理念，为中国特色的国家安全道路指明了前进方向，强调全民要增强忧患意识，做到居安思危。这一系列的制度安排和战略选择，为我国综合应急管理指明了前进方向，同时为我国应急管理法制体系的建设提供了强劲动力。法律是由有权行使立法权机关根据法定职权和程序制定的规范性文件，具有稳定性、强制性、权威性和国家意志性等特点，依靠法律建立应急管理体系具有稳定、系统、协调、预见性等特征，有利于高效应对已存在的突发事件风险并有效预防将来可能发生的突发事故风险。

二、依靠法律建立统一的信息共享渠道

现代科学信息技术的高速发展，为信息传播提供了多样化的渠道，为我们带来了多样化、碎片化的信息获取方式，极大便利了信息传播的同时也导致个人信息安全存在隐患。尤其是在如今互联网社会，信息传播的便捷、快速、低成本等特点，加之智能机等方便操作的个人用户端的出现极大降低了信息传播的技术门槛，信息准入门槛的降低导致互联网上各种各样的信息泛滥成灾，个人信息的泄露也是屡见不鲜。在这些情况下，当突发事件发生，对公共信息的有效管理和利用以及对个人信息的保护就尤为困难。尤其在今年疫情期间个人信息的泄露更为严重，各类社交媒体上的私人账号充斥着感染者的个人信息，加之紧急时期，监管和执法重心的偏移和缺位，导致了对公民个人信息的保护不到位。特殊时期由于社会公益的需要，个人信息和权利的让渡成为了一种必然，但对于可公开的公民个人信息与不可公开的公民个人信息的界定与有权公开这些信息的主体资格的界定，成为了悬而未决的问题，究竟什么是紧急情况下为社会公益可以公开的个人信息？谁又有权公开呢？是任何拥有公民个人信息的权力机关或者任何拥有信息的公民个人吗？这些都尚不明晰且我国不同的法律中对公民个人隐私的界定和保护措施不尽相同，加大了对个人信息的保护难度。用个人信息保护法统筹公权力主体与自然人主体对个人信息的运用、保护、限制无疑可以节省立法的资源，同时各自在法理上也没有冲突，这也是国际立法的趋势[1]。我们应当借助即将颁布的《中华人民共和国信息保护法》统一协调相关法律法规，建立相应制度，完善紧急状态下的公民个人信息的保护与利用机制。因突发事件的碎片化和治理主体的多元化，导致了在治理时相关信息的碎片化与复杂化，而治理主体之间信息系统的差异化导致信息分享门槛提高，部门之间的治理信息共享不到位。如在森林火灾救援中，公安消防需要相关的气候风向、动植物分布详细图以及火场周边的地理信息，但这些信息只有水利局、国土资源局、林业局等部门拥有，就导致了消防救援部门无法第一时间制定相关的救援计划，只能盲目进入火灾现场，增加了救援的难度以及救援人员的危险系数，此次疫情中的多部门共治也存在此类问题。全面、真实的信息是有效治理公共危机的基础和前提，然而实践中与公共危机相关的信息多分散于不同的治理，在技术规范、信息管理、系统兼容性等不统一的情况下，这些信息重叠、缺失甚至相互矛盾、信息沟通不充分，因而难以准确反映公共危机状况，进而影响公共危机治理决策的科学性和连贯性[2]。我们应当依靠现当代信息技术，建立共同的应急管理信息数据库，完善相关法律，明确数据库的共享范围、共享启动程序、以及共享权限范围和权限主体资格问题，降低数据共享的门槛，减少数据隔阂，构建共商共享共治的突发事件治理体系。

三、依托法律建立完整的突发事件预警和应对机制

在以往的应急管理过程中，政府相关部门都是被动开展应对和管理，且以临时的政治动员为主。缺乏对突发事件的主动预警和应对，导致有关部门反应不及时，无法在第一时间内对突发事故进行预估和评级，并将其遏制在萌芽阶段，错过最佳的应对时机。如在2008年的南方雪灾中，气象部门已经提前做出了预警，但是广东省铁路局的相关部门却未做出相关的铁路风险预警和风险预防，导致了雪灾发生时，大量的旅客滞留。再者专家意见混杂，无法形成统一的专家意见。导致在应急管理过程中，事件初发时无法准确判断事件性质与严重程度或者错误评估将导致事态扩大，无法在事态进一步发展前及时遏制，这已成为应急管理亟待解决的问题。完善准确的预警机制是应对突发事件的基础，所以要通过法律完善现存的预警机制，使对突发事故的预警规范化和常态化。将突发事件进行严格的分类、分级，分别建立相应的预警机制和反应机制，在精准预警的基础上进行决策;在应对不同种类、不同等级的突发事件时采取对应的应急措施，保证第一时间发现突发事故风险并做出具体应对措施;建立完整的信息反馈和确认机制，充分保障社会公众参与预警的渠道，扩大风险预警信息来源的范围，保障预警信息的全面性;构建相关专业人士参与预警的专业通道，协调和统一各专业人士的专家意见，保证突发事件预警的专业化。通过现代化的信息科学技术，建立相关的预警系统，通过系统进行数据的采集和专业化的数据分析，从而保障预警信息的精准性。

四、完善相关立法明确政府的职权

2020 年 2 月 5 日，習总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话提出： “要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系[3]。可见依托法律建立协调统一的应急管理体系具有现实意义，要通过以往应急管理中存在的问题总结出现存法律的不足并进行完善。目前我国“应急管理法律法规规定分散，同级政府不同部门之间等级协调或上下级政府之间不同等级协调权责不明，保障措施不足、不完善，以至于难以适应突发重大公共灾害事件，甚至于尚未达到应急管理能力和体系现代化法治化的建设要求[4]。因此要通过立法明确政府应急管理工作相关部门的职权和责任，明确政府各部门和上下级政府之间的协调联动机制，避免在突发事件发生时政府的职权缺位、职权滥用与互相推诿等现象发生。通过法律明确政府各部门职责，构建权责明晰的治理体系，在发生突发事件时，达到事有所管，管事必严的目的。在没有相关政府部门的突发事件领域，明确权责主体，避免在出现突发事故时出现权责真空的现象，将突发事件的责任确认到具体部门。法律中没有相关规定的要完善相关法律，制定明确的法律法规，依托法律建立相关严格的法律制度，以便在未来出现类似事件时及时做出反应和部署。如在本次疫情治理过程中，由于需要协调的人数众多，导致相关政府部门没有足够的人手进行应对，此时就要依靠基层民主自治主体“村委会”与“居委会”的力量协调应对基层的防疫事务，但在《中华人民共和国宪法》第一百一十一条第二款规定： 城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，以及《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》中规定村民委员会和城市居民委员会为基层自治组织，并非政府职能部门，并没有相应的管理职权，但在应对疫情等突发事故时“村民委员会”和“居民委员会”却是代替政府职能部门行使相关职权的重要力量，且存在部分村民委员会和居民委员会超越政府部门职权行使权利的情况。街道办事处与村委会、居委会在疫情期间均具有相应的协助义务，但相较于街道办事处，村委会、居委会明显不具有采取隔离等行政强制措施的权力。因此在疫情防控期间，村委会与居委会具有协助相关部门和卫生医疗机构做 好疫情防控的义务，但若无地方性法规明文授权，则不具有行政执法主体资格[5]。所以为了明确在应对突发事件时的对村民委员会和居民委员会的临时性授权范围与应对突发事件时村民委员会及居民委员会的地位和定性，避免在发生突发事件时村委会及居委会权力过大、权责不清、权力滥用，侵犯公民的个人权利，应当由当地完善相关的地方性法规，明确紧急状态下村民委员会和居民委员会的授权行为和授权程序。应制定和完善相关法律法规：同级部门之间的协调统一，由共同的上级部门或者同级人大和同级人民政府制定相应法律法规确立;上下级之间的协同统一由共同的上级政府部门制定法律法规来确定协作统一机制;修改现有法律法规中规定相互冲突的部分，解决出现突发事故时法律规定不明确，或使相互冲突的相关法律法规达到协调统一。确保在应对突发事件时，相关部门之间职权明晰，协调统一，达到将不同级别、不同部门的政府协调起来，共同应对同一个突发事件的效果。

五、依托法律明确落实应对突发事件时对公民个人权利的保护，保障公民参与度

随着人民当家做主意识的逐渐提高，在如今的突发事件治理中，越来越多的公民个人、法人、非法人组织参与进来。一方面扩大了面对突发事件时的力量，与此同时以上人员的参与也加大了相关部门管理协调、维护秩序的难度以及在紧急状态下对公民个人权利保护的难度。在此次疫情防控中这一问题也极为突出。因此要完善相关的立法，建立相应的参与和评估机制，充分保障公民参与的权利和协调规范公民个人的参与行为。巩固公民个人、法人、各类非法人组织的参与渠道。再者重灾面前，部分物资无序化捐赠，不但造成大量浪费，还加大了应急物资 处置机构的运行成本，阻碍了其他应急物资的及时清点、发放。重大突发公共事件面前，民间救援力量缺乏法律规范和引导，不但实现不了“救灾”的初衷，反而会为事件的有效处置“添乱”，造成“好心办坏事” 的尴尬困境[6]。因此需要通过法律来明确公民个人、法人、非法人组织的地位和定性，规范其参与的行为，保障公民参与的有序有效进行。同时要避免管理难度加大，杜绝部分公民、法人、非法人组织以合法手段达到其非法目的情况的出现。完善相关立法保障紧急状态下公民的个人权利，在紧急状态下，由于紧急动员的需要和对个人权利保护的缺位，社会公益和个人权利的矛盾激化，如在疫情防控中的三天出一行：教师个人在小区内慢跑未带口罩而被民警 “以不遵守政府相关防疫规定和不服从防疫工作人员的管理”为由，被带至强制隔离点进行强制隔离[7]。这些行为对公民人身自由造成了侵犯，因此要完善紧急状态下对公民个人权利的保护，建立健全紧急状态下的维权措施和维权渠道。

六、依托法律建立相应的事后评估和监督机制

完整的法律体系包含立法、司法、执法、法律监督四个部分。就应急管理而言，仅完善相关相关法律法规，规范相关主体的权利义务是远远不够的，还需要完善相关立法，建立紧急状态下相关政府部门行政应急行为的合法性监督制度。完善相关立法，建立明确的事后评估和监督机制。目前中国有两个法律监督机关，分别是国家监察委员会和人民检察院，国家监察委员会成立之后，将原本属于人民检察院的监察职权独立出来，现检察机关的监察权的行使形式主要是行政公益诉讼，即行政机关的行政行为侵犯社会公益时，检察机关依法有职权提出检察建议和提起行政公益诉讼。国家监察委员会则是根据《中华人民共和国宪法》的规定，依法享有监察权。在行使监察权时和人民法院、人民检察院协调统一。完善相关立法，明确紧急状态下的应急管理行政行为的合法性监督主体，保障应急行政行为的合法与合理性;完善相关立法，充分保障紧急状态下人民群众的监督建议权;加大应急管理相关法律法规的宣传力度，让人民群众了解紧急状态下的权利救济途径和权力监督途径，提高人民群眾对法律监督的参与度。建立健全紧急状态下的监督机制，防止紧急状态下权力监督的失位，确保相关职权部门依法积极履行职责，避免出现权力滥用或权力缺位等不作为的情形。

参考文献：

[1]罗祥.论个人信息保护限制的立法范式与体系逻辑——以应对突发疫情事件为例[J].电子知识产权，2021（02）：83-93.

[2]张玉磊.转型期中国公共危机治理模式研究——从碎片化到整体性〔M〕.北京：中国科学院版社，2016.123～124

[3]习近平.全面提高依法防控依法治理能力 为疫情防控提 供有力法治保障[N].人民日报，2020-02-06（ 1） .

[4][1]滕亚为，赵传方.应急管理法治体系的完善路径[J].重庆行政，2021，22（01）：72-75.

[5]程娟.疫情防控下行政应急措施的合法性探析[J].胜利油田党校学报，2020，33（03）：66-69.

[6]党振兴.重大突发公共事件应急管理法治协同机制研究[J].贵阳市委党校学报，2020（06）：37-40.

[7]江西丰城一教师小区跑步不戴口罩与防疫人员发生争执被处罚 [EB/OL].[2020-02-14]. https：//www.sohu.com/a/372899313_26061

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