鹿城区以集团化办学促进义务教育均衡发展的实践与经验借鉴

摘要：义务教育均衡发展是补足义务教育发展不充分的重要内容，也是地方政府提升民生福祉的重要工作。本文分析了温州市鹿城区集团化办学前义务教育发展不均衡的表现及成因，总结了温州市鹿城区以集团化办学促进义务教育均衡发展的做法和经验。

关键词：义务教育;集团化办学;均衡发展

一、鹿城区集团化办学前义务教育发展不均衡的表现

教育公平是社会公平的重要基础，教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，其根本措施是合理配置教育资源，加快缩小教育差距。近年来温州市鹿城区义务教育呈现整体高位优质发展态势，教育质量整体优质，但也表现出区域不均衡的显著特征。

鹿城区地处浙江省东南部，是温州市政府所在地，区域教育整体优质，但在本世纪初该区实行集团化办学（2003年启动试点，2006年大幅推进）之前，区域之间、城乡之间、校际之间的差距较大，资源分配不均衡的矛盾突出，具体表现为：

（一）区域不均衡

相比较而言，鹿城东部地区由于具有较好的经济基础和区位优势，比中西部地区发展得更快一些，经济背后透露出来的东中西部地区之间在教育水平和人力资源上的差距也日益凸显。东片中小学在校舍建设、办学条件上明显优于西部学校，特别是整体优于西部农村学校。

（二）城鄉不均衡

2003年，鹿城区拥有14个街镇，其中乡镇5个，城区街道 9个。城区小学47所，初中16所（未实施体制改革前，城区学生就读于市直属管辖的13所初中和区属3所初中）;乡镇小学19所，初中6所，城乡在校生数量接近于5：1。人口分布与配套学校数量及办学规模差异是教育资源区域不均衡的自然因素。随着城镇化进程加快，农村人口不断向城市聚集，城区教育资源压力越来越大，而农村教育因布局整合、师资配备、硬件条件等影响出现新的问题，这是教育资源区域不均衡的客观因素。以城市为中心的价值取向，扭曲了教育均衡发展的正常路向，严重影响农村教育的良性发展。近年来，鹿城区农村教育有了很大发展，但当前农村教育与城区教育相比，农村教育在教育投入、师资配备、教育质量、教育特色等方面存在较大差距，导致农村教育处于“长期贫血”状态。

（三）校际不均衡

鹿城区域内因历史原因与家长的“择校”现象进一步加剧和固化了校际发展的不均衡状况，不仅在城乡校际之间体现差距，同为城区内或乡镇内的学校校际间也存在着教育经费分配、教育资源配置、学校办学条件、师资水平、学生生源、学校声誉等方面差异。

二、鹿城区集团化办学前义务教育发展不均衡的成因

（一）教育投入有差异

鹿城区义务教育阶段重点学校与普通学校、城区学校与乡镇学校在教育投入上存在差异，优质学校的平均固定资产呈现重点优质学校大于普通学校，普通学校大于薄弱学校;专业教室的拥有量上，同样存在重点优质学校大于普通学校，普通学校大于薄弱学校的现象;不仅如此，在学校藏书、校舍面积、生活设施上均体现了这一差异。

（二）师资队伍有差异

义务教育阶段公办学校除了在教育经费、办学条件上存在显著差异之外，不同学校在师资状况上也存在较大差异。主要包括：教师学历结构、职称、待遇等方面。有调查显示优质学校教师达标学历高于普通学校与薄弱学校;优质学校拥有高级职称教师、学科骨干教师比例高于普通学校与薄弱学校。在招生“择校”费收取时期，教师待遇上也存在明显差距。薄弱学校留不住优秀教师，缺少学科带头人，教师队伍不稳定。

（三）办学行为有差异

生源、师资、硬件设施的差异直接导致学校办学行为上的差异。一是教学质量差异。社会以学习成绩和“升学率”为标准划分，特别是在初中尤为明显，重点学校拥有较多成绩好的学生，升学率远高于乡镇学校。乡镇学校留不住学生，优质学校拥有更优质的生源，校际间因生源差异而呈现的教学质量差距突出。二是办学特色差异。薄弱学校领导班子结构老化，进取心减退，管理水平低，加之教师队伍不稳定，欠缺优秀、骨干教师带领，致使校园文化建设落后，影响学生良好品德形成，学校丧失办学积极性。

三、鹿城区以集团化办学促进义务教育均衡发展的做法与经验

（一）集团化办学的提出

集团化办学是以行政指令为主，兼顾学校共同意愿，将一所名校和若干所学校组成学校共同体（名校集团）的办学体制。以名校为龙头，在教育理念、学校管理、教育科研、信息技术、教育评价、校产管理等方面统一管理，实现管理、师资、设备等优质教育资源的共享。

鹿城区区域、城乡、校际之间的教育发展不均衡现象中一个重要的问题就是在教育资源的配置方面。由于各区域、各学校所拥有的教育资源存在数量和质量上面的不同，其最直接的结果就是导致了各地区各学校办学效率的不同，通过集团化办学能有机的结合，促使优势互补，实现技术、师资等要素实现最佳的组合，充分发掘教育集团的内在潜力，激发和增强集团整体以及各成员的市场竞争力。

鹿城区集团化办学模式主要有：一是根据各成员学校结合的松紧程度差异，可分为紧密办学、松散模式和“紧密+松散”的结合情况。紧密型教育集团和松散型教育集团最大的区别就在于成员学校是否还具有法人资格。二是根据内部组织结构的不同，可用公式“名校+X校”进行综合概括，“X校”除了有常见的新建学校、薄弱学校，还包括偏远郊区学校、农村学校等多种类型。

（二）鹿城区集团化办学的历程

第一阶段（2003年上半年至2006年上半年）：小步快走，稳扎稳打，实施城区名校集团化办学

2003年该区选定市区名校建设小学进行试点。第二年在认真总结建设小学集团化办学的经验的基础上，创办水心二小教育集团。2005年，推进速度开始加快，将上陡门一小与广场路小学合并，创办广场路小学集团学校;府学巷小学与城南小学合并，创办城南小学集团学校;南浦一小、二小、三小合并，创办南浦教育集团学校;水心一小并入水心二小教育集团，成立水心小学集团学校。五大教育集团学校共有13个校区，办学规模达到城区小学总量的30%。

第一阶段的集团化办学模式体现为“名校带弱校”和“名校带新校”。“名校带弱校”，就是通过名校的资源优势和管理优势辐射，促进薄弱学校迅速发展壮大。城区名校为集团总校，并入校为校区，采取紧密型管理模式，总校与校区之间实行理念、人事、财务、管理、文化统一。“名校带新校”，就是将新校作为名校扩大办学规模的一个新校区，利用新建学校的校舍优势，全面引进名校的师资、文化、管理和科研优势，促使名校“借壳”壮大，推动新校高起点高质量发展。

第二阶段（2006年下半年至2008年上半年）：大步前行，有声有色，推进城乡集团化联盟办学

鹿城区充分利用名校集团化办学这一有效载体和良好的发展趋势，研究制订《鹿城区关于实施城乡教育集团化办学的指导意见》，组织实施城乡集团化办学。将双屿中学并入温十七中，将七都中心小学并入城南小学集团学校，将临江中心小学并入水心集团学校，将藤桥中心小学并入建设小学集团学校，将藤桥中心幼儿园并入温州第四幼儿园，组建五大城乡教育集团，办学层次从小学扩展到中学、幼儿园，办学地域从城区延伸到广大乡村。

第二阶段出现了“名校带乡校”的办学模式，就是按照“以城带乡”的思路。城区名校为集团学校总校，乡镇学校为集团学校分校，采取双法人管理模式，总校和分校之间保持人、财、物独立。城区总校向农村分校输出管理、师资、课程、科研和信息等方面资源，带动和促进农村分校快步发展。

第三阶段（2008年至2018年）：全面铺开，着眼长远，不断深化集团化联盟办学

本阶段鹿城区主要做了三方面的工作：

一是完善制度性文件。制訂出台《鹿城区集团学校考核办法》、《鹿城区进一步深化集团学校管理的实施办法》等制度性文件，较为系统地从管理机制、组织结构、教师培训与交流、考核评价等方面进行了提炼阐述，提高集团化办学效益。二是拓宽集团化联盟办学覆盖面。全区集团学校从5所发展到12所，校区从11个发展到35个;公办集团幼儿园从9所发展到14所，园区从18个发展到43个。三是推行“名校带民校”，集团化办学模式更加丰富。建设小学瓯江校区和广场路小学白鹿外国语校区相继挂牌，民办教育集团也相应成立。

第四个阶段（2018下半年至今）市区联动，补齐短板，不断完善集团化联盟办学

根据《温州市教育局关于新组建城区十大教育集团的实施方案》，2018年市区两级教育局协同促成城区5所优质初中与鹿城农村初中进行联盟合作办学，同时考虑到鹿城民办新居民学校办学水平亟待提高现状，鹿城区拟定5所新优质学校与民办新居民学校开展联盟结对帮扶，通过分类指导，一校一策，捆绑考核等举措，要求通过三年，各联盟合作校在办学理念上有明显变化，在管理水平上有明显跨越，在教师专业素养上有明显提升，在教育教学质量上有明显提高。

（三）鹿城区以集团化办学促进义务教育均衡的成效与经验

鹿城区自2003年开始在义务教育阶段学校实施集团化办学试点，2004年逐步推广并取得了初步成效，创成温州市唯一的“全国区域教育发展特色示范区”，被中央教科所认定为全国20个具有鲜明特色和示范价值的区县之一。该区先后创办了17个义务教育集团校，全区优质教育资源覆盖率达66.24%，城乡间、校际间、群体间优质均衡发展的格局初步形成。

近年来，该区先后创成了“浙江省教育强区”“全国家庭教育工作示范区”“全国区域教育发展特色示范区”，是全国20个具有鲜明教育特色和示范价值的地区之一，被确定“全国社区教育实验区”。

在实施集团化办学过程中，鹿城区始终坚持科学发展理念，保障集团学校健康发展，积累了丰富的经验做法。

1.处理好稳步推进与快速发展的关系

集团化办学能够迅速改变弱校、促进优质资源的有效扩张，但是在具体组织实施过程中，始终坚持稳步推进、循序渐进的原则。首先是审慎论证，在学校的组合上，综合考虑名校和并入学校资源互补的可能、长远发展的势能、化解困难的动能，经过充分论证，谨慎确定最佳组合形式和集团模式。其次是坚持试点和实验，在试点工作取得成功经验的基础上逐步推开。三是坚持先易后难、先城后乡原则，循序渐进，逐步推广。

2.处理好行政干预和自主发展的关系

行政干预过多会导致学校自主发展能力的丧失。政府部门和学校在集团化办学过程中，明确职责分工，妥善处理行政领导和自主发展的关系：政府扮演领导、引导和支持的角色，做好规划、提供政策、加大投入，为集团发展出谋划策;学校可自主选择适合自己的发展模式和实施策略，在师资配置、财务管理、教育管理、文化建设、考核奖励等方面享有完全的自主权，确保集团学校创造性地开展工作，以实现各自的发展目标，形成不同的特色。

3.处理好规模扩张与办学效益的关系

规模和效益是辩证统一关系，规模扩张过大过快势必会出现“牛奶稀释”、强校弱化的局面。处理好规模与效益的关系是首要考虑的问题，也是决定集团化办学成败的关键问题。鹿城在组建集团学校之前，对拟定核心学校的承载力和发展力进行充分评估，科学规划集团学校的办学目标和发展规模，根据相关的指标要求，最后确定并入学校的数量和质量，保证集团学校又好又快发展。五年的办学实践证明，鹿城区集团学校没有因规模扩张而出现“巨型化”和“牛奶稀释”现象。

4.处理好文化同构与特色发展的关系

集团化办学可能因过分强调统一而直接出现“同质化”现象，导致校区间校园文化的雷同和原有特色的流失。为避免这种现象发生，鹿城区在有关文件中明确规定，各集团学校可以根据实际采取不同的模式和实现方式，保证各集团之间拥有各自特点和特色;集团内各校区间在实现制度相对统一的同时，可以保持行动上的相对独立，允许校区或分校在贯彻执行制度上拥有自主性和创造性，促使各校区之间在互相学习中达到求同存异、各自发展，最终融合成强大的集团文化。如城南小学在与府学巷小学组建集团初期，就十分尊重府学巷小学历史悠久的文化积淀，鼓励府学巷小学保留并发扬原有校园文化，让两个校区文化在统一制度下自然碰撞、兼收并蓄，逐步形成新的城南小学集团文化。

参考文献

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作者简介：邵文立（1984—），浙江温州人，湖南工业大学2018级公共管理硕士研究生。研究方向：区域发展与城市管理。

（湖南工业大学商学院 湖南 株洲 412007）