日本食品安全监管体系及其对我国的启示

2021-03-15贺彩虹卢萱

中国管理信息化 2021年5期

贺彩虹卢萱

[摘要] 食品安全事关公众健康和社会稳定，一直是全社会关注的焦点。文章从法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度5个维度对日本食品安全监管体系进行了系统分析，总结归纳了日本食品安全监管体系不同维度的特点特征，提出了完善我国食品安全监管体系的对策和建议。

[关键词] 食品安全;监管体系;多中心治理;风险防控

0 引言

日本非常重视食品安全，其食品安全监管体系较为完善。近年来，围绕日本食品安全监管的研究已产生较多的成果，主要集中在日本食品安全的监管体系、法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度等6个方面。关于监管体系的研究，杜艳艳等[1]从食品安全管理机构和职能与食品安全相关的法律法规两个方面，分析了日本等发达国家的食品安全监管体系，提出了完善我国食品安全监管体系的对策;彭华和王爱梅[2]介绍了欧盟、美国、日本食品安全监管体系的特点，提出了完善我国食品安全监管体系的对策建议;孙德超和孔翔玉[3]从食品安全的指导原则、法律体系、组织体系、风险分析体系、质量管理标准等方面，分析了美国、德国、日本食品安全监管的举措，提出了相应的对策建议。关于法律法规的研究，Moy[4]研究了日本、中国、印度等亚洲国家在食品安全方面发展历程及颁布食品安全法的必要性;葛冬冬等[5]从立法理念、行政监管体制、过程化管理制度三个方面分析了日本食品供应链安全管理的法律保障制度;武丽君[6]从质量保证体系、监管组织体系与标准、食品安全违法处罚规定三方面分析了日本《食品安全基本法》在立法内容上的创新，从国民健康保障等方面分析了其立法价值取向;董晓文[7]介绍了日本食品安全监管法律制度的一些新理念，分析了日本在法律体系、监管机构、监管措施等方面进行的重构和创新，提出了对我国的启示;尚清[8]等运用文献分析法和比较分析法，从食品召回法律、食品召回主体两个方面分析了日本食品召回法律制度的特点特征，分析了中外食品召回法律制度的差异。关于监管主体的研究，徐飞[9]基于多中心治理理论，分析了食品安全多中心治理格局中，政府、行业协会、食品生产经营企业和消费者等不同主体的职责，并对日本食品安全规制治理模式进行了评析;卫学莉等[10]应用多中心治理理论，分析了食品安全监管过程中，政府、行业协会、企业和消费者等不同主体的职责及其角色定位;Tomiko[11]分析了政府监管机构、消费者委员会等多个监管主体在面对食品安全问题时所应承担的责任及需采取的措施;毋晓蕾[12]从立法及实施特点两个方面分析了美国和日本公众参与食品安全监管的成功经验，提出了美国和日本食品安全公众参与机制对中国的启示。关于标准体系的研究：邓攀等[13]从食品安全标准法规的角度对欧盟、美国、日本等发达国家进行了比较分析，总结了发达国家在食品安全标准法规方面的成功经验;臧敏和季任天[14]以及永山敏广[15]介绍了日本厚生劳动省制定的关于农兽药残留限量标准和相关执行机制的肯定列表制度;刘晓丹[16]等从完善的法律法规、分级规制机构、注重企业的社会诚信建设三个方面分析了日本食品添加剂的安全规制，提出了加强我国食品添加剂安全规制的战略对策;张泓[17]等介绍了日本食品添加剂的使用范畴与规格以及标示原则和方法，并与我国的食品添加剂标签标识制度进行了对比分析。关于监管机制的研究，徐飞[9]和卫学莉[10]对日本独特的多中心协同治理机制进行了研究，并总结了其特点和可供我国借鉴之处;刘畅[18]通过分析日本食品安全监管中自主规制手法和风险规制手法的运用，指出日本食品安全规制的最大特点是从警察权介入的实体法规制向以风险为导向的自主规制的转变;Imca Sampers等[19]基于HACCP原则对日本乳制品的食品安全管理系统进行了半定量研究;林学贵[20]介绍了日本食品可追溯制度的基本内容和做法，分析了日本农协系统“全农放心系统”的内容构成，提出了日本食品可追溯制度对中国的启示;刘畅等[21]介绍了日本食品行业食品交流工程的系统结构和运行机制，并分析了其在食品安全监管方面的功能性作用;张锋[22]系统分析了食品安全风险的评估机制、管理机制和沟通机制，提出了加强我国食品安全风险规制体系建设的对策建议。关于保障机制的研究，杨艳芬[23]认为日本独一无二的食品安全信用体系建设是其食品安全监管保障体系的重要部分;顾凯辰等[24]阐述了日本、欧盟、美国的食品安全风险交流机制，分析了其建立的框架和职能，提出了我国建立食品安全风险交流机制的启示;温松梅[25]分别从召回主体、召回法律、召回方式三个方面介绍了美国、澳大利亚、日本的食品召回法律制度，并进行了对比分析，提出了完善中国食品召回法律制度的政策建议;张勤等[26]从召回法律体系、召回机构、召回实践三个方面，对日本产品召回管理制度进行了分析，并和我国的召回管理制度进行了比较分析。

综上所述，从不同角度研究日本食品安全监管的文献较多，但系统地研究日本食品安全监管体系的文献较少。本文試图从法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度五个维度对日本的食品安全监管体系进行系统研究，并提出加强我国食品安全监管的对策建议。

1 食品安全监管体系的总体框架

完善的食品安全监管体系是实现食品安全有效监管的基础，分析现有研究成果，食品安全监管体系由法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度五个部分组成[27]，如图1所示。法律法规在食品安全监管体系中起指导性作用，是确定监管主体、制定质量安全标准、构建监管机制及保障制度的依据;监管主体是根据食品安全的法律法规，行使监管职能的执行机构;食品安全标准是规范食品生产经营行为的技术标准，是引导食品生产、加工和经营活动的重要指南，是实施食品安全监管的重要依据[14];监管机制是确保食品安全监管能取得实效的制度设计;保障制度能辅助监管体系有效运转。五个部分相互支撑，协同作用，共同形成一个有序的整体。

2 日本食品安全监管体系的具体分析

为了全面分析日本的食品安全监管体系，下面从法律法规、监管主体、标准体系、监管机制和保障制度五个维度对日本的食品安全监管体系进行全面分析。

2.1 法律法规

1947年制定的《食品卫生法》是日本食品领域最重要的法律[2]，经过若干次修订，其内容日趋丰富，但《食品卫生法》主要从卫生角度对食品生产过程进行监管，以确保食品安全，但涉及的范围还是不够全面。为了加强流通、销售、消费等不同环节的食品安全监管，实现“从田间到餐桌”的全程监管， 2003年3月，日本当局通过了《食品安全基本法》，明确了食品安全各相关方的责任。《食品卫生法》和《食品安全基本法》是日本食品安全监管制度的核心法律。以这两部法律为基础，日本出台了系列配套法规。（1）农业立法：《农药取缔法》和《肥料取缔法》，明确了农药和化肥的使用标准，规范了农药、化肥等农业生产资料的使用[7];《转基因食品检验法》和《转基因食品标识法》对日本进口的转基因农药和食品的质量检验及其标识方法分别进行了明确规定[7]。（2）畜牧业立法：《屠宰场法》和《家禽法》，明确规定了日本厚生劳动大臣与农林水产大臣的质量监管职责;《BSE法》确定了牛肉及其制品的全过程追溯制度。（3）食品标识方面的立法：《食品标识法》统一规定了农产品、食品的具体标识要求，规定了标识的识别、更新和溯源等方面的操作细则;《健康促进法》对食品健康方面的广告和宣传进行了全面规范[7];

特点特征：（1）以国民健康的有效保障为根本价值，将保护国民健康作为《食品安全基本法》的立法宗旨和最高目标;（2）注重食品安全监管的实效性和灵活性，通过设立食品安全委员会，杜绝协调不当而引起的监管空白，对农林水产省和厚生省的安全监管进行统一调控，实现一体化的宏观控制;（3）设置严厉的食品安全惩罚措施，确保食品安全责任与危害性相匹配[6];（4）法规全面，法律法规与安全标准相辅相承，各部分科学分工。

2.2 监管主体

日本食品安全的监管主体包括中央政府、地方政府、行业协会、食品生产经营者和消费者多个层级，不同层级的监管主体具有不同的监管职责。中央政府的食品安全机构包括农林水产省、厚生劳动省、食品安全委员会以及消费者厅，前两者为食品安全规制部门。农林水产省下设消费安全局，负责制定农产品的产品标准及生产阶段的风险规制，负责生鲜农产品生产和初加工阶段的安全监管和农产品的质量安全调查[9，10];厚生劳动省的医药食品局下设食品安全部，主要负责制定残留农药规格和标准、食品添加剂以及食品在加工、流通环节的安全标准，并进行检查和监督，同时负责进口食品的监管[9，10];食品安全委员会主要负责分析食品风险并进行评估，其职责是根据相关政策进行风险评估、风险管理和监督，同时在政府监管机构、生产经营者和消费者之间开展风险信息的沟通[28];消费者厅负责消费者维权的相关事务，站在消费者的立场实现食品安全监管，维护消费者权益。地方政府不具有立法权，其职能是根据国家的食品安全标准和相关监管规定，对辖区内的食品安全进行监管。行业协会是非政府组织的一种形式，其职责是在政府制定规制政策的基础上提升相关规制水平，并充当政府与消费者之间的桥梁[9]。食品生产经营企业实行自我规制，在生产加工过程中全面公开安全生产状况，并在发现食品安全隐患之后，主动、及时召回相关食品。消费者通过多种方式参加食品安全监督，快速反映食品安全风险，防止相关风险的进一步扩散[10]，从而保障自身权益。

日本食品安全监管主体的特点特征：（1）设立了负责分析评估食品安全风险、宏观调控的食品安全委员会;（2）部门职责分工按照食品和农产品两大类，以品种监管为主，由两大部门监管;（3）食品安全委员会负责食品安全进行风险评估，与负责食品安全规制的相关机构相互独立[5]，能有效地对食品风险管理规制者进行监督;（4）设立消费者团体诉讼制度，充分发挥消费者的作用[12]。

2.3 标准体系

日本依托其强大的经济实力和科技实力，根据食品安全的需要，建立了范围广、数量大、数值严、更新快的、完善的食品安全标准体系。其在对食品生产环节的全过程法律法规解读的基础上，制定了实用性强的食品安全标准。日本的食品安全标准从国家、行业和企业三个层级进行划分[29]。国家标准主要聚焦于农、林、畜、水产品及其加工制品等，农林水产省的职责是制定农产品的产品标准，厚生劳动省则是制定食品卫生方面的标准，包括食品添加剂的卫生及出口食品检验标准、农药残留标准以及各种新技术加工食品的卫生标准等[9]，同时这些标准也适用于进出口食品。肯定列表制度是厚生劳动省依据《食品卫生法》制订的一项重要制度，主要对生产过程中饲料添加剂以及生产后残留化学物质的限量标准做出明确规定，分别对不同的农兽药、饲料添加剂等均做了标准制定[14];《食品添加物公定书》对日本生产使用食品添加劑的安全标准以及有机农业和相关农林产品的食品标签等做出了设定[16]。行业标准是在国家标准的基础上，相关协会和团体对具体的行业做出详细的补充规定。企业标准是日本各个株式会社对错做过程和相关技术做出的规制[13，30]。由此可见，日本的食品安全法规与标准数量较多，从上至下形成了遍布这个层级的较为完善的法规与标准体系。另外，为了应对各种新型情况，食品安全委员会可以通过对风险分析和评估，对规制机构提出标准更新的要求;消费者在发现不合时宜的标准或条例时，也有权向规制部门进行情况反馈，达到共同完善日本食品安全标准体系的目的[15]。

日本食品安全标准体系的特点特征：（1）日本法规全面，标准数量较多，标准与法律法规结合紧密;（2）食品法规标准的制订以风险评估为基础，体现全过程控制;（3）条款修订比较频繁，且全民共建，能较好地适应新的情况和实际需要[13];（4）实行肯定列表制度，明确饲料添加剂与残留在食品中的化学物质的限量标准。

2.4 监管机制

为有效监管食品安全，日本建立了较为完备的食品安全监管机制，主要包括食品安全多主体协同监管机制、食品安全可追溯机制、食品安全风险交流防控机制，这些机制相互作用，在日本食品安全监管的过程中发挥了卓越效能。

（1）食品安全多主体协同监管机制。为充分发挥各方作用，日本构建了食品安全多主体协同监管机制。日本的规制权利主要集中在农林水产省和厚生劳动省两个部门，前者是生鲜农产品生产和初加工阶段的食品安全规制部门，后者则是食品加工、流通环节的规制部门，由这两个部门共同负责食品安全风险管理;食品安全委员会是在内阁府设置的独立机构，负责食品安全风险评估;行业协会通过向政府规制部门提出建议，促进政府规制机构变革管理方式和管理手段，达到规范食品市场的目的;食品生产加工企业严格自律，实行自我规制，能有效保证食品的安全性，降低政府规制成本;身为食品安全的直接受益者，消费者是食品安全规制主体之一，通过多种诉求渠道，表达自己的意见。

（2）食品安全可追溯机制。日本《食品安全基本法》第4条明确规定，食品安全法需保障“食品供给各环节的安全”。为了突出法律规定中体现的食品安全全程监管的理念，日本充分学习借鉴国际上食品安全全过程质量控制的经验，建立了“从农田到餐桌”的食品安全全程可追溯质量保证体系。食品从原材料开始进行编码，相关编码伴随食品生产、加工、流通以及仓储至销售的所有步骤。如果食品安全出现问题，通过相关编码就能在食品安全追溯系统中对各个环节进行排查，从而追溯到出现问题的源头[6]。从日本推动食品安全可追溯机制建设的发展历程来看，主要采取先易后难、分步实施的策略。其主要做法是：一是通过条码、特有的ID标签、互联网等IT技术建立起一一对应的可追溯标识，先试验示范然后再逐步推广;二是建立全国统一的食品可追溯系统操作方针，规定不同产品可追溯系统的基本要求，制订不同产品生产、加工、流通不同阶段的操作指南;三是结合强制性与自主性双重原则，对食品安全相对严重或事关国民生命健康的重要产品，采取强制性要求，对于其他一般产品则遵循自主性原则，最终在整个食品行业对所有食品实行可追溯制度[20]。

（3）日本食品安全风险防控机制。该机制的前提是建立食品安全风险从评估、管理再到风险交流的三重机制。食品安全风险评估机制主要包括三个方面的内容：一是由食品安全委员会负责全国食品安全风险的评估和分析，并对重大食品安全事件进行调查;二是由消费者厅监督食品安全规制部门，并在监管部门、食品生产经营者、消费者之间建立食品安全信息沟通和风险交流机制;三是通过法治化保障机制明确食品安全委员会的地位、职责和功能。厚生劳动省、农林水产省和消费者厅共同负责食品安全风险管理，主要包括三种规制：一是组织性规制，通过组织机构的创新强化对食品安全规制职能的拓展和职责的细化;二是信息化规制，强化食品企业的信息公开、信息披露和信息共享，避免因食品安全信息不对称而引起规制失灵;三是程序性规制，通过引入HACCP体系、可追溯机制、食品流通身份证制度等，从风险源头入手，动态监控食品安全。食品安全风险沟通机制注重企业、媒体、专家和消费者等多主体的双向互动，其内容涉及三个方面，一是强化对食品企业的风险沟通，加强多主体的沟通、协调与合作;二是重视对公众食品安全风险素养的提升，加强公众的食品安全风险意识形成，提高其食品安全风险识别的敏感度;三是加强与媒体开展食品安全风险沟通，提高媒体对食品安全风险把控的专业度，让媒体更加频繁地参与到食品安全风险规制和危机应急，发挥其作为媒介的特殊用途[20]。

日本主要监管机制的特点特征：（1）通过构建多主体协同监管机制，发挥不同主体的作用，形成合力，为食品安全规制提供了有效的组织保障;（2）食品安全可追溯机制的推进策略切合实际，操作性强;（3）食品安全风险防控机制体系完整，内容全面。

2.5 保障制度

（1）严格的责任追究制度。在日本如果出现食品安全方面的问题，食品生产企业将受到致命打击，日本因食品安全事件曝光而倒闭的企业很多，且企业对其引起的后果存在无限连带责任，相关责任人员也将受到惩处。同时，政府监管人员将受到嚴格的责任追究和极其严厉的处罚。监管部门发挥各自的职能，相互制约的同时相互合作，如出现了食品安全问题，直接监管者将被追责，且其承担的责任要高于其他监管主体[7]。

（2）问题食品召回制度。日本《食品安全基本法》用法条确定了消费者至上的理念，食品召回是其中的一项内容。日本的食品召回有两种模式，一种是强制召回，属于国家行政权力，召回主体是食品安全委员会，但厚生劳动省对进口食品召回应给予配合;另一种是自愿召回，召回主体是问题食品的生产企业。在食品召回制度中，日本要求对食品的生产过程进行全程记录，以便在发生食品安全事故后能及时查明事故原因，及时召回问题食品[25]。食品生产企业应严格自律，全面公布食品生产过程中的相关信息，如发现问题食品应主动及时召回。一旦监管当局发现食品安全存在相关风险，将会在对问题食品进行评估和核查之后，第一时间对相关产品进行召回并销毁，以将风险和危害降到最低程度。

（3）公众参与监管的制度设计。日本国民的食品安全意识比较强，能积极主动参与食品安全的监管。为发挥消费者的作用，内阁设立了消费者厅，委员会由不同领域的消费者代表构成。消费者厅使消费者真正参与食品安全监管，以维护消费者的正当权益。通过食品安全溯源制度，使各利益相关者能及时了解和掌握食品供应链各环节的动态信息，从而有效地发挥各自的食品安全监管职能。公众参与监管的制度设计使消费者有机会全面了解食品供应链各环节的食品安全状况，确保消费者享有食品安全的真正“主权”[7]，同时也有助于增强食品生产企业的安全生产意识，避免或减少问题食品的生产。

（4）食品安全教育理念。违规添加剂和放射性物质超标等食品安全事件，显示出有些食品生产企业诚信缺失，使得消费者对食品安全的信任感缺失。为此，《食品安全基本法》在第19条中，增加了食品安全教育培训制度，要求各级政府将食品安全教育法制化，对包括生产者、经营者、消费者、监督者和从业人员等在内的参与者进行相关培训，强化其食品安全意识，确保所有主体能够各司其职，最大力度地发挥其监管职能[7]。

食品安全保障制度的特点特征：（1）严格的责任追究体系有助于强化各责任主体的责任意识;（2）公众参与食品安全监管的制度设计能激发公众参与食品安全监管的主动性和积极性;（3）通过食品安全教育提高全社会的食品安全意识，形成全社会关注食品安全的氛围。

3 借鉴和启示

通过对日本食品安全监管体系的多维度分析发现，日本在食品安全监管方面积累了很多成功的经验。我国应积极借鉴日本等发达国家在食品安全监管方面的成功经验，结合现阶段的实际情况，完善我国的食品安全监管体系，提高食品安全监管的效果和效率。

3.1 规范和完善食品安全法律法规体系

《食品安全法》是我国食品安全领域的最高法律，自发布以来经过多次修订，已日趋完善。但与日本等发达国家相比，其严密性和操作性还需进一步完善。一是进一步完善以国家市场监督管理总局为主，其他部门参与监督的模式，明确每个部门的监管职责，杜绝监管缺位的现象。二是强化并拓展国务院食品安全委员会的职能，作为我国最高层次的食品安全协调机构，其食品安全监管的职能需要进一步加强。为强化其职能，应成立为独立机构，在现有职责的基础上，增加风险评估的职能，强化对食品安全规制部门的监管。三是加强食品生产、加工、运输、仓储、销售各环节食品安全监管的法律法规建设，确保全程监管有法可依。四是加大对食品安全事故的处置力度，设置严厉的食品安全惩罚措施，保证食品安全责任与危害性相匹配。

3.2 构建多中心协同治理模式

监管主体是食品安全监管的主要执行机构，现阶段我国食品安全监管主体主要是中央和各级地方政府的食品安全监管部门，监管范围及监管力度受到了很大限制。为此，应构建以中央和各级地方政府食品安全监管部门为主，食品生产经营企业、行业协会、媒体、消费者多方参与的食品安全多中心协同治理体系。政府作为权力机构，在食品安全法律法规和食品安全标准的制定、风险评估、安全预警及市场准入等方面应发挥主体作用;行业协会作为第三方机构，为农产品市场协会、食品业协会、消费者协会担负起信息传递、信息疏通的桥梁作用，促进政府监管部门与食品生产加工企业、消费者、媒体之间的联系和沟通;企业作为生产和经营者应严格遵循相关安全制度，做到信息公开化，提高企业社会责任感及自我要求，从生产环节控制风险的发生;消费者更要发挥自身的监督作用，积极配合行业协会和政府，增强维权意识和公共意识，将食品安全受益者的权益最大化[10]。

3.3 实施食品安全全程可追溯制度

日本自2002年选择蔬菜、水果、大米、鸡肉、牡蛎、水产加工品、果汁等7类食品进行可追溯系统试验示范后，经过不到10年的建设，取得了良好效果，现已在整个食品行业对所有食品实行可追溯制度。我国现阶段的食品安全追溯系统建设缺乏强制性的规定，没有建立完善的食品安全追溯系统，当食品安全事故发生后，难以快速找到源头。为此，我国应借鉴日本的成功经验，一是从法律层面规定食品安全可追溯制度的实施路径，使得制度具有法律依据，确保食品安全可追溯系统的建设逐步推进;二是制定全国统一的食品安全可追溯系统各类技术标准，规定不同类别食品可追溯系统的建设要求，制定不同产品生产、加工、流通和销售等环节的操作指南，从技术和操作层面为食品安全可追溯系统的建设提供指导;三是按照强制性和自愿性相结合的原则，先易后难，分步实施，先对一些重点类别的食品进行试验示范，然后逐步推广，经过5-8年的建设，将食品安全全程可追溯制度普及化。

3.4 进一步完善食品安全风险监测和评估体系

《食品安全法》规定，我国的食品安全风险监测和评估由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理等部门负责实施，但现有法律对如何实施食品安全监测和评估缺乏明确规定，也没有出台配套法规明确操作规程。为此我国应学习日本的成功经验，建立食品安全風险评估机制、风险管理机制和风险交流机制。一是成立独立的食品安全风险评估机构，改变目前有可能出现安全风险才进行风险评估的方式，开展经常性的食品安全风险评估;二是强化食品安全管理部门的风险管理责任，并通过建立相应的机制将风险管理责任落到实处;三是建立食品安全风险交流平台，加强食品安全监管部门、行业协会、消费者和媒体之间的风险沟通和交流，重视公众食品安全风险素养的培养，发挥媒体在食品安全风险监测和评估中的作用。

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