提升城市低收入群体幸福感的逻辑进路

2021-03-15顼迎芳王义保

理论探索 2021年1期

顼迎芳王义保

〔摘要〕 2020年是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战的收官之年。相对于拥有土地的农村低收入群体，没有土地的城市低收入群体同样需要得到关注。城市低收入群体幸福感受多重因素影响，但其提升路径对政府依赖性较强。因此，应充分发挥政府公共服务效能，提升城市低收入群体的获得感、安全感、幸福感。从政府提供公共服务的角度来讲，提升城市低收入群体幸福感有三种逻辑进路：一是遵循“收入有限”情境下的“分配替代性逻辑”，以提高城市低收入群体的“相对收入和收益”为实现路径;二是遵循“财政有限”情境下的“重心转移性逻辑”，以提升政府管理效能提高公共服务满意度为实现路径;三是遵循“公共危机”情境下的“风险共担性逻辑”，以打破风险分配的逻辑为实现路径。

〔关键词〕城市低收入群体，幸福感，公共服务，逻辑进路

当前，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活是面向幸福的。就群体收入差异而言，低收入群体的“美好生活需要”受各种瓶颈制约和多维因素影响。而相对于拥有土地的农村低收入群体，没有土地的城市低收入群体自力更生的能力更加受限，对政府有着更强的依赖性，因此，城市低收入群体同样是我们在扶贫攻坚战略及全面小康战略中必须关注的对象。影响城市低收入群体幸福感的因素，一是收入较低带来的不能满足生存和发展基本需求的“贫”，二是身处社会劣势不能获得基本的教育、医疗卫生服务、住房、劳动市场就业等带来的“困”，即公共服务的不平衡和不可及性。实际上，不论个体、政府、市场、社会都有其自限性，我们列举了三种情形的“自限性”，尝试解释政府如何突破“自限性”以及采取何种路径提升城市低收入群体幸福感。本文以政府提供公共服务为主线，针对城市低收入群体收入上的“贫”和公共服务获得上的“困”，提出了政府提升城市低收入群体幸福感的三种逻辑进路。

一、“收入有限”情境下的“分配替代性逻辑”：以提高相对收入为实现路径

从“幸福来源”角度考虑，“收入”是制约低收入群体幸福感的重要因素。伊斯特林悖论认为幸福感与收入之间呈倒U型关系，收入达到临界点后，幸福感并不能随收入的增加而提高，但低收入群体的收入水平处于临界点（拐点）之下，所以在控制其他变量后，低收入群体的幸福感与收入水平之间呈线性正相关。但在绝对收入无法得到显着提高的情况下，相对收入可以弥补绝对收入的有限性。这一论点在文献综述中也得到了多方论证。如丘海雄、黄嘉文（2014）在中国情景下对其进行验证与分析发现：低收入群体的幸福获得更多源于收入水平的提高;中高收入群体的幸福获得则主要归结为社会互动的增加〔1 〕。同时，诸多学者研究了相对收入影响力高于绝对收入的论点。如张辉（2014）认为相对收入和贫富差距直接影响低收入群体的幸福感，且相对收入的影响大于绝对收入〔2 〕;王鹏（2011）认为主观幸福感与收入差距成“倒U形”关系，以基尼系数0.4作为临界点。当基尼系数小于0.4时，居民幸福感会随着收入差距的拉大而提升;当基尼系数大于0.4时，居民幸福感会随着收入差距拉大而下降〔3 〕。基于此，低收入群体是处于倒U型曲线拐点之前的人群，其幸福感与收入之间呈正相关，但在绝对收入短时间内无法提高的情况下，如何实现相对收入或收益提升，从而提升幸福感，是该研究要解决的第一个问题。

（一）分配替代逻辑：相对收入替代绝对收入。既然收入的高低直接影响低收入群体的幸福感，假定低收入群体的绝对收入水平保持不变，那么能够提升低收入群体幸福感的最佳路径就是提高低收入群体的相对收入或相对收益，即在初次分配不能解决收入差距的情况下，通过二次或三次分配提高低收入群体的相对收入，缩小其与中高收入群体的差距。从二次或三次分配的领域上讲，主要集中在公共服务领域，如教育、医疗、住房、就业等;提高相对收入或相对收益的形式主要有五种：政府公共服务的补偿效应、省出效应、补贴效应、扶持效应、平衡效应。

1.补偿性相对收益：低成本受益。低收入群体的“补偿性相对收益”主要体现为低收入群体“低成本受益”，即在政府政策保障下，以一种非市场化的方式，通过投入微小成本获得高额收益。我国的保险补偿、征地补偿、医保报销、异地搬迁补助、兵役补偿等，都是政府公共服务以补偿形式对居民的劳动、资源、投入的回应。我国的保险制度是一种低投入、高补偿的制度形式，包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险，目前养老和医疗保险是广大居民最为关注的社会保障方式。尤其是非正规就业人群中的低收入群体，对养老保险、医疗保险、失业保险的需求程度更高。如果企事业单位在雇佣劳动力时，能够切实保证低收入群体的养老保险、医疗保险、失业保险等的缴纳，无疑是为其生存和发展提供了最大的补偿和保障。笔者在对山西长治5个街道的调研中发现，城市中五险缴纳有保障的单位，即便其工资性收入较低，城市居民也更愿意加入。而没有五险保障的单位和组织，城市居民的选择倾向性会降低，更多的是城中村居民或周边农村的居民会选择加入。面对因病致贫、因病返贫问题，国家实施大病医疗统筹，使得低收入群体通过大病医疗报销在医疗大额支出上得到了补偿和帮助。国务院新一轮的医改方案明确提出人人享有基本医疗卫生服务，医疗、医保、医药三方面的改革不断推进，低收入群体看病难、看病贵的问题有所缓解。

2.省出性相对收益：零成本受益。低收入群体的“省出性相对收益”主要体现为低收入群体“零成本受益”，即低收入群体在无需投入任何成本的情况下受益，享有基本的教育、医疗、住房等政策补给。省出效应具体体现在义务教育“两免一补”政策、减免医疗费、廉租房、公租房、社区文体培训减免培训费等方面。以住房保障为例，住房保障是指政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题。20世纪90年代末期，我国进行了住房制度改革，建立了住房公积金、经济适用房和廉租房制度，对低收入群体而言，具有积极的省出效应。这样的制度确实使一部分城市的普通居民成了“有产者”，对确保这批人的生活底线起了重要作用。但是房价上涨、收入相对下降，使得低收入群体想要成为真正的“有产者”距离还很远，包括租房价格也日益攀升。2007年黨的十七大提出“健全廉租房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，供应保障房成为政府干预住房市场的一项有力的政策工具。2015年，国家加大了城镇棚户区和城乡危房的改造力度，把一些存量房转为公租房和安置房，对居住特别困难的低保家庭给予住房补助。2016年，中央经济会议提出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，要求房屋回归居住属性，各地出台房产调控政策，在一定程度上遏制了房价的快速上涨问题。

3.补贴性相对收益：政策倾斜性直接受益。低收入群体的“补贴性相对收益”，是政府通过制定和实施针对特殊领域、特殊人群的倾斜性政策安排，低收入人群可以直接获益。最低生活保障制度、建档立卡、大病医疗救助、残疾人生活补贴、冬季低收入取暖补贴、贫困奖助学金、助学贷款等项目都是“补贴性相对收益”的具体表征。以最低生活保障制度和奖助学金制度为例，其一，低保制度，自1999年开始国家先后在城市和农村全面推行“应保尽保”的最低生活保障制度，这给低收入或无收入群体提供底线保障，使其生活和发展具备了基本的可能性，形成了强有力的社会救助体系和社会保障网。可以说“低保”制度是政府公共服务针对低收入群体的“兜底”保障。其二，奖助学金制度，教育为人群向上流动提供可能性，低收入群体及其子女对教育的期待是比较高的。为保障低收入群体的子女能够顺利就学，国家推出了较为完善的奖助学金资助体系，包括国家奖学金（每人每年8000元）、国家励志奖学金（每人每年5000元）、国家助学金（分为三个等级，特殊困难4000元/年，困难3000元/年，一般困难2000元/年）。

4.扶持性相对收益：政策倾斜性间接受益。低收入群体的“扶持性相对收益”，是政府通过制定和实施针对特殊领域、特殊人群的倾斜性政策安排，低收入人群可以间接获益，即不是直接以分配方式实现，而是通过提升低收入群体或弱势群体的运行资本、发展能力、知识技能、指导帮助等方式实现。政府公共服务的扶持效应主要体现在政府对小微企业的免税减税政策、小额贷款、公益岗的提供、免费师范生、就业培训制度、志愿者和社会组织的培育等。以就业扶持为例，政府通过就业扶持提升就业率、降低失业率、提高现职人员的专业技能和业务水平，因此，就业扶持成为应对城市居民出现新贫困的重要举措。一是政府直接创造就业岗位，如公益岗等;二是政府通过提供免费培训，提高其就业素质和市场就业能力;三是做好职业指导和职业介绍服务，为其搭建平台、提供就业便利;四是组织和帮助贫困人口从事社会居民服务业;五是为创业的小企业提供小额贷款，帮助贫困人口自谋职业和创业;六是建立技工学校和职业技能鉴定机构，重视职业培训〔4 〕276。

5.平衡性相对收益：缩小差距、降低剥夺。收入差距对居民幸福感有负面作用，再分配偏好对收入不均的“幸福负效应”有着促进作用。当前社会的主要矛盾是不平衡、不充分发展之间的矛盾，在中高收入和低收入人群的比较中，低收入人群在教育、住房、医疗、公共文化等方面资源的获取上都处于劣势，故而在生活中的相对剥夺感和社会不公正心理会加强。政府公共服务的补偿、补贴、省出、扶持效应都是平衡低收入群体与中高收入群体利益差距的有效方式。这也是社会发展公平正义的内涵所在。目前我国公共服务规模不够、质量不高，既不能满足中高收入人群的个性化需求，也不能有效满足低收入人群的基本保障需求;公共服务资源配置效率总体偏低，资源保障力度还需加强;公共服务的多元供给机制改革不到位，社会力量参与不足，社会组织培育仍需努力。因此，需要以公共服务工程为民生工程发挥平衡效应，着力扩大覆盖范围、补齐短板、缩小差距，保证不同人群在权利、贡献、需要三个方面实现纵向平等与横向平等，完善公共服务的供给体制，提升公共服务的公平性和可及性水平。

（二）分配替代效应：相对收入提升带来幸福感提升。根据马斯洛需求层次理论，获得感、公平感、安全感都是幸福需求的体现。邢占军（2003）从健康体验、满足体验、发展体验三个维度构建了城市居民主观幸福感量表的测量指标〔5 〕38-53。政府公共服务的补偿、补贴、扶持等效应可以从不同层次提升低收入群体的健康体验，如医保报销和大病医疗补助;提升低收入群体的满足体验，如教育的倾斜性政策、保障房的提供;提升低收入群体的发展体验，如创业扶持和就业培训等。以上五类效应可以转化为幸福效用或者幸福体验，具体体现为居民得到补偿、补贴、扶持后的获得感，低收入群体在再分配中因与中高收入群体差距缩小而带来的公平感，因相对收入增加、相对剥夺感减弱、公共服务满意度增加而带来的对现实生活的可持续性和未来发展可能性的安全感。通过低收入居民获得感、公平感、安全感的提升和满足，使得低收入群体的幸福感得以提升。其作用机理如下：

1.相对收入转化为获得感。城市居民的获得感受主客观社会地位共同影响，但客观社会地位直接影响城市居民的获得感，下层居民的获得感是最低的〔6 〕。相对收入增加可以满足幸福预期，在一定程度上弥补收入差距，增强收入公平。因此，在实际中也存在不少“有获得而无感”的现象，政府很努力，但群众不买账。一方面源于低收入群體没有感受到“我有你没有”的差别待遇;另一方面，低收入群体常常感到一些资源的可及性难度较大，如享受了市区边缘地带经济适用房、公租房或廉租房，但生活便利性大大降低、就医就学交通成本提升，就让住房的获得感大打折扣;再一方面，在自我获得时发现他人获得存在暗箱操作、违规操作等不合理、不合法现象。因此，政府需要在公共服务供给方面加强管理，提高公共服务的普惠性、可及性、公平性，提升低收入群体的获得感和满意度。

2.相对收入转化为公平感。社会公平感源于人们在“社会比较”中产生的相对剥夺感，人们会以“是否实现生活期望、是否获得了应得、是否付出与应得匹配”作为判断标准。相对剥夺感的解除，不仅能提升低收入群体的公平感，同时能激励其对生活和工作的自信，提升其为未来发展的可能性。地方政府基本公共服务供给水平直接影响个体的社会公平感，但在不同收入水平的群体中是有差异的，中高收入群体在政府提供的教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务中有着明显的社会公平感，但低收入群体的感受并不明显〔7 〕。这说明政府公共服务供给侧相对于低收入群体而言，缺乏倾斜性和针对性。因此，在不能很快解决群体低收入问题的情况下，必须想方设法通过提升相对收入和相对收益来弥补绝对收入低下带来的风险和隐患，比如通过教育公平，提升低收入群体向上流动的资本;通过就业公平，消除代际复制贫困的遭遇，强化个人能力和人力资本，消除行业壁垒和人为障碍。

3.相对收入转化为安全感。安全感之于低收入群体，主要是降低生存风险、提高生存的可持续性和发展的可能性。笔者于2020年2月开展了关于疫情公众恐慌的调查，调查中高收入人群选择“比较恐慌”和“非常恐慌”的人数比例为28%，而低收入人群选择“比较恐慌”和“非常恐慌”的人数比例达到了57%，低收入群体安全感相对较低的原因在于其对疫情风险成本估计较高，承受能力较弱。但笔者在2020年3月进一步开展了疫情期间城乡居民心理与行为调查的问卷中，再涉及恐慌问题，同类人群回答时“非常恐惧”的心理已经消除，包括笔者所生活的小区，虽然出现了3例确诊患者，但在访问确诊患者同单元的住户时，其3月初的心理恐慌程度较之2月初已经大大降低，一方面源于2月以来国家和地方政府有力的防控、隔离措施，另一方面源于国家提出免费治疗的惠民举措以及提供了较为充足的生活物资保障，这是给低收入群体带来的最大福音。

二、“财政有限”情境下的“重心转移性逻辑”：以提升管理效能为实现路径

“有限财政”是客观事实，政府支出的切蛋糕效应必然制约着公共服务需求的回应能力。况且，政府支出和收益不一定呈现对应关系，盲目的自上而下的政府支出甚至造成了资源浪费、结构失衡、差距拉大等问题。我们也将基于公共服务满意度的三个维度对此进行验证，认为单一增加政府支出不一定能够提高政府效能和公共服务满意度，有效的管理才能使政府支出发挥最大效用，才能充分发挥GDP对公共服务的杠杆作用。

（一）重心的重新定位：政府支出不一定带来公共服务满意度。政府公共支出主要有两个效应：经济增长（经济性支出）和社会公平（社会性支出）〔8 〕。地区差异、阶层收入差异都会导致政府公共支出差异或基本公共服务供给不均等，尤其是当社会福利供给表现出与特权、身份挂钩的特征时，社会福利甚至扩大了社会不平等，演变为“负福利”。依据社会输入与民生层面的输出效果，可以将国民生存状态与福祉水平划分为四种类型：幸福（Well-being），即输入好、输出好;不协调（Dissonance），输入好、输出差;适应（Adaptation），即输入差、输出好;被剥夺（Deprivation），即输入、输出均较差〔6 〕。王小鲁、樊纲的实证研究发现，地区人均GDP对人们的社会公平感均有显著的负向影响〔9 〕。这表明，经济发展水平越高的地区，人们的社会公平感反而越低，输入与输出不呈正比关系。因此，单纯依靠增加政府支出，即单纯考虑供给侧，不能达到真正满意的效果。

1.“有限财政”下衡量幸福的指标：公共服务满意度。政府支出的多寡影响公共服务的供给规模、质量和水平。政府亲贫式支出对低收入群体幸福感的影响较之中高收入群体更为显著，有更强的收入边际效用。孙计领（2016）研究发现，提升民生满意度是提升居民幸福感的一个非常稳健的途径，民生满意度指数每提高0.1，幸福感将提升0.0675。对于收入水平、阶层地位和经济地位较低的群体，民生满意度的幸福效应更大〔10 〕。因此，研究假设公共服务满意度与居民幸福感呈正相关，且“公共服务满意度”可以作为低收入群体幸福感的解释变量。

2.“有限财政”下影响公共服务满意度的因素：GDP杠杆指数的呈现。GDP水平与政府公共服务支出正向相关，根据政府支出与GDP水平的相关关系，本研究对2018年和2019年38个主要城市的GDP水平与城市的公共服务满意度进行比照，确定了“GDP对基本公共服务满意度杠杆指数”这一指标，来考察GDP和公共服务满意度之间的规律，以便于提高公共服务投入的有效性，杠杆指数的意义旨在破除唯GDP论的发展观念，以少量的GDP获得更高的社会满意度和幸福指数，促进经济与社会二者协调发展。GDP对基本公共服务满意度杠杆指数模型为：L=S/In（GDP值）。其中，L代表“GDP对基本公共服务满意度杠杆指数”，S代表公共服务满意度得分，为了消除二者量纲差距，采用取对数的方法对GDP值进行处理。

2018年GDP排名前五的城市分别是上海、北京、深圳、广州、重庆，而这五个城市公共服务满意度排名分别为第7名、第17名、第8名、第20名、第13名;2019年GDP排名前五的城市依然是上海、北京、深圳、广州、重庆，而这五个城市公共服务满意度排名分别为第13名、第30名、第29名、第35名、第28名;显然，居于前列的GDP发展水平城市并没有带来该城市公共服务满意度的提升，这些城市的GDP杠杆指数都偏低，没有体现经济发展对社会发展的有效带动作用。而在2018年，GDP水平处在38位、26位、14位、9位、32位的拉萨、厦门、宁波、杭州、珠海，其公共服务满意度排在前5位。2019年，GDP水平处在34位、38位、37位、26位、32位的珠海、拉萨、西宁、厦门、兰州，其公共服务满意度却排在前5位。当然，拉萨、西宁的公共服务满意度的名列前茅也与国家扶持和倾斜政策有关。整体而言，如果GDP水平与政府公共服務支出呈正比的假设成立，那么上述GDP水平与公共服务满意度的不协调性，充分证明单纯依靠扩大或增加政府支出不能对提升居民公共服务满意度和幸福感起到明显的作用和效果。这说明，我们在财政有限、政府支出有限的情况下，依然能够寻找提升公共服务满意度的有效空间，提升居民的幸福感。那么，这一有效空间在哪里？这是笔者要研究的下一个问题。

（二）重心的确定转移：围绕管理效能的三个维度的考察。政府公共服务的管理能力和治理水平的高低，一个核心的衡量指标就是满意度，而管理、治理的主体一定是“人”，所以我们选取了居民对国家公职人员（国家机关、党务机关、人民团体、国有企事业单位的工作人员）提供的“公职服务”的“满意度”来解释政府的管理能力和治理水平，选取了“公共服务满意度”来验证政府的管理能力和治理水平。延续上一问题的结论，选取“GDP对公共服务满意度杠杆指数”来考察在财政收入和政府支出有限的情况下，什么因素能够让政府支出效用和效果最大化？为保证结果的有效性和准确性，我们采用三个测量维度进行验证：历时性维度，用2014-2019年连续6年的纵向变化数据来解释政府管理能力和治理水平与公共服务满意度的关系;共时性维度，用横向比较方式显示了2019年38个主要城市政府管理能力和治理水平与公共服务满意度的关系;典型性维度，选取了2019年公共服务满意度排名前10的城市和排名倒10的城市，进一步强调政府管理能力和治理水平与公共服务满意度的关系，如图1、图2、图3所示。对此采用SPSS24.0进行皮尔逊相关性验证。

1.历时性维度：2014-2019年政府公共服务管理效能。从2014年到2019年的纵向维度可以看出，每一年都显示出基本公共服务满意度均值（基本公共服务满意度均值=38个城市公共服务满意度分值之和/38）、GDP对基本公共服务的杠杆指数这两个指标与公职服务满意度之间呈现明显的正相关，三者之间没有大的走向差异。因此，研究认为，虽然公共服务满意度的测量是一个综合测量的结果，问卷中公共服务满意度的测量包含了公共住房、医疗卫生、社保就业、基础教育、公共交通、城市环境、文化体育、公共安全等8个二级指标，但其综合结果“公共服务满意度”与“公职服务满意度”在整体评价上是相对一致的。而公职服务水平较高的话，对GDP投入公共服務的支出部分也能达到较高效率、效益和效果。因此，从历史性维度来看，公职服务代表的公共服务管理，是影响公共服务满意度的核心指标。

2.共时性维度：全国38个主要城市基本公共服务力评价雷达图。从图2来看，38个主要城市包含4个直辖市、5个计划单列市（2个同时为经济特区）、4个经济特区（2个同时为计划单列市）、27个省会城市，2019年其基本公共服务满意度、GDP对基本公共服务的杠杆指数这两个指标与公职服务满意度之间呈现明显的正相关，证明公职服务对各个城市基本公共服务满意度评价都有积极的影响作用;同时，公职服务质量和水平的高低，也直接代表政府公共服务管理效能的高低，在对GDP投入公共服务支出的利用方面起到了积极的影响作用。这也充分体现了在人力、物力、财力三者投入上，人力价值的发挥对全局的影响力。公职人员在体制、机制运转过程中，在制度、政策执行过程中，发挥着主体性和主导型作用。因此，政府要提高治理效能，必须建设一批高素质的管理队伍和人才队伍，从而使政府治理效能得到最大限度的发挥。

3.典型性维度：20个典型城市基本公共服务力评价雷达图。20个典型城市选取了2019年基本公共服务满意度排名前10位的城市和排名最后10位的城市（见图3）。通过观察发现，20个典型城市与38个主要城市对比，基本公共服务满意度、GDP对基本公共服务满意度的杠杆指数与公职服务满意度的相关性更强，基本公共服务满意度与公职服务满意度之间基本重合。这一结果进一步论证了公共服务管理效能对公共服务满意度的作用。

以上三个维度验证了管理效能之于“有限财政”的重要性，不论从历时性维度、共时性维度还是从典型性维度进行分析，公共服务管理效能都对公共服务满意度体现出正向影响。在此基础上，笔者依托图2、图3数据采用SPSS24.0进行了皮尔逊相关性验证。验证表明，共时性维度下公共服务管理与公共服务满意度相关性为0.863**，GDP杠杆指数与公共服务满意度相关性为0.886**，典型性维度下公共服务管理与公共服务满意度相关性为0.958**，GDP杠杆指数与公共服务满意度相关性为0.926**，体现为相关性极显著（*表示相关性显著，**表示相关性极显著）。该结果针对政府财政资源的有限性，对公共服务管理效能的关注提供了解决公共服务供给能力的另一个视角，即从提升管理效能角度保障有限资源的有效性，使资源配置最优化、效能最大化、受益最大化。由于数据限制，我们未能对公共服务管理效能与公民幸福感之间的因果关系进行检验，只是考察了二者的相关关系，其因果关系还有待于未来研究的进一步澄清。除此之外，我国政府公共服务管理效能还发挥了管理的溢出效应，通过强有力的政治领导力、组织动员力、治理管控力、统筹协调力、宣传引导力，体现我国的制度优势和党的领导优势，实现了风险共担、资源共享，为低收入群体渡过难关提供了保障和支持。

三、“公共危机”情境下的“风险共担性逻辑”：以打破风险分配为实现路径

公共危机主要包括自然灾害危机、公共卫生危机、事故灾害危机以及社会安全危机等，重大突发公共危机事件表现出的突发性、不确定性、破坏性不仅对个体的生命、生产和生活产生破坏，更使得国家治理活动面临重大挑战。国家治理现代化致力于实现人民的美好生活需要，社会保障制度以保障和促进人民美好生活为目标，在这其中，政府主导的管理模式打破了“财富在上层聚集，风险在下层聚集”的风险逻辑，体现了资源共享、风险共担的责任担当，增强了国民的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

（一）风险分配逻辑下城市低收入群体对政府的依赖。公共危机的到来给不同收入群体都带来了风险。通常情况下，低收入群体在面对风险时，其应对能力、应对成本、应对途径较中高收入人群而言均处于劣势地位，体现出较高的脆弱性和较低的抵抗力。单凭低收入群体的自身力量，很难抵御风险或在遭遇风险后恢复到原初状态。

一是基于风险地位与阶层地位的风险分配的逻辑。风险地位与阶层地位具有相关性，但并不呈现明显的线性关系。在某个特定时刻，即“t”时刻，“阶层的风险地位是特定的，贫穷招来的不幸给低收入群体带来了大量的风险，收入、权力等财富可以让上层拥有购买安全或者免除风险的特权。这样，财富在上层聚集，风险在下层聚集，风险的存在巩固着阶层社会” 〔11〕36。但是，在“t-n”或者“t+n”时刻，阶层地位与风险地位的关系是混沌的，不具有对应性。所以，风险与风险地位、风险地位与阶层地位并不呈现线性正相关。不论是穷人还是富人，都无法逃脱风险社会的命运〔12 〕。很显然，即便共同面临风险，低收入群体在风险面前的承受能力是低于中高收入群体的，这就凸显了在公共危机事件面前，低收入群体对国家和政府的依赖性。

二是基于风险可能与空间要素的风险分配逻辑。根据空间流行病学原理，人类所经历的SARS病毒疫情及流感病毒疫情等，都与时空地理位置、人群密集程度、人际接触程度有关。韩晓娜（2006）在其《SARS流行病学传播动力模型研究》中构建了病毒传播的“飞点传播模型”“人际互动模型”“时空传播模型” 〔13 〕。病毒传播途径主要是直接传播、接触传播、气溶胶传播等等，城市空间和农村空间相比，人员密度更高、人员聚集可能性更大、人际互动与接触的频率也更高、公共场所、公共交通的使用频率更高，城市空间的人群暴露风险高于农村，一旦感染，风险承担的成本使得城市低收入群体要付出的成本和代价也更高。

（二）集中力量办大事在应对公共危机中的共建共享效能。党的十九届四中全会指出，我国国家制度和国家治理体系具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的显著优势。集中力量蕴含着共建共享和风险共担的逻辑，城市低收入群体自身的应对能力有限，公共危机治理需要凝聚各方面力量共同完成，需要在党的集中统一领导下，调动各方面积极性，科学有效调配各领域各层级的人力、物力、财力等资源力量，以不断满足人民对美好生活向往的需要。1998年的抗洪抢险、2003年抗击非典、2008年汶川地震的抢救工作、2019年至今的疫情防控工作等等，在各类危机事件的应对处置中，都体现了党领导人民集中力量办大事的优越性，低收入群体并没有因此遭受重创，而是转危为安，正是得益于国家治理格局下资源共享和风险共担机制，强化了国民的归属感、安全感、幸福感。

（三）社会保障制度在应对公共危机中的风险共担功能。社会保障本质上讲是政府公共权力对国民收入进行再分配、托底线、救急难、保民生的一种制度安排。社会保障中的社会救济、社会福利、社会优抚等资金项目一般来自于国家财政，天然具有再分配的社会互助共济性，打破了风险低位和风险分配的逻辑。社会保障制度具有维护社会稳定、促进社会公平正义、化解社会矛盾、维系社会团结和实现共享发展的功能。比如，社会保险制度通过社会成员的互助共济实现了增强个体抵御失业、疾病等风险的能力的功能;社会救助制度通过国家或社会向困难群体无偿提供经济或物质救助实现了保障其基本生存发展需要的功能。在应对重大突发公共危机事件时，社会保障首先有利于保障公共危机中人民的基本生存需要，尤其是重点关照了特殊困难群体的基本生活，使得我国社会保障在加强普惠性、基础性、兜底性民生建设方面的功能得到强化;其次，有利于降低公共危机产生的社会整体风险，增强全体人民的获得感、幸福感、安全感;再次，有利于通过国家对社会关系的调整构建“利益共同体”，促进社会整体的安全、公平和正义，抵御社会风险;中国特色社会保障制度的实施和保障水平的提高对于提升国民认同，增强政府信任都具有重要作用，更是贯彻“以人民为中心”发展思想和共享发展理念的有力工具。

2020年是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚的收官之年，我国在共同富裕的道路上取得实质性进展，但要更加扎实地推进共同富裕，必须久久为功、持续关注城乡不同空间的低收入群体。我们借助38个城市2018年和2019年的城市基本公共服务力数据，分析在个体“收入有限”、政府“财政有限”和社会面临“公共危机”的情境下，政府能为低收入群体做什么。在“收入有限”情境下，政府需要想方设法提高城市低收入群体的“相对收入和受益”，通过发挥公共服务的补偿、补贴、省出、扶持、平衡、溢出效应等，降低其相对剥夺感，提升获得感、公平感、安全感，进而提升城市低收入群体的幸福感。在“财政有限”情境下，笔者从历时性、共时性、典型性三个维度论证公共服务管理之于有限财政的重要性，这与现有研究中公共支出水平决定公共服务水平的观点是不同的。政府要有所为、有所不为，既要考虑机制、能力、责任的履行实现，也要面对绩效评估、激励发展过程中的风险挑战，通过加强管理效率、效益、效能，使资源达到最优配置，使经济发展与社会发展协调统一，国民幸福指数不断提升。在“公共危机”情境下，我国政府管理效能彰显了我国的制度优势，打破风险分配逻辑，提升国民的归属感、安全感、幸福感。研究表明，城市低收入群体对政府具有更强的依赖性，政府管理效能对提升城市低收入群体幸福感具有正向影响。约翰·亚当斯在《政府构想》（1776年）中坦言：“社会的幸福是政府的終结，个人的幸福是人类的终结，简而言之，能让最多的人得到幸福，让幸福的程度最大化，这样的政府形式才是最佳的。” 〔14 〕65-67政府只有根据居民诉求来确定各项公共服务的优先发展顺序，优先考虑改善经济社会地位处于弱势的群体，即低收入群体的公共服务，才可能使人民从整体上有更高水平的幸福感。

通过上述研究，我们提供了政府提升低收入群体幸福感的三种逻辑进路，考察了我国政府应对现行困境时所采用的“换一种思路”的策略。但在实际应用过程中，以上逻辑确有不足和需要进一步改进完善的地方，因限于篇幅，文章未能进一步展开。第一，分配替代性逻辑主要是政府通过制度安排和政策倾斜的方式让城市低收入群体受益，这就需要进一步优化政府和市场的关系，处理好公平与效率的问题，需要考虑在资源配置中初次分配和再次分配的博弈问题。第二，重心转移性逻辑强调了效率、效益的重要性，借用GDP杠杆指数否定了一味追加公共支出来提高公共服务满意度的不科学思路，但在供给侧主导下，如何把供给侧和需求侧有机结合起来，文章并没有详细论述。第三，风险共担性逻辑实质上是在“非常态”的情景下政府发挥兜底和主导功能来调动和调配资源，是应急状态的非常之举，因此需要进一步考虑在“常态”风险和危机状态下，政府不适于直接主导时如何有效发挥基层治理功能，如通过社区治理和推动多中心治理来应对常态风险，以及如何在常态下提高城市低收入群体自身的抗逆能力和生存韧性。也希望此文能够唤起政府公务人员及更多学者更深入思考如何在“以人民为中心”逻辑的牵引下，把政府担当作为的动机、行为、效果有机统一起来，既要有目标导向，也要有结果遵循。

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