党内法规制度“1+4”体系之我见

韩强

〔摘要〕 “1+4”体系是对党内法规制度体系的集中概括，也是传统性、权威性认识，具有一定的科学性，在指导推进党内法规制度建设中发挥了重要作用，但是，随着近年来党内法规制度实践展开和研究深化，党内法规制度“1+4”体系存在的不足日益显现出来，完善这一体系显得愈加重要和紧迫。目前看，这一体系并未全面反映党内法规制度建设的总体情况，难以对党内法规制度作出准确分类，存在交叉重复问题。为此，应该建构起一个新的党内法规制度“1+1+3”体系，其中第一个“1”是指党章，第二个“1”是指一个中央党内法规制定工作五年规划，“3”是指“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”。这一体系呈现为三个层次，具有逻辑和结构上的科学性和严密性。新体系突出了党内法规制度制定工作规划的地位作用，一定程度上解决了党内法规制度传统分类中存在交叉重叠的问题，更加重视发挥综合性党内法规制度的地位作用，有利于促进党内法规制度理论研究的深化。

〔关键词〕 党内法规制度，“1+4”体系，“1+1+3”体系

根据中共中央2016年12月审议通过的《关于加强党内法规制度建设的意见》，所谓党内法规制度体系，是指以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。这一体系可以集中概括为“1+4”体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块 〔1 〕。从此，“1+4”体系成为对党内法规制度体系的集中概括，也成为当前的传统性、权威性认识。近日，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，其中在“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”的规划要求中，也明确提出：不断完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。可以说，迄今为止，党内法规制度的理论研究和实践探索基本都是在这一体系的框架下展开的①，这一分类体系对于加强党内法规制度建设、推动全面从严治党、促进法治人才培养都发挥了重要作用。但是，随着近年来党内法规制度理论研究的深化和实践层面的推进，党内法规制度“1+4”体系存在的不足日益显现出来，完善这一体系显得愈加重要和紧迫。

一、党内法规制度“1+4”体系存在的不足

党内法规制度“1+4”体系作为党的文件统一采用的概括，其规范指导意义是显而易见的，但是在运用这一框架指导党内法规制度的分类与实践时，人们也发现了其存在的诸多不足，如有的党内法规制度难以明确其类别归属，有的甚至可以归属到两种以上类别之中;有的类型与其他党内法规制度类型存在包容关系等，当对某一具体党内法规进行规范分类时，时常会产生这样的困惑。有学者也开始意识到这一问题，并作了初步分析，如秦强教授在其《以党内法规扎紧制度笼子》一书中，把这一分类存在的问题作了这样的概括：一是分类标准难以界定厘清。尤其需要界定和厘清党的组织法规和自身建设中的组织建设法规的范围。二是分类内容存在交叉重叠。其中纪律建设党内法规和党的监督保障法规的交叉重叠较明显。三是分类逻辑存在并列包容关系。党的领导法规与其他党内法规应该是包容关系，而目前是并列关系，从而导致在逻辑上存在不足 〔2 〕163-164。柯华庆教授在其主编的《党规党（党员干部版）》中，也从“建设类党规”和“领导类党规”角度对党内法规作了分类。笔者基本认同这样的看法，但同时认为，这一分类体系的不足还并不止于此，主要表现在如下方面：

第一，“1+4”体系并未全面反映近年来党内法规制度建设的总体情况。《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制度体系的概括表明了党内法规制度建设的基本方向，也为我们把握党内法规制度体系的内涵提供了总体思路。目前的党内法规制度总体上呈现为七类党内法规和大量的规范性文件，按照“1+4”体系的内涵，现行有效的党内法规制度应该均能纳入这一体系，这是体系规范性所要求的。但是，我们在研究中可以发现，这一体系概括目前主要适用于党内条例，因为现行有效的3部准则难以呈现出这一体系的属性，即使按照预期，党内法规制度体系达到五六部准则 〔3 〕的程度，准则的原则性、宏观性也决定了其具有综合性质，难以归入具体的四大体系之一。只有现行有效的48部条例②可以作出大致的四个体系的分类。此外，规定、办法、规则、细则四类并非主干党内法规，其体系性也并不明显，在适用这一体系进行分类时面临一定的困难。也就是说，在党内法规制度中，存在一定数量的具有综合性、宏观性的党内法规制度，难以在现有体系中作出明确归属。因此，不能把党内法规制度体系完全等同于“1+4”体系，党内法规制度体系的外延要大于“1+4”体系的外延，“1+4”体系只是党内法规制度体系的集中体现，并非党内法规制度体系的代名词。如果不认清这一点，必然极大地禁锢研究的视野和建设的思路。

第二，“1+4”体系难以对党内法规制度作出准确分类。“1+4”体系中党章的统领作用是毫无疑义的，而对作为主体的党的组织、领导、自身建设、监督保障4大板块法规制度的分类则应更科学和审慎。从理论上讲，科学的分类应该使所有党内法规制度都能够在这四种类型中找到合适的位置，但是，现实地看，在分类中做到这一点困难还很多。比如，有的就難以归入其中任何一类，如作为主干党内法规的《中国共产党党内法规制定条例》，还有《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》等规范性文件也是如此。再者，有的党内法规制度可以归属于其中的两类或两类以上，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党党员教育管理工作条例》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》既是党的组织法规，也是党的自身建设法规。而实际上，党的组织和自身建设本身就是两个难以截然分开的概念，相关的党内法规制度往往既要从组织角度规定其组成与职责定位，又要规定其如何发挥作用，这又具备了建设的属性。类似的问题在其他党内法规制度的划分中也同样存在。

第三，“1+4”体系存在交叉重复，系统性有待增强。我们之所以用体系化来要求党内法规制度，就是要理顺并优化党内法规制度的结构和关系，克服过去交叉重复、矛盾较多的问题，便于形成整体合力，目前的“1+4”体系更多的是基于党内法规制度的现状作出的概括，并非提前进行顶层设计的结果。在《关于加强党内法规制度建设的意见》首次提出这一体系之前，学术界对此进行了一定的研究，但并未提出与之相同的观点，而是较多地主张把党内法规分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规等。也有的主张根据党务工作的特点，把党内法规分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等 〔4 〕。还有的主张参照国家法律的体系构成，把党内法规分为具有“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的党内监督条例和纪律处分条例、具有“民法”功能的保障党员党内民主权利的相关法规、具有“行政法”功能的领导干部管理制度、具有“诉讼法”功能的党内程序性规范和保障性规范等 〔5 〕。此外，2013年颁布的第一个《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》也未采用与“1+4”体系相近的分类，而是将党内法规体系分为党章及相关法规、党的领导和党的工作方面法规、思想建设方面法规、组织建设方面法规、作风建设方面法规、反腐倡廉建设方面法规、民主集中制建设方面法规、机关工作方面法规这样八个部分 〔6 〕。可见，“1+4”体系并非当时学术界的共识。目前看，“1+4”体系中存在的党内法规制度交叉重复问题主要集中在如下方面：一是在党的领导体系中党的领导法规制度与党的自身建设法规制度存在交叉，因为党的领导既有对政府和社会的领导，也有对自身组织和党员干部的领导;二是在党的建设体系中党的自身建设法规制度与党的组织法规制度、党的监督保障法规制度存在包容;三是党的纪律建设法规制度与党的监督保障法规制度存在重叠;四是党的组织、领导、自身建设、党的监督保障法规制度之间的逻辑不够清晰。解决这些问题迫切需要对党内法规制度体系进行新的建构。

二、党内法规制度新体系的架构

基于以上分析，我们认为应该建构起一个新的党内法规制度体系，以适应新时代党内法规制度建设的需要，对此我们主张把它概括为“1+1+3”体系，其中第一个“1”是指党章，第二个“1”是指一个规划，即中央党内法规制定工作五年规划，“3”是指“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”。这一体系呈现为三个层次，具有逻辑和结构上的科学性和严密性。

第一，关于党章。党章载明了党的性质、指导思想、纲领任务、组织结构、组织制度，党员的条件、权利、义务和纪律等内容，是全党的行为规范和行动指南。党章是全党的总章程，对于保证全党在政治上、思想上的一致和组织上、行动上的统一具有根本意义。同时，党章也是党的根本大法，是其他党内法规制度制定的总依据，不管在“1+4”体系还是“1+1+3”体系中，党章都居于根本地位。党内法规制度体系建设必须依照党章原则和规定而制定，这一点在所有主干党内法规制度中都有明确的表述。

第二，关于党内法规制定工作规划。规划是对党内法规制度建设进行的顶层设计，对保证党内法规制度的系统性、科学性具有特别重要的意义。对此，我们党先后制定了两个五年规划，一个是2013年11月中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，另一个是2018年2月中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》。两个规划前后相继，既立足于对五年内党内法规制度建设进行规划设计，明确指导思想、目标任务、重点项目和落实要求，又着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，体现了党内法规制度建设的阶段性进程。两个规划都是推进党内法规制度建设的重要指导性文件，也标志着党内法规制度建设达到了一个新水平。在现有“1+4”体系中，并未把规划纳入其中，由此导致党内法规制度体系过于平面化，影响了体系的层次性、系统性，这不能不说是一个明显的缺憾。

就目前正在执行的第二个五年规划而言，它制定出台既晚于中共中央2016年12月召开的我党历史上第一次全国党内法规工作会议，也晚于中共中央2016年12月通过、2017年6月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》，这就使这一规划很好地贯彻了上述会议和意见的精神，也吸收了更多理论研究成果和实践经验总结，对党内法规制度建设有着更为突出的指导意义。在党内法规制度体系中，两个规划发挥着进行顶层设计的作用，其地位是非常独特和无可代替的，理应在其中占有重要地位。

随着近日《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》的相继出台，规划的重要性正与日俱增，在党内法规制度体系建设中必须更加高度重视规划的地位作用。

第三，关于综合性党内法规制度。正如一个机构总会设置综合性部门一样，综合性党内法规制度作为具有基础性、协调性地位作用的党内法规制度，其设置具有必然性。其中最具代表性的是作为党内立法法的《中国共产党党内法规制定条例》。这一条例的最初形式是1990年7月的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，该条例为党内法规制度建设科学化、规范化提供了基本的基础和前提。该条例共分总则、规划、起草、发布、附则5章33条，规定了党内法规的概念、范围、类型、主体、程序等基本问题，是规范党内法规的综合性党内法规，也是我党制定的第一部关于党内法规的正式文件，在地位作用及分類上均具有独特性。经过多年的试行，2012年5月中共中央修订了这一条例，并颁布了《中国共产党党内法规制定条例》，这一条例进一步明确了党内法规的概念内涵，提出了构建“党内法规制度体系”的任务，标志着党内法规建设开始进入体系化的新时期。该条例共分总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估、附则7章36条，进一步规范了党内法规立、改、废、释等一系列基本问题，使党内法规的规范化、体系化程度得到新的进一步提升。此后，中共中央政治局会议于2019年8月对这一条例进行了第二次修订，2019年9月中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》。该条例基本维持《条例》原有框架，在充实总体要求、明确制定权限、完善制定程序、健全保障机制四个方面作了重点完善。

从较早制定、中央两次修订的《中国共产党党内法规制定条例》及其内容定位来看，该条例作为党内法规制度建设的基础性法规，在1990年以来的三十年时间里，与党内法规制度建设相同步，对提高党内法规工作制度化、规范化、科学化水平，发挥了重要作用，是综合性党内法规制度的典型代表。在“1+4”体系中，目前没有任何一类党内法规可以非常准确地把其纳入其中，为此应该单独为其设立一类综合性党内法规制度。此外，近年来中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》《中国共产党党内法规解释工作规定》等法规文件，虽然属于规范性文件，但也应纳入综合性党内法规制度的范畴。而且用发展的眼光看，今后综合性党内法规制度制定工作还要加强，以充分发挥其综合协调功能，进一步处理好党内法规制度之间的相互关系，化解可能的矛盾，形成整体合力。因此，赋予起协调作用的综合性党内法规制度以独立地位是非常必要的，也是完善党内法规制度体系的应有之义。

第四，关于党的领导法规制度。党的领导是指马克思主义政党对无产阶级革命事业和社会主义建设事业的引领和导向作用，特指中国共产党对各级政权机关和各种企事业单位、社会组织等的领导。党的十九大作出了坚持加强党的全面领导的重大论断，党的十九大修订的党章也作出了相应规定，强调中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的 〔7 〕22-23。党的十九届四中全会决定进一步指出，党的领导是中国特色社会主义的根本制度，是社会主义制度的优势所在，因此，健全完善党的领导的法规制度以便为党的领导提供制度保障，是党内法规制度建设的重要任务。也正是基于此，党的领导法规制度成为具有独立地位的党内法规制度类型。从目前情况看，党的领导法规制度建设的重点是完善党对各方面领导作出明确规定的党内法规制度，以弥补党的领导法规制度相对缺乏的不足，特别是根据《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》提出的“完善党的领导法规”任务，为了“坚持党对一切工作的领导，健全党对各方面工作的制度，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处” 〔8 〕，需要制定9个条例，修订1个条例，制定3个规定，目前看，多数已制定修订完成。如近年来先后出台了《中国共产党重大事项报告条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党中央委员会工作条例》等，极大地促进了党的领导法规制度的完善。总体而言，党的领导法规制度此前一直是一个短板，经过近两年的重点制定，其数量和体系化水平已有了明显改观。今后还要围绕存在的短板和弱项进行查漏补缺，在解决制度空白的基础上提高制度的科学化规范化水平，以更好地保障党的全面领导的实现。

第五，关于党的自身建设法规制度。党的建设是指马克思主义政党在马克思主义党的学说指导下进行的领导国家、社会和提高自身生机与活力的理论和实践活动，它从理论上阐明了工人阶级为什么需要建立一个党、要建立一个什么样的党、怎样建设党、这个党如何实现对无产阶级革命事业的领导作用等根本问题 〔9 〕2。党的建设的根本任务在于通过加强党的政治、思想、组织等各方面建设，使党永远保持先进性纯洁性，不断提高执政能力和领导水平，始终践行立党为公、执政为民宗旨，实现长期执政的历史使命。党的建设是实现党的领导的基础，只有建设一个先进政党，党的领导和执政地位才能巩固，党才能更好地团结带领全国人民实现奋斗目标。因此，只有健全完善党的自身建设的法规制度，才能为党的自身建设提供有力的制度保障，才能保证党的建设的正确方向和目标实现。因此，党的自身建设法规制度理应与党的领导法规制度相并列，赋予同等地位。但是，目前在党内法规制度“1+4体系”中，党的自身建设法规制度与党的组织、领导、监督保障法规制度是并列的，而党的自身建设包括党的组织建设，党的组织法规制度实际上是党的组织建设的制度保障，是对党组织设置、活动的基本规则和目标、程序进行的基本规定，正是基于这样的设计，我们党先后制定了《中国共产党党和國家机关基层组织工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》等一批组织工作条例，因此，党的组织法规制度应当包括在党的自身建设法规制度之中。与之类似，党的监督保障也具有党的领导和党的自身建设的双重内涵，也就是说，党的监督保障法规制度一部分从属于党的领导，如党内法规制度中均有关于加强党的领导的明确要求，可以从坚持加强党的领导的角度进行建构，也有一部分本身就是党的建设的范畴，如党的监督机构的自身建设、党的监督纪律建设、党的监督机制建设、党的监督干部队伍建设、发挥党的监督的权力制约与反腐败功能等等。有鉴于此，党的监督保障法规制度难以作为基本类型独立存在，而应分别并入相应的党内法规制度类型之中。

从目前情况看，新的“1+1+3”体系显然涵盖性更强，更少内部交叉重叠，内在关系更顺畅，可以逐步取代“1+4”体系的概括，成为党内法规制度分类的基本依据。

三、党内法规制度新体系的创新意义

党内法规制度的多样性决定了分类的复杂性，随着依规治党的全面推进，党内法规制度的迅速增加态势也日益明显，这一工作的难度也越来越大。在此背景下，应该本着客观、科学、集约的原则进行分类，从源头上解决交叉重叠问题，为党内法规制度的科学化推进提供有效支撑。当然，随着研究和认识的深化，党内法规制度分类也不应一劳永逸，应该围绕“内容科学、程序严密、配套完善、运行有效”的基本目标进行适当的调整，更加注重科学的顶层设计，这样才能避免“急用先立”带来的各种问题。从这样的视角看，党内法规制度“1+1+3”体系的创新意义是显而易见的。

第一，新体系突出了发挥党内法规制度制定工作规划作用的重要性。在党内法规制度体系建设中，规划是独一无二的，只有做到科学规划，才能使党内法规制度建设在各个层面有序展开，也才能实现“内容科学、程序严密、配套完善、运行有效”的目标。近年来我们虽然更加注重顶层设计，并先后制定实施了两个规划，但是并未把规划明确纳入党内法规制度体系，明确其定位，这就使这一基本工作难以得到高度重视，也难以发挥统领作用。而新体系把规划放在仅次于党章的位置，明确了规划的地位作用，有利于人们更加重视规划，促进规划的民主科学制定和有效实施，从而有利于引导推动党内法规制度建设的开展。这一思路与中央高度重视规划的地位作用是一致的，近日中共中央连续印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》，充分体现了这一思路。

第二，新体系一定程度上解决了党内法规制度传统分类中存在交叉重叠的问题。党内法规制度“1+4”体系的提出，在当时缺乏科学分类、学术界观点多样的情况下其意义是显而易见的，也体现了体系化、科学化的要求，而且《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》就是在这一框架下进行设计规划的。但是，随着党内法规制度研究和建设的开展，分类工作越来越不可回避，在分类中的问题也逐步显现出来，日益突出的交叉重叠问题已严重制约党内法规制度的内容设计、地位作用和相互关系，也影响到党内法规制度体系的科学化系统化水平。其中，党的领导法规制度与党的自身建设法规制度的区分，以及党的组织法规制度、党的监督保障法规制度与党的领导法规制度、党的自身建设法规制度的关系最具代表性。对于党的领导法规制度与党的自身建设法规制度的区分，过去是把党的领导放在党的建设的范畴中看待，现在是用党的全面领导统领党的建设，这使党的领导法规制度的重要性得以凸显，而党的领导除了对政府和社会的领导，也有一个党组织自上而下领导的问题，同样需要党内法规制度加以规范，加之党的领导党内法规制度此前相对薄弱，因此在新的党的领导法规制度的建构中，党的领导的定位更加突出，特色也更加鲜明，与党的自身建设法规制度的区别既更加明显，联系也更加紧密。对于存在明显交叉重叠关系的党的自身建设、组织、监督保障法规制度，由于党的自身建设从内涵上包括了党的组织和监督保障，用党的自身建设法规制度代替党的组织、监督保障法规制度，就避免了党内法规制度体系在第一级层次上的交叉重叠，较好地克服了有些党内法规制度难以准确分类定位的问题。

第三，新体系更加重视综合性党内法规制度的地位作用。在党内法规制度体系第一级层次设置独立的综合性党内法规制度类别，体现了对这类党内法规制度的重视和对其地位作用认识的深化。综合是指将不同部分、不同事物的属性合并成为一个整体来对待。实际上，在任何制度体系中，综合性制度都是不可或缺的，它起着统筹和规范协调不同制度使之成为一个整体的作用。在党内法规制度中，是不是存在综合性党内法规制度，是否应该把它单独列为一类，对此，学术界并无相关观点。但是，由于像《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规解释工作规定》等党内法规以及《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》等规范性文件均很难把它们归入现有的党内法规制度类型中，因此，根据其具有的综合性特征和作用为其单独设置一类综合性党内法规制度是合适的。实际上，此类党内法规制度的增加是可以预期的，因为党内法规制度越多，越需要处理好其中的上下左右新旧等关系，越要建立健全矛盾冲突调处机制，这种超越具体党内法规制度之上的党内法规制度是保持整体性、系统性所必需的。目前此类党内法规制度还相对缺乏，也没有受到应有的重视，今后理应成为党内法规制度制定的重点。对此，我们要提前预判，在顶层设计中给予重点关注。实际上，我们应该着手开展综合性党内法规制度的体系建构，特别是在条例及以下效力位阶的党内法规制度中，要从综合性的角度审视应该补齐哪些制度短板，需要制定的要加以制定，需要调整的要适当调整，要通过综合性党内法规制度的完善解决科学定位、规范制定、理顺关系、保障实施等一系列问题，进一步提高党内法规制度的体系化水平。

第四，新体系的确立有利于促进党内法规制度理论研究的深化。目前，“1+4”体系已成为党内法规制度体系的代名词，许多研究也是沿着这一思路展开的，但是，这一思路给研究带来的阻碍也日益突出，主要体现在思路的固化束缚了人们的思想，而分类的不畅又制约了顶层设计和实践展开，同时也影響了理论的创新。在此，我们不是否定这一分类的价值和作用，而是从党内法规制度体系化发展的视角看，现有的分类仍需进一步完善，才能实现党内法规制度建设的长远目标。目前看，新的体系设计对于理论研究会起到更加明显的促进作用，一是鼓励研究者以创新的视野和思维对待党内法规制度建设。党内法规制度建设要与时俱进，不断提高科学化系统化水平，才能在管党治党、依规治党中更好地发挥作用，而现有党内法规制度既有规范性的一面，需要研究者作为参照，全党自觉遵循，也有不断创新的一面，需要立足实践不断加以创新和完善，如果因循守旧、固步自封，只会使依规治党走向反面。因此，创新和守规是统一的，只有不断在创新中使党内法规制度适应管党治党的形势变化和现实需要，党内法规制度建设才能不断取得成功。二是引导学术界开展综合性党内法规制度研究。目前党内法规制度研究中专门化趋势日益明显，但是对于有利于发挥整体效能的综合性党内法规制度的研究还缺乏应有的关注，致使党内法规制度研究的视野受到局限，整体性功能发挥受到影响，对此，必须在顶层设计和宏观研究中，尽快补上综合性党内法规制度这一课，通过研究和探索，对综合性党内法规制度进行查漏补缺，促使其更加健全完善、系统配套，从而进一步提高党内法规制度的整体效能。三是促进党内法规制度关系理顺与衔接问题的解决。党内法规制度建设的重要任务就是处理好不同党内法规制度之间的关系，实现不同党内法规制度的有效衔接，这主要是靠综合性党内法规制度来实现的，这既是一个现实问题，也是一个理论问题，目前迫切需要加强理论研究。学术界虽然也有所关注，但并非是从综合性党内法规制度的角度展开的，从而影响了研究的针对性和实施的可靠性。确立新的党内法规制度分类体系，特别是明确关系处理方面党内法规制度的独立地位，可以引导形成新的研究领域，多出研究成果，促进新问题的发现和解决，使党内法规制度更加系统科学。

总之，在党内法规制度“1+4”体系日益为大家所接受之时，能够看到这一体系存在的不足，并提出新的“1+1+3”体系分类思路，这绝不是單纯的标新立异，而是着眼党内法规制度建设的体系化目标、着眼为全面从严治党提供更好的制度保障提出的进一步健全完善党内法规制度体系的新的思路，这一思路在建设视野上有新拓展，在建设途径上有新突破，在工作重点上有新思考，其积极作用是显而易见的。我们要以创新思维推进党内法规制度建设，实现党内法规制度建设理论与实践的开拓创新、与时俱进。

注 释：

①宋功德、张文显主编的《党内法规学》作为马克思主义理论研究和建设工程项目教材即采用了这一框架。参见宋功德、张文显：《党内法规学》，北京：高等教育出版社，2020年，目录。

②笔者在《论加强党内条例体系建设》（《理论探索》2019年第5期）中列出当时现行有效的条例共45个，因又有增加，目前最新统计为48个。

参考文献：

〔1〕中共中央关于加强党内法规制度建设的意见〔J〕.中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”），2018（11）：20-27.

〔2〕秦 强.以党内法规扎紧制度笼子〔M〕.北京：人民日报出版社，2019.

〔3〕宋功德.党内法规制度体系建设〔EB/OL〕https：//www.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/20687/cid/217.html.

〔4〕周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考〔J〕.法学论坛，2011（04）：41-47.

〔5〕潘泽林.中国共产党党内法规及其体系构建问题研究〔J〕.南昌大学学报，2007（01）：27-32.

〔6〕中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）〔N〕.人民日报，2013-11-28（10）.

〔7〕中国共产党章程〔M〕.北京：人民出版社，2017.

〔8〕中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）〔J〕.中共中央办公厅通讯（“党内法规专刊”），2018（11）：35.

〔9〕蔡长水.新时期党的建设概论〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2000.

责任编辑 陈 鹃