需求溢出理论与基层治理创新

刘太刚 刘邦宇

〔摘要〕 北京市提出“街乡吹哨、部门报到”机制，有效地解决了过去许多久拖难决的公共事务难题，有必要以需求溢出理论为分析工具，探讨这一机制之所以有效的内在机理和治理创新。一些基于需求溢出而产生的价值性公共事务之所以难以解决，主要源于需求溢出的识别、排序之难和部门分工下的资源聚合之难。而“街乡吹哨、部门报到”有效地化解了这种难题：一方面，“街乡吹哨”确立了对特定公共事务的强制性响应机制，省去了先前有关部门对此类公共事务的识别和排序成本，从而解决了对此类需求溢出的识别、排序之难;另一方面，“部门报到”确立了相关部门围绕被吹哨的公共事务的资源整合机制，通过强制性的快速资源整合形成多部门的动态资源池，从而使溢出于单一部门的特定需求不再溢出。由此，“街乡吹哨、部门报到”就通过以机制弥补体制、以动态弥补静态、以协作弥补分工，实现了既定体制下的基层治理创新。

〔关键词〕 需求溢出理论，基层治理创新，“街乡吹哨、部门报到”

2017年9月，北京市提出基层治理实践的创新机制——“街乡吹哨、部门报到”，并将其作为2018年“北京市1号改革课题”，在全市16个区的169个街乡进行试点，开启了新的基层综合治理模式 〔1 〕。在试点推行过程中，“街乡吹哨、部门报到”取得显著实效，许多曾经久拖未决的难题得到了解决，仅2018年1月到7月，北京市16个区的网格化城市管理平台共接到案件348.2万件，解决率达到93.83%，满意度达到92.51% 〔2 〕。这一基层治理创新实践切实做到了面向民众需求，响应民众呼声，破解基层治理难题。显著的效果不仅得到了民众的赞誉，也受到了党中央的高度评价。2018年11月14日召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上，审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，并对推进党建引领基层治理体制机制创新提出了明确要求 〔3 〕。作为基层治理实践的创新，“街乡吹哨、部门报到”得到了学者的广泛关注，但是理论分析成果较少。因此，本文基于需求溢出理论，分析“街乡吹哨、部门报到”之所以取得显著效果的内在机理及其治理创新。

一、基层治理难题：需求溢出的识别、排序及资源配置困难

需求溢出理论（由笔者刘太刚在2011年提出并逐渐完善）将公共管理的逻辑起点前移至个人需求，认为公共管理就是对公共事务的处理，而公共事务则源于个人特定需求的溢出：个人的人道需求和适度需求溢出于其本人及私组织则生成价值性公共事务，而为处理或解决价值性公共事务则派生出工具性公共事务（如公共组织的权限分工等内部管理事务）。这就是需求溢出理论双层公共事务观的基本逻辑 〔4 〕。

也就是说，公共管理的终极使命是处理或解决价值性公共事务——个人的人道需求和适度需求的溢出。但为了处理或解决好价值性公共事务，公共管理就必须要处理或解决好工具性公共事务。价值性公共事务是工具性公共事务的目的，而工具性公共事务则是价值性公共事务的手段。从一定意义上说，价值性公共事务是人的需求问题，而工具性公共事务则是为解决人的需求问题而进行的公共资源的配置问题。任何社会的公共管理，实际上也就是从工具性公共事务到价值性公共事务的过程。由于价值性公共事务在本质上都是个人特定需求的溢出，而对需求溢出的解决必须通过特定的资源配置来实现，所以对价值性公共事务的处理或解决必须依次经过三个阶段：一是发现识别阶段。对公共事务即需求溢出的发现识别——不是需求溢出或奢侈需求的溢出则不属于公共事务，只有个人的人道需求和适度需求溢出才属于公共事务。二是排序阶段。对公共事务即需求溢出的价值排序——任何社会的公共资源都不足以解决所有的需求溢出，所以要通过价值排序来决定所面对的需求溢出所属的优先次序。三是处理阶段。对公共事务即需求溢出的资源配置——通过配置公共资源来防范或解决特定优先次序范围内的需求溢出问题。对应上述三个阶段，公共管理实践中往往存在着需求溢出的识别之难、排序之难和资源的有效配置之难，从而使有些价值性公共事务难以及时有效地解决。

（一）需求溢出的识别之难。如何及时识别公共事务，是公共管理面临的一大难题。公共事务的识别是公共管理主体履行职责的第一步 〔5 〕99。需求溢出理论认为，只有个人溢出的人道需求和适度需求才能成为公共管理主体应该解决的问题，也就是价值性公共事务。因此，价值性公共事务的判断标准可表述为：识别需求是否溢出以及溢出的需求是否为人道需求或適度需求。在法治国家的背景下，国家往往会通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供原则性的操作标准。在现实中，对作为公共事务需求溢出的识别，往往存在着两方面的难题：一方面是有识别权的人与识别对象（待识别的公共事务）的时空错位，即主管某类公共事务的公职人员较少，其管辖的地域空间较广、工作时间有限，很少有公共事务就发生在主管人员的眼皮底下。尤其是那些具有违法属性的公共事务的当事人本身就自带逃避监管的隐身属性，从而导致很多公共事务会陷入“看得见的管不了，管得了的看不见” 〔6 〕的困境之中。另一方面是主管人员的认识局限，即便发现了疑似公共事务的现象，主管人员在识别其中是否存在构成公共事务的需求溢出方面也往往存在认识局限，这也是人的有限理性的体现。尽管国家通过法律法规或规范性文件为公共事务的识别提供了抽象的操作标准，但这些标准往往具有较大的弹性和模糊性，遇到那些处于边缘地带的疑似公共事务，连专家学者的理解都不尽相同，基层一线的公务人员掌握判断起来就更非易事。因为公共事务的识别存在着上述两方面难题，致使有些需求溢出本属价值性公共事务但却难以被公共管理主体识别或被忽略，从而使其难以进入公共事务的解决议程之中，进而使某些公共问题长期存在却久拖不决。

（二）需求溢出的排序之难。需求溢出理论认为，公共事务的解决就是公共管理主体运用资源来解决需求溢出问题的过程。然而由于资源的有限性，需求溢出问题无法全部得到满足，此时就要对各类需求溢出的需求价值或需求正义进行排序，并依此来决定资源配置（即解决需求溢出问题）的先后顺序。由此，就出现了对需求溢出（即公共事务）的价值排序问题。

在公共管理过程中，排序在前或需求价值较高的公共事务应该优先获得资源配置加以处理或解决。在公共管理实践中，诸多因素会影响到需求价值的评估和排序，从而形成公共事务的排序之难。其原因主要有：第一，需求价值评估受到人力及时间资源的约束。主管部门要对众多的需求溢出进行价值评估并排序，这同样需要大量的人力和时间成本的投入，然而人力及时间资源的有限性使得需求价值评估极易出现偏差，准确度难以保证。第二，主管部门的主观因素影响需求价值评估。需求价值的评估需要由主管部门的公共管理者来进行，理应秉承中立立场、以公共之心进行评估。然而，公共管理者作为个体，其主观意识、个人倾向、知识体系等都会影响需求价值的评估与排序。第三，需求价值评估所依据的信息存在不对称情况。主管部门被动识别的需求溢出及相关信息，特别是民众反馈渠道，往往会受到反馈者主观认识的影响。反馈者可能会将有利于满足其自身需求的信息反馈给主管部门，而隐瞒部分不利信息，加之主管部门与基层现场的疏远，信息了解的程度和全面性大打折扣，极易出现信息不对称的情况，造成需求价值评估片面、失真。第四，公共事务的价值排序是动态变化的，对其价值排序也随着人们认识的变化而变化。例如，北京市平谷区的砂石盗采问题，在经过了一个漫长的认识过程后才成为重大公共问题，成为治理重点。尽管2001年就已经全面禁止矿产资源开采，但是砂石盗采问题一直存在，并没有进入公共管理主体的视野之中，从起初无人问津到一个个深坑的出现，河道泄洪能力受阻，再到开采出现人员伤亡的恶性事故后，才将这一公共问题的严重性凸显，成为政府的工作要点。从最初疏于管理到现在的严格管制，对这一公共问题的价值排序就经历了一个从低到高的认识过程。第五，各种因素导致排序难度比较大。需求价值排序时，除了对特定需求进行价值评估外，还要对其他需求进行价值评估，然后才能进行排序，这无疑更加提升了排序的难度，特别是面对众多复杂需求溢出时，评估和排序的复杂程度大大提升，需要消耗大量的人力和时间成本，极大地增加了公共管理主体的工作量和工作难度。

因此，需求价值评估和排序上存在的困难，使一些公共管理主体对于部分难以评估和排序的价值性公共事务选择了暂时回避或搁置，这些理应解决的需求溢出也就无从进入解决的环节，从而出现了某些公共问题久拖难决的现象。

（三）需求溢出的资源配置之难。需求溢出的识别和排序之后，公共管理主体要将有限的资源进行分配，以此来解决需求溢出问题。负责解决公共问题的每个政府部门自身就是一个资源池，通过资源池内资源的配置来解决公共问题。然而，由于任何政府部门的资源池容量都是有限的，以致许多现实中的公共问题超出了一个政府部门的解决能力，从而使有些公共问题难以被某一个政府部门所完全解决。此时意味着，溢出于其本人和私组织（家庭）的个人需求继续溢出于某一政府部门。之所以会出现公共问题超出某一单一主管部门解决能力的现象，一方面是由于特定的公共问题的自身属性所致——有些公共问题本身极其复杂、难以解决，另一方面是由于政府部门分工使政府这个大资源池被分隔为各个小资源池——各部门的资源池，这些小资源池的资源有限性和孤立性使其难以解决前述疑难复杂的公共问题。

分工和专业化作为行政管理的一大特征，是我国政府体制的基础 〔7 〕，政府部门在专业化分工的基础上形成了明确的职能范围和层级结构 〔8 〕。但是，在公共事务不断复杂化的今天，部门分工的弊端逐渐显现，政府部门的资源和能力都因此受到了限制，难以发挥出应有的效果。首先，部门分工造成资源约束。在部门分工的情境下，我国政府管理体制呈现了“条块分割”的特征，即垂直管理和属地管理并存。例如，区环保部门既要受到市环保部门的垂直管理，即“條”，又要服从区政府的属地管理，即“块”。尽管政府部门解决的是属地的公共事务，但是其主要财政资源等来自于垂直管理——“条”，这些资源分别掌握在各个部门之中，也就是各自的资源池之中，而且大部分属于专项资源，使用起来有严格的限制。我国现行的“两级政府、三级管理”模式将基层治理的重心放在了街道和乡镇，而资源却分散地掌握在区县一级政府的各个部门之中，资源与职责不匹配，资源下沉缺乏长期有效的动态机制，造成基层治理中资源效率低下，用来满足需求溢出的资源无法到位，长期得不到解决。其次，部门分工造成能力约束。部门分工使各个部门有明确的职能范围和权限，超出的部分则是无能为力，即使发现问题，但是由于能力限制却也束手无策，也就是所谓“看得见的管不着”。例如，大货车违法运输治理问题，环保部门检测的范围仅限于汽车尾气排放、环保指标是否达标等情况，也只能对以上问题进行执法。即使在检查过程中发现了证照过期等违规、违法行为，但是因其已经超出了环保部门的执法范围，无法对其作出相应的处理。这种能力上的约束让政府部门只能“画地为牢”，部门间沟通协调难度加大，难以形成合力，许多重大的价值性公共事务因此长期得不到治理，需求溢出迟迟得不到满足。因此，在部门分工情境下，公共管理主体在治理能力上、资源配置上都受到了不同程度的限制，难以真正将资源运用到需求溢出的满足上，特别是那些超出单个部门能力范围的需求溢出，各自的资源池难以满足需求溢出，公共事务因此久拖难决。

正是以上原因使得价值性公共事务，特别是有些重大的价值性公共事务，长期得不到解决，需求溢出无法得到满足，基层治理困境凸显。而“街乡吹哨、部门报到”的提出打破了基层治理的这一困境，使那些原本久拖难决的重大价值性公共事务得到了有效的解决。

二、解决需求溢出困难：“街乡吹哨、部门报到”的有效实践

对于那些原本久拖难决的重大价值性公共事务而言，“街乡吹哨、部门报到”这一机制之所以有效，原因在于“吹哨”解决了公共事务的识别、排序之难，而“报到”解决了公共事务的资源配置之难。

（一）“街乡吹哨”：重大公共问题（需求溢出）的集结号。“街乡吹哨、部门报到”是一种坚持问题导向的基层综合治理模式，赋予街道、乡镇召集权，各部门听到“哨声”后必须报到，开展综合执法、应急处置等。其中，“街乡吹哨”所吹响的正是那些重大公共问题，即需求溢出的集结号。通过“吹哨”，相应部门知悉并及时响应，并通过资源的分配来满足需求溢出。其实，在“街乡吹哨”模式推广之前，一些重大的公共问题也会通过“民间吹哨”的方式反馈上来，但是往往会出现“哨”吹不响的现象，效果远不及“街乡吹哨”。“街乡吹哨”的“哨声”之所以能吹响，其根本原因在于通过制度化的方式将“街乡吹哨”变为强制性，解决了需求溢出在识别和排序上的困难，破解了基层治理的困境。

1.解决了识别之难。街道、乡镇直接面向基层，无论是办公地点、工作人员都身处基层现场，可以更加及时、全面地了解情况。由街道、乡镇来发现及识别公共事务，打破了政府部门定点办公、远离基层的空间约束，而且节省了政府部门的人力和时间成本，破解了需求溢出的识别困境。

街道、乡镇的日常工作之一就是面向基层、与老百姓打交道，许多价值性公共事务都是由街道、乡镇层级发现的，例如违章建筑、盗挖盗采、环境污染等，这些需求溢出理应得到公共管理部门的解决，即使政府部门采取行动解决了，也多半是临时性的，缺乏长期效果。再如北京市平谷区砂石盗采的问题，长期得不到解决，尽管平谷区政府多次组织联合执法行动，但是在执法过后的成果难以守住。究其原因，主要在于联合执法的部门只有在执法期间下到基层一线，而执法结束后就又回到远离基层现场的固定场所办公，有限的人力资源和时间资源使得这些部门无法长期安排人员在基层一线。因此，执法部门无法持续关注基层现场，也就是缺乏了需求溢出识别的长效机制，造成每次联合执法后的空窗期，砂石盗采就死灰复燃。“街乡吹哨”的推行，让属地基层部门成为执法部门的“眼睛”，长期、实时地关注基层现场，并通过“哨声”传递给各个政府部门，节省了人力及时间资源、突破空间约束，化解需求溢出的识别之难，让那些理应得到解决的需求溢出能够及时进入公共管理主体的视野之中。

2.解决了排序之难。“街乡吹哨”能够比“民间吹哨”吹得响的另一个原因在于，街道、乡镇“吹哨”时已经对识别、发现的需求溢出进行了需求价值排序，并免除了各部门再对该需求溢出进行识别和排序的负担。街道、乡镇作为身处基层现场的管理层级，能够接触到一手的、全面的、及时的信息，减少了信息不对称的情况。只有那些需求价值高的需求溢出，即重大的价值性公共事务才会促使街道、乡镇吹响“哨声”。也就是说，通过“街乡吹哨”省去了政府部门排序审查的程序，从而提升了公共管理效率。

由于“街乡吹哨、部门报到”已经获得了制度化确认，“哨声”之后，相应的部门必须报到并参与基层综合治理。与此同时，街道、乡镇还配有对报到部门的考核权，其评价纳入报到部门的考核指标之中。通过这些制度设计，报到部门必须按照规定来参与到基层治理之中。这种强制性的报到机制使得街道、乡镇更有底气，避免了过去部门的选择性回应以及消极不作为的情况，“哨声”的回应性得到了强有力的保障，效率大大提升。因此，“街乡吹哨”的“哨”能吹得响。

（二）“部门报到”：构筑问题导向的动态资源池。公共事务的解决须依靠资源配置来实现。按照需求溢出理论，每一个公共部门都是一个用以解决特定范围公共问题的资源池。而公共问题都是溢出的个人需求，即溢出于其本人及私组织（家庭）的个人需求，这些溢出的个人需求，有些会被某个主管公共部门所完全解决，但也有一些并没有完全被其主管公共部门所解决，从而形成了溢出于本人及私组织的个人需求继续溢出于特定公共部门的现象，即公共事务溢出于其主管公共部门的现象。之所以会出现公共事务溢出于特定公共部门的现象，一种情况是由于主管公共部门的资源配置不当，导致该公共事务无法得到完全解决，可称为主观溢出或假性溢出;另一种情况则是该公共事务的解决已经超出了其主管公共部门的解决能力（亦即资源能力），可称为客观溢出或真实溢出。值得注意的是，很多公共部门的职能范围都是根据公共事务的属性来划定其职能边界的，但现实中有许多公共事务事件却具有多重属性，其解决已超出了某一单一公共部门的能力。例如，盗采砂石的行为作为一起公共事务事件，既破坏生态环境（属于环保部门管辖范围），又產生安全风险（属于安监部门管辖范围），而且还可能构成犯罪（属于公安管辖范围），这样，盗采砂石行为所导致的个人需求溢出（环境需求的溢出、安全生产需求的溢出、秩序需求的溢出），就一定会继续溢出于某一单独的公共部门——无论是环保部门、安监部门，还是公安机关，进而导致公共事务对于某一单一主管部门的客观溢出或真实溢出。

解决上述公共事务继续溢出于某一单一主管部门的问题，一方面要解决因资源配置不当而导致的公共事务的主观溢出或假性溢出，另一方面要解决公共事务超出单一主管部门权能的客观溢出或真实溢出。而“街乡吹哨，部门报到”中的“部门报到”则通过资源的动态下沉和动态集聚，机动地构筑起针对特定公共问题的新的资源池，从而在解决公共事务的主观溢出和客观溢出两个方面有所作为。

1.问题导向的资源动态下沉。“街乡吹哨、部门报到”赋予了街道、乡镇一级的召集权，使街道、乡镇可以在公共问题凸显时将相应的部门召集到基层一线，从而将各个部门的资源下沉到基层一线，构筑起针对特定公共问题的机动资源池。由于省去了之前各部门各自对公共事务识别排序时的过程，以及各部门相互协调沟通的过程，因而能够将更多资源快速下沉到基层治理之中，从而形成对公共问题的有效治理。

“街乡吹哨、部门报到”中资源的下沉是以问题为导向的，随着公共事务而机动下沉，下沉的资源所有权依然在各个主管部门，街道、乡镇只是通过这一机制将资源召集过来。当公共事务解决后，所余资源又重新回到各个主管部门，等待下一次的“哨声”。这种资源的下沉方式打破了原有的静态模式，使各部门的资源能够真正有效地配置于公共问题的解决之用，从而提高了资源下沉的治理效率和效果。例如，平谷区环保局作为本区环境治理的重要部门之一，在金海湖受到水污染时，随着“哨声”与其他部门一起将各自部门的资源（包括人力、物力、权能等）汇聚到污染现场，共同治理了金海湖周边养殖排污问题;而当治理大货车的“哨声”响起时，环保局又与其他部门一起到公路关卡一线，使各部门的资源再次下沉到公共事务现场，从而迅速有效地处理了大货车的环保等问题。待问题解决之后，各部门所余资源又回归各自部门，待新的“哨声”响起之后再重新集结。

2.问题导向的资源动态集聚。“部门报到”时，各个部门依据所要解决的公共问题将各自的相应资源下沉到了基层一线，临时集聚成一个机动的资源池用来解决基层的、具有多重属性且超越某一单一部门解决能力的公共问题。这种做法将前来报到的若干部门的资源池进行联通整合，形成了一个更大的资源池，克服了过去单一部门的资源池封闭孤立、资源不足的弊端，使多部门的资源通过这种机制实现动态集聚，并在解决特定公共问题方面形成合力，从而使那些溢出于单一部门的需求溢出问题得以完全解决。

“街乡吹哨、部门报到”的资源池整合，也是以问题为导向，随着需求溢出的出现而出现的，是一种动态的资源集聚模式。在哨声响起之后，各个部门将资源集聚在基层一线的公共问题现场，形成针对特定公共问题的多部门资源池。待这一公共问题获得解决后，这个多部门的资源池解体，剩余资源各回各家。这种资源的动态集聚将分工下的各部门资源机动整合，形成针对特定公共问题的跨部门的动态资源池，使资源的使用更加具有针对性、灵活性，大大提升了这些原本分散在各部门手中的公共资源的使用效率和效果。“街乡吹哨、部门报到”通过资源的动态下沉和动态集聚，将资源池重新整合，解决了过去资源到位困难、部门难以形成合力的问题，打破了部门分工下的资源约束和能力约束，切实有效地破解了基层治理中的诸多难题，从而使许多久拖难决的公共问题迅速有效地得以解决。

三、基层治理创新：难题解决之机理

“街乡吹哨”赋予了街道、乡镇资源召集权，让基层一线有了底气，能够更加直接、及时地为公共问题呼叫“炮火”（公共资源），而各个部门必须循“哨声”报到，合力参与特定公共事务的治理。通过制度化的机制创新不仅将各部门集结到一起，形成部门合力，共同参与基层综合治理，而且还打破了原有的资源分配模式，突破了“条块分割”限制，实现了资源的动态下沉和集聚，解决了以往公共问题出现时资源到位难的问题。由此，“街乡吹哨、部门报到”形成了一种具有中国特色的治理创新。

（一）以机制弥补体制：以机制的灵活性弥补体制灵活性不足的弊端。在需求溢出理论看来，体制是公共资源配置的静态结构——静态配置，机制是公共资源配置的动态流程——动态配置。具体说来，我国“条块分割”的政府组织体系是体制，而这种体制将资源配置到各个政府部门，但各个政府部门内的资源如何配置到某一具体的公共事务处理上则有赖于机制。体制通常是由立法机关通过宪法所确立的，具有相当程度的稳定性，作为执行机关的政府部门往往无权变更;而机制则可以由政府部门根据具体情况而创设或改进，具有因情势而变动的灵活性。

以部门分工为基础的“条块分割”的政府管理体制将各部门的职责和权限界定得较为清晰，各部门所掌握的资源也在使用时有着较为严格的限制。但是这种管理体制在面对复杂的公共事务时，特别是面对那些超出单个部门解决能力的公共事务时，往往表现得低效、笨拙或无能为力，难以有效应对公共管理中的新情况、新问题。例如，前面提到的大货车违法运营治理，环保部门发现其违法行为，但是不在自己权限范围内，无法处理。即使环保部门向交通部门反馈情况，等到交通部门采取行动时，已经浪费了大量的时间成本，可能早已经错过了最佳治理时机。

“街乡吹哨、部门报到”则是在现有体制下的机制创新，通过机制上的调整来消弭现有体制在应对紧迫公共问题时的反应迟缓或能力不足的弊端。各部门按照街道、乡镇的“哨声”进行集结，联合执法，综合治理，使超出某一单一部门解决能力的公共问题在由多部门集结而成的新资源池中得以解决。例如，治理大货车违法运营的“哨声”响起后，处理证件、牌照问题的交通管理部门，负责尾气检测的环境保护部门，负责活禽动物检测的动检部门等多家部门同时报到，联合执法，从而使大货车违法运输问题能够得到全面高效的治理。

（二）以动态弥补静态：以“听哨报到”的机动性弥补科层机构定点办公时效性不强的弊端。政府部门定点办公的方式，属于一种静态的治理模式，也是政府部门的常规工作方式。这种工作方式常常使政府部门坐等公共事务上门——坐等举报、坐等被协调、坐等公共问题累积到相当严重的程度，有关部门才被动地到现场处理。这往往导致有关部门对公共问题错失最佳处理时机，从而难以达到最佳治理效果。

“街乡吹哨、部门报到”突破空间约束，形成了一种动态的治理机制。应报到的部门被强制要求响应“哨声”——“哨声”在哪，部门就要到哪报到，而且响应必须在较短的时间内完成。例如，北京市平谷区政府在推进“街乡吹哨、部门报到”机制时，对每一次“吹哨”的时间进行记录，要求应该响应的部门必须在规定时间内到达指定地点参与执法，如果不能按时达到将会面临问责。同时，引入现代化信息手段，开发“街乡吹哨、部门报到”综合执法信息平台、手机客户端等，进一步提升回应的时效性。

由于“吹哨”权在街道、乡镇，政府部门实际上是将街道、乡镇纳入自身治理环节之中，将这些基层治理一线的组织和个人转化为部门的“眼睛”，依托其优势实时关注基层公共事务，将日常管理和治理有效衔接，随时发现需求溢出并及时响应和处理，形成了一种面向需求的、动态的、跨部门的管理机制——这种“听哨报到”的管理机制，能够以其机动性有效地弥补科层机构定点办公时效性不强的弊端。

（三）以协作弥补分工：以多部门的强制合作弥补各部门画地为牢的分工弊端。作为一种以理性化为取向的现代政府组织形式，科层制必然导致政府存在多部门的分工（条块管理），诸多处理公共事务的公共管理资源都被分割配置于这种条块的各个部门之中。由于各个部门之间有严格的职能权限划分，致使各个部门都在法规为自己划定的职能范围内活动，对公共事务实行“画地为牢”式的治理。

政府的职能权限可以画地为牢，但现实中的公共事务却不按照画地为牢的逻辑发生和呈现，所以就会出现“九龙治水”或“八个大盖帽”（政府部门）管理“一顶破草帽”（农民）的现象。而为了有效治水或管理好那顶“破草帽”，“八个大盖帽”之间就需要相互合作，进行协作治理。但现实中，协作治理通常要付出非常高的沟通及协调成本，而且，涉及的部门越多，其沟通和协调成本也越高，从而阻碍了协作治理的实施。通过“街乡吹哨、部门报到”这种机制创新，原本很多联系并不那么紧密的各个政府部门就被街乡的哨声召集于所需处理的公共事务之上，从而形成一种制度化的动态协作治理模式。由于其拥有制度上的保障（“闻哨须到”的制度），把各部门先前的选择性协作变成了强制性协作，从而既降低了协作治理的沟通协调成本，又免除了各个部门对相关公共事务的评估成本（包括对公共事务进行识别和排序的人力及时间成本）。这无疑会大大提高协作治理的成效及各部门履职的成效。北京市平谷区过去许多久拖难决的公共事务难题，例如盗挖砂石、盗采金矿等问题，就是通过“街乡吹哨、部门报到”这种机制创新而迅速彻底地得以治理的。

由上可知，“街乡吹哨、部门报到”作为一种治理创新，本质上是一种机制创新而非体制创新，是一种在既定体制下的地方治理创新，即在无须改变现行体制的情况下由地方所开展的治理创新。这样的治理创新，既尊重和维护了法治国家理念下政府职能法定和权限分工的科层体制，又充分体现了既有体制在容许地方政府积极探索有效治理路径方面所具有的弹性和张力，同时也为地方政府破除“治理不力怪体制”的推卸责任思维提供了有益的启示。

参考文献：

〔1〕朱竞若，贺 勇，王昊男.北京探索建立“街乡吹哨、部门报到”机制〔N〕.人民日报，2018-12-10（01）.

〔2〕聂忠华.“街乡吹哨、部门报到”取得显著实效——中央各大媒体集中报道北京经验〔N〕.北京日报，2018-12-10（01）.

〔3〕习近平主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议强调 深刻总结改革开放伟大成就宝贵经验不断把新时代改革开放继续推向前进〔EB/OL〕.http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/14/c_1123714393.htm.

〔4〕刘太刚.对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观〔J〕.政治学研究，2016（01）：82-94+127.

〔5〕张成福，党秀云.公共管理学〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2001.

〔6〕乌梦达，樊 攀，李嘉瑞.怎樣破解基层“看得见的管不了，管得了的看不见”？——北京创新“街乡吹哨、部门报到”启示录（上）〔EB/OL〕.http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-12/09/c_1123827804.htm.

〔7〕周志忍.整体政府与跨部门协同〔J〕.中国行政管理，2008（09）：127-128.

〔8〕刘 锦.地方政府跨部门协同治理机制建构——以A市发改、国土和规划部门“三规合一”工作为例〔J〕.中国行政管理，2017（10）：16-21.

责任编辑 周 荣