基于“多规合一”的水利基础设施网络构建思路

赵伟 杨晴 张梦然

摘 要：推进“多规合一”工作是国家做出的重要部署。为完善我国“多规合一”情况下的水利基础设施网络的构建方法，以海南省为例，分析了水利基础网络构建的背景和必要性，研究提出了基于“多规合一”的水利基础设施网络的内涵和构建思路。基于“多规合一”的水利基础设施网络是指集“工程网、管理网、信息网和生态水系网”4网为一体的综合立体水网，其构建思路与重点为：划定水生态空间，实施空间协调与管控;建设工程网，搭建骨干框架;实施天然河流水生态保护和修复，维护绿色水系本底;构建信息网和管理网，保障水网高效安全运行。

关键词：多规合一;水利基础设施网络;构建思路;海南省

Abstract：Promoting the multi-discipline is an important national plan. In order to improve the ideas for construction of water infrastructure network based on the multi-discipline， this paper took Hainan Province as an example， analyzed the background and necessity of water infrastructure network， put forward the connotation and construction ideas of water infrastructure network. The connotation of water infrastructure based on the demands of multi-discipline was the comprehensive stereoscopic water network， including project network， ecological rivers network， information web and management web. The major works of the water infrastructure network construction were as follows， which were delimiting the water ecological space， coordinating and managing the space， building the infrastructure network， forming skeleton framework， protecting and restoring the natural river water ecology， maintaining the background of green water system， building information web and management web and ensuring the efficiency and safety of the water infrastructure network.

Key words： multi-discipline; water infrastructure network; ideas for construction; Hainan Province

党中央、国务院高度重视“多规合一”工作。2015年中共中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》将编制空间规划、推进“多规合一”作为推进生态文明体制改革的重要举措。水利基础设施网络的构建是“多规合一”的重要内容，然而当前我国基于“多规合一”情况下的水利基础设施网络构建的标准和技术体系尚不完善，构建思路和重点任务也不清晰。本文以海南省为例，探索水利基础设施网络构建的思路和重点任务，以期为海南省水网建设提供依据，也可为新时代基于“多规合一”的水利基础设施网络构建提供参考。

1 基于“多规合一”的水利基础设施网络构建的意义

（1）科学确定涉水国土空间，推进生态文明建设。十八大以来，党中央、国务院先后印发了《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确要求建立健全“多规合一”的空间规划体系，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制，提升国家国土空间治理能力和效率。水生态空间是国土空间的重要组成部分，按照“多规合一”总体部署要求，开展水利基础设施网络规划，提出水生态空间和水利基础设施空间布局，科学制定水生态空间管控措施与方案，既是“多规合一”空间规划的基础性工作和重要组成部分，也是进一步优化国土空间布局，提升国家国土空间治理能力和效率，推进生态文明建设的必然要求[1-3]。

（2）优化水利基础设施网络体系，保障经济社会高质量发展。我国经济发展已转向高质量发展阶段，实现经济社会的高质量发展必须以水利基础设施的高质量发展为前提。基于“多规合一”，开展水利基础设施网络规划工作，围绕国家发展战略布局，针对水利发展中不平衡不充分问题，聚焦防洪（潮）排涝、供水保障、水生态保护与修复等重点领域，从供给侧结构出发，构建好水利基础设施网络，可加快补齐水利基础设施短板，进一步优化水利基础设施网络布局，发挥水利引导和约束作用，更高质量、更高效率、更可持续保障国民经济发展[4]。

（3）提升水利基础设施管理能力，提高水利服务水平。水治理体系与治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前我国水利基础设施管理手段落后、服务精准化水平不足，水利基础设施管理体制机制与经济社会可持续发展、生态文明建设要求不协调、不适应，水利基础设施的功能发挥受到一定程度制约。开展水利基础设施网络构建，围绕水利基础设施服务高效化、精准化和自身的良性可持续发展，加快完善监测、处理、决策、调控等水利基础设施监控能力现代化建设，完善水利基础设施的管理体制机制，是发挥水利基础设施功能效益，提高人民群眾获得感、幸福感的切实举措。

2 海南水网构建总体思路

2.1 背景条件

海南省率先在全国开展省域“多规合一”改革试点，编制《海南省总体规划》，水网是总体规划提出的基础设施网络网之一。海南省属热带季风海洋性气候区，水资源特点：一是水资源丰富，人均水资源量3 540 m3，但水资源时空分布不均，径流年内、年际变化大，供需峰值矛盾突出，水资源分布与土地资源、经济布局不相匹配;二是水生态环境本底良好但存在风险，水域岸线的有效开发利用和管理约束不够，部分河湖水域岸线遭受侵占，河湖没有实现连通、生境被破坏，部分河流生态流量得不到保障;三是水利基础设施薄弱，水安全保障能力低，现状调蓄能力不足，枯水期缺水问题突出，南渡江等大江大河防洪体系不健全，灌溉设施不完善。此外，水务信息化、水资源管理水平与全面深化改革和自由贸易区（港）建设要求相比存在差距。

2.2 规划目标

围绕“多规合一”总体要求，在现有基础上构建集“工程网、管理网、信息网和生态水系网”4网为一体的综合立体水网，引导海南省生态安全格局构建，全面提升水网供给安全保障能力、生态环境保护修复能力、管理智慧化水平、服务功能多样化能力，实现水资源合理配置和高效利用、城乡防洪全面达标、水生态环境全国一流，全面支撑和引导海南省全面建设自由贸易试验区和国家生态文明试验区，实现用水安全可靠、洪涝总体可控、河湖健康美丽、管理现代高效的规划目标。

2.3 总体要求

（1）节水优先，空间均衡。“以水定城、以水定地、以水定产、以水定人”，2035年海南省纳入用水总量考核的控制指标按2030年的确定。围绕全省经济社会空间发展需求，按照“以大带小、以干强支”的思路，适度加大水资源丰富且具备开发利用条件的南渡江、万泉河、昌化江开发程度，合理减少水资源量少、现状开发程度较高的独流入海河流的开发;按照“以多补少、长藤结瓜”的思路，利用调蓄能力强的松涛、红岭、牛路岭、大广坝等骨干水库进行多年调节，通过骨干渠系工程和供水管道，补给永庄、福山等调配能力不足的水库;供水片區内部按照“片内连通、区间互济”的思路，根据建设条件和需求，适度建设互联互通工程，增强片区水资源保障能力。

（2）“多规合一”，绿色生态。结合“三区三线”（三区即城镇、农业、生态空间，三线即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界）空间布局，提出水系廊道、水源涵养、水源地保护等水生态空间功能范围和空间管控要求。以水生态空间管控为刚性约束，坚守生态保护红线、环境质量底线、资源消耗上限，优化水生态空间布局，有效衔接其他空间和水资源开发利用之间的关系，强化水对经济社会发展、生态环境保护的引导约束和协同保障，促进各类空间布局与水资源承载能力、防洪安全保障水平相适应[4-5]。以“流域—水系廊道—规划河段”为单元，坚持保护优先、自然恢复为主，统筹河湖水流连续性、空间完整性和水体功能保护要求，推进生态水系廊道保护和建设，全面提升河湖生态系统质量和稳定性。

（3）城乡统筹，智慧智能。将海南省作为一座大城市，一张水网统筹布局，解决不平衡不充分矛盾。结合扶贫攻坚和乡村振兴需求，以为全省经济社会发展战略和产业布局提供水安全保障为目的，打破城乡界限、行政区划边界，构建从水源到“田间”“水龙头”的工程网体系。以谋划水生态空间管控体制机制、河湖长制，完善水网工程建管体制机制，推动城乡水务市场化，热带高效农业水利保障机制等水务体制机制创新为突破口，构建现代化水务体制机制管理网。同时，结合海南省实际，推动互联网、大数据、云计算等高新技术与服务水务融合，构建感知广泛、处理高效、协同智能、安全高效、人性友好的智慧水务，实现全省水务“一盘棋统筹、一张网布局、一平台管理”，全面提高水利服务能力与水平，增强人民群众幸福感。

2.4 技术路线

海南省水网构建技术路线：①现状评价与需求分析，全面总结海南省省情、水情、水务发展现状及存在问题，深入分析“多规合一”总体部署要求和水网建设面临的形势。②按照新要求和新发展理念，围绕水务供给侧改革，从全局和战略高度，提出水网构建的总体目标。③围绕“多规合一”空间布局和发展战略，立足海岛水系特征，提出水网建设布局。④结合海岛特点，提出水生态空间范围和管控要求，以水生态空间管控为刚性约束，优化水生态空间布局。⑤通过建设关键水源控制工程、区域水资源配置工程、关键连通工程，构建工程网;按照人水和谐理念，以“流域—水系廊道—规划河段”为单元，统筹河湖水流连续性、空间完整性和水体功能保护要求，构建生态水系网;从确保工程网安全、高效、可持续运行角度出发，搭建信息网和管理网。

2.5 水网布局

针对海南省主要江河水系特征，结合“一心两圈四片区”的空间需求，遵循空间均衡总体要求，按照“片内连通、区间互济”“以大带小、以干强支”“以多补少、长藤结瓜”空间布局思路，以辐射状海岛天然水系为经线，以热带现代农业灌区骨干渠系为纬线，以骨干水库为节点，构建“一心两圈四片区，三江六库九渠系，联网联控调丰枯，安全水网保供给”的立体综合水网（见图1）。

“一心”是指海南省中南部生态绿心，是南渡江、昌化江、万泉河三大江河等主要河流的源头区，为海南“水塔”;“两圈”是指环中部区域台地丘陵热带特色农业圈和沿海城镇发展圈;“四片区”是结合行政区划和经济发展结构将两圈划分为琼北、琼南、琼西和琼东4个片区。

三江：按照“以大带小、以干强支”的思路，以南渡江、万泉河、昌化江三大江河为重要水源地，通过骨干渠系工程，实现对乘坡河、石碌河、南巴河等支流及文澜江、春江、珠碧江、文教河、太阳河、望楼河、宁远河等独流入海河流的水源补充。

六库：按照“以多补少、长藤结瓜”的思路，以南渡江上的松涛和迈湾、万泉河上的红岭和牛路岭、昌化江上的大广坝和向阳等6座水库为骨干水源进行多年调节，通过骨干灌溉渠系工程和供水管道，补给永庄、福山等17座水源调配能力不足的水库。

九渠系：按照“片内连通、区间互济”的思路，规划建设南渡江引水工程、迈湾水库灌区、松涛水库灌区、大广坝水库灌区、昌化江引大济石工程、昌化江乐亚水资源配置工程、红岭灌区、牛路岭灌区、保陵水库及供水工程9大工程的输配水骨干渠系或管道。同时，通过红岭和牛路岭灌区渠系建设，实现琼北、琼东片区内灌区水源互济;通过琼西北供水工程和昌江县水资源配置工程建设，实现琼北、琼西片区内灌区水源调剂;通过建设昌化江乐亚水资源配置工程，解决琼南、琼西片区水源供给能力不足问题;通过建设保陵水库等工程，增强琼南地区枯水年及枯水期水资源保障能力，全面构建覆盖全岛的水网格局。

3 水网构建的重点

3.1 水生态空间管控

水生态空间是国土空间的核心构成要素，也是水资源的重要载体。水生态空间管控主要任务是确定水网的物理边界和管控要求，衔接水网空间与空间规划中其他行业空间。水生态空间管控的重点：一是确定水生态空间范围。海南省水生态空间主要包括38条生态水系廊道，松涛、大广坝、牛路岭等重要湖库，其他河湖水系等包含的水域空間及岸线空间，中部山区以水源涵养为主要功能的江河源头区和水源涵养区，水土保持重点预防区等。二是对水生态空间进行功能分类，确定其功能布局。根据水生态空间的防洪、供水、水生态保护等功能需求，对水生态空间进行功能分类，提出各功能分类边界和布局。三是提出水生态空间分类管控布局。按照空间规划“三区三线”划定的总要求，将水生态空间划分为禁止开发区、限制开发区、水安全保障引导区，其中：禁止开发区为水生态保护红线区;限制开发区主要是实施水资源水环境承载能力及水生态空间占用管控的河湖水域岸线等区域;水安全保障引导区主要是水资源水环境承载能力较强，为保障供水安全、防洪安全而预留的重大水利基础设施、民生水利项目的建设区域。四是提出水生态空间管控目标和指标体系。围绕支撑空间规划指标体系构建、支撑水生态空间管控评估考核的需求，提出以改善水环境质量、促进水生态系统良性循环为核心，以促进水生态空间格局优化、系统稳定和功能提升为主线，从水资源消耗上限、水环境质量底线、水生态保护红线等方面提出综合协同管控指标和目标。五是根据不同区域的管控特点，从水资源利用、水环境质量和水生态空间3方面有针对性地规划提出差别化的管控措施，制定禁止开发区项目准入正面清单和限制开发区实施项目准入负面清单[5-6]。

3.2 工程网构建

按照水网建设布局，通过建设关键水源工程、骨干输配水工程、连通工程，搭建海南省水网骨干框架。工程网是海南水网的实体网，工程网的构建主要按以下分区进行。

（1）中部区：重点是通过封育保护、水源涵养、水土保持、生境修复等措施，保护水生态环境，强化“三大江河”源头区生态保护红线管控，构建中部“水塔”安全屏障体系。按照生态绿心保护要求，严格控制工业发展，为满足发展特色种植、生态旅游要求，适度建设中小型水利工程，解决当地脱贫解困和乡村振兴等用水需求，提高城乡供水保证率。

（2）琼北区：重点是保护南渡江流域生态环境，有效解决海口、儋州、澄迈等严重缺水地区的城乡生活、工业和热带农业用水，提高区域供水保障水平，解决防洪不达标、水生态保护不足问题。全面推进节水型社会建设，在充分挖潜的前提下，利用南渡江丰沛的水资源，通过建设迈湾、天角潭水利枢纽，依托红岭灌区、琼西北供水、松涛灌区等骨干渠系工程，实现南渡江骨干水源工程覆盖春江、北门江、文澜江等独流入海的河流流域。

（3）琼南区：重点是改善“大三亚旅游经济圈”和城乡供水水源的供水条件，保障冬季旅游高峰期生活用水和南繁育种基地的灌溉用水需求，加快构建河湖生态水系廊道。为解决水源调蓄能力不足的问题，在昌化江干支流建设水库，有效补充大隆水库和长茅水库，提高供水保障程度，形成以昌化江为主要水源的乐亚水资源配置体系。在陵水河上游建设调蓄水库，增强陵水河干流调配能力，构建干支流、上下游联合调度的供水安全保障网。

（4）琼西区：重点是保障昌化江河口地区生态安全、防洪安全，满足热带高效农业的用水需求以及核电工业用水需求，修复和保护昌化江下游及主要独立入海河流的生态环境。充分挖掘现有工程供水潜力，建立昌化江西部水资源配置体系，自昌化江干流大广坝水库引水至支流石碌水库，解决区域供水安全问题，逐步形成“以干强支、以多补少”的琼西供水安全保障网。

（5）琼东区：重点是提高防洪标准，解决城乡生活与农业灌溉供水能力不足问题，提升万泉河及独流入海河流的生态系统稳定性和服务功能。充分发挥已有调蓄工程作用，挖掘供水潜力，提高区域水资源的整体调控能力，北部以万泉河左源的红岭水库为骨干水源，建设红岭灌区工程，引水至屯昌、定安、琼海，实现红岭水源覆盖东部独流入海的河流流域;南部以万泉河右源的牛路岭水库为骨干水源，建设连接琼海、万宁等东部区域中小型水库的输水工程，形成琼东地区供水安全保障网。

3.3 生态水系网构建

天然河流水系是海南水网构建的重要组成部分。按照人水和谐的理念，以“流域—水系廊道—规划河段”为单元，统筹河湖水流连续性、空间完整性和水体功能保护要求，分流域、分河段、分类型进行保护和修复，构建海南省水网的绿色水系本底。

流域中上段主要强化江河源头区水源涵养和土著鱼类生境保护，推动小水电生态改造或逐步退出;实施松涛、大广坝、牛路岭、红岭等大中型水库和重要水源地保护，加强坡耕地水土流失综合治理和灌区面源污染防治;推动上下游水库、闸坝生态调度等。下游及河口段重点实施采砂段生境修复和滨河湿地植被缓冲带建设，建设生态廊道景观带;开展鱼类增殖放流和栖息地保护，对龙塘等闸坝补建过鱼设施;实施海口、三亚、万宁等地区河（湖）水环境治理和水系连通工程等。同时，坚持陆、海统筹，加强江、河、湖等水资源保护和水污染防治，注重保护海洋生态环境。重点针对全省38条主要河流，构建“格局优化、生境稳定、水质清洁、绿色亲水”的生态水系廊道[7]。

3.4 信息网和管理网构建

信息网和管理网是保障海南省水网实体网高效、安全、可持续运行的关键，是海南省水网的重要组成部分。依据海南省水务信息化发展现状及基础条件，瞄准“智慧水务”建设全局性问题，侧重监测预警、数据传输、数据中心、综合业务四大方面建设，统筹全局，以“大感知”“大网络”“大数据”“大融合”“大应用”“标准规范”“硬件支撑”为核心进行“智慧水务”建设，最终实现水务业务管理的一体化、监控的可视化、信息的规范化、资源的共享化以及决策的科学化。其中：“大感知”即构建一张网（物联网）的智能化、全方位、多层次、全过程立体大感知体系，“大網络”即构建高性能、超速度、全覆盖传输大网络体系，“大数据”即构建一个水务大数据资源中心和云平台中心的数字化资源体系，“大融合”即构建智慧化的知识、方法、模型大融合分析决策体系，“大应用”即构建核心业务信息化智慧大应用体系，“标准规范”即构建以水务智慧管理为基准的安全保障和标准规范体系，“硬件支撑”即构建以高性能、方便使用为基础的硬件支撑体系。

管理网以水生态空间管控制度建设为关键引领，以水网工程建管体制机制完善和综合管理能力建设为基本抓手，以城乡水务市场化培育和热带高效农业水利保障机制建设为重要环节，构建“政府主导、市场运作、权责明确、监管有力、协调有序、运行高效”的水务一体化管理模式，加快推进水利基本公共服务均等化和治理体系、治理能力现代化，支撑经济社会与资源环境协调可持续发展。管理网构建时要考虑水网的安全高效应用，做好水资源节约、利用和保护工作，参考黄河、塔里木河等流域管理经验，结合河湖长制、水网调度等工作要求，规划组织成立南渡江、昌化江、万泉河3个流域机构，统一负责水资源调度管理工作，负责三大江河流域内松涛、迈湾、大广坝、向阳、红岭、牛路岭等骨干水库以及骨干输配水工程的调度，统筹协调流域用水，制定工程调度和用水分配方案。

4 结 语

基于“多规合一”水利基础设施网络的内涵就是集“工程网、管理网、信息网和生态水系网”4网为一体的综合立体水网。围绕“多规合一”空间布局和发展战略，立足当地水系特征，通过建设水利基础设施网络，可实现用水安全可靠、洪涝总体可控、河湖健康美丽、管理现代高效的战略目标。建议海南省在本文提出的构建思路基础上，进一步结合省情水情，开展相关专项研究，尽快启动海岛型水利基础设施网络构建工作。

参考文献：

[1] 朱党生，张建永，王晓红，等.推进我国水生态空间管控工作思路[J].中国水利，2017（16）：1-5.

[2] 杨晴，王晓红，张建永，等.水生态空间管控规划探索[J].中国水利，2017（3）：6-9.

[3] 李妮.水资源利用与环境经济协调发展研究：评《水资源与环境经济协调发展模型及其应用研究》[J].人民黄河，2019，41（7）：163.

[4] 沈凤生.新时代加快推进水利基础设施网络现代化建设的若干思考[J].中国水利，2018（9）：20-22.

[5] 杨晴，张梦然，赵伟，等.水生态空间功能与管控分类[J].中国水利，2017（12）：3-7.

[6] 杨晴，赵伟，张建永，等.水生态空间管控指标体系构建[J].中国水利，2017（9）：1-5.

[7] 王建平，李发鹏，孙嘉.我国生态流量管理实践探索[J].人民黄河，2018，40（11）：78-81，87.

【责任编辑 张华兴】