我国流域生态环境治理制度探索与机制改良

贾先文

摘要：流域是以水为核心要素和纽带形成的特殊空间。流域的跨域性和跨域流域的整体性决定了单一区域、部门、手段无法实现其有效治理，必须加强制度创新，化解治理困境。地方政府“自下而上”探索和中央政府“自上而下”推动，创新性地提出和实施了河长制。河长制统一了省域内流域生态环境行政管辖权，化解了制度上的激励困境，实行治理手段和模式多元化，推进多目标整体治理，有效改进了流域生态环境治理效果。这种“自下而上”探索与“自上而下”推动的制度，终因“自下而上”与“自上而下”力度不够，影响治理效能，需要不断完善和改良，构建适应我国流域生态环境治理机制。上移宏观规划协调权限，“自上而下”高位推动流域治理;下移微观治理重心，“自下而上”多元参与流域治理;实行综合性一体化动态运作，全天候和全过程提供服务;实现信息开放共享，有效回应社会公众需求。

关键词：河长制;流域生态环境治理;制度创新;治理机制

中图分类号：D922.683    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）01-0062-006

为破解流域生态环境治理困境，党和政府不断推进制度探索与创新，河长制就是流域生态环境治理的重要创新成果。地方政府“自下而上”提出河长制模式后，中共中央办公厅、国务院办公厅以《关于全面推行河长制的意见》“自上而下”推广这一创新性流域生态环境治理成果。河长制对流域生态环境治理发挥了重要作用，取得了显著的成效，但任何一项制度都有其“生命周期”，需要不断完善和动态改良。

一、我国流域生态环境治理制度探索实践及成效

河长制通过“自上而下”强力推动，强化主体责任，推动治理手段与模式变革，统一流域生态环境行政管辖权，运用系统思维，实现激励措施制度化、治理手段多元化、省内跨域治理一体化、治理措施整体化，大大提高了流域生态环境治理效能。

（一）统一流域生态环境行政管辖权，实现省内跨域治理一体化

安东尼·唐斯用政策空间与领域地带分析官僚组织领域及其机构间关系，将政策空间分割为官僚组织的内部领域、无人地带和外部领域等三个领域地带。官僚组织的“内部领域”界限清晰，但也会提防外界“入侵”;“无人地带”和“外部领域”是官僚组织争夺的重点，力争在该地带获得外部正效应，释放外部负效应，由此给区域造成损失。河长制将安东尼·唐斯理论中所论及的“无人地带”和“外部领域”在省内官僚组织中变为“内部领域”，打破了区域间、部门间政策空间与领域分割的藩篱，明晰了政策空间的模糊地带和“无人地带”管辖权，破解了省域内政府“权威缺漏”和多部门治水难题。通过顶层设计，由省级党政主要负责人担任总河长，通过纵向协调实现地方政府间和政府部门间协同行动，统一省内跨界水环境的行政治理权，在省内统筹河湖上下游、左右岸，实行各行政区跨域合作联动，省内跨界协同合作效果明显改善。长期以来，各部门联动较为困难，水利、环保、交通、经信、航道、住建、海事等政府职能部门均参与治水，但由于缺乏权威机构统筹协调，部门职责边界不清、协同不力、相互推诿，出现了“九龙治水”现象。河长制实行后，书记省长负责协调各地政府和各职能部门行动，实行协同治水，成效明显。湖南省第2号总河长令对“僵尸船”清理整治，明确规定“政府主导、交通牵头、部门配合”工作机制，地方政府统领，交通海事部门牵头，水利、环保、农业渔政等部门配合，将“外部事务”内部化，解决了负责人、牵头人和配合人问题，整合相关职能部门资源，形成一个合作团队，实现集中治理，化解各个职能部门利益之争，有利于协同推进区域内河湖治理，解决了界限不清难题。这一专项行动共清理“僵尸船”3193艘，解决了多年来累积下来的悬而未决的问题。

（二）完善責任体系，强化激励机制

河长制的核心动力是“责任”，其制度设计也是围绕“责任”展开，通过行政区主要党政领导“包干制”，将责任层层落实到人，完善激励机制，从制度上解决了激励不足问题。按照河长制要求，各省实行主要党政领导担任总河长，行政区域内主要河湖设立河长，由省级领导同志担任，协调统筹全省流域生态环境治理;各河湖所在市、县、乡等均分级分段设立河长，由同级政府的负责同志担任，“分包”所在行政区的流域生态环境治理。县级及以上设置相应的河长制办公室，作为统筹协调组织。这个覆盖全境河湖的责任网，强化了党政领导在河湖治理中的责任，增强了动员区域内各方力量协同治理河湖的能力。各地党政领导为了将责任落到实处，从省级开始一直到乡镇、村级或社区，层层分解责任，细化分工，严格问责。为强化责任，根据河长制的总体要求，各地根据区域情况，制定了适合自己省情和河情的奖惩制度，包括水治理考核“一票否决”制、河湖治理效果与干部实绩挂钩制、河湖治理履职不力干部约谈与问责制、离任审计制等，治理效果显著。湖南省第1号总河长令要求省、市、县、乡、村五级河长迅速行动起来，带领相关责任单位开展巡河，规定省、市、县、乡、村五级河长巡河次数分别为每年不少于1次、每季度不少于1次、每月不少于1次、每旬不少于1次、每周不少于1次。仅2018年初到2019年上半年，湖南省4.3余万人五级河长累计巡河巡湖近200万人次，巡查力度增强，治理效果明显改善。在强化政府责任的同时，注重社会公众参与责任。通过建立河湖治理信息发布平台，向社会公布河长职责、河湖概况、管护目标、举报电话、微信公众号，为公众参与河湖生态环境治理和巡河护河提供渠道，便于社会各界及时监督、反馈河湖治理状况，以此提高社会公众治水的责任意识和参与意识，营造全民治水、共同护河的社会氛围。

（三）推动方式变革，实现治理手段与模式多元化

我国推行河长制，并没有实行“一刀切”，而是坚持问题导向、因地制宜，坚持“一河一策”“一湖一策”，甚至“一段一策”原则，便于各地根据河湖状况和周边环境，制定适合自己河湖情的治理政策。为提高流域生态环境治理效率，积极创新治理方式，采用政府—市场—社会三位一体的协同治理手段。政府通过经济、行政、法律、社会等机制，推动水权交易和排污权交易，加强企业自我约束，以市场机制化解水资源短缺、水环境污染等困难，鼓励有社会责任的企业自愿参与河湖治理，实行市场化的有偿服务，动员社会公众、社区组织和居民参与，撬动社会资本，激活社会机制，着力构建政府引领、市场主导、社会参与的多主体、多手段共治机制。尽管各地发展程度不同，但无论是政府、市场，还是社会治理方式，都注重充分利用现代信息技术手段，推进互联网与河长制的融合，构筑综合信息管理平台，建立和发布流域生态环境基本信息档案库，有些地区采用遥感技术、无人机、视频监控、自动船等现代化技术，收集、整理、发布流域生态环境治理各类信息，构建天地互联网监控体系，对河湖水量、水质、入河排污口、水上行为进行监测，通过电台、电视、报纸、网站和微信等各类媒体对违法违规行为进行监督和曝光，并及时处理问题。通过多元治理方式，利用现代信息技术，各地不断创新河长制治理模式，推行诸如“河长+”治理模式、跨行政区互联互通治理模式、“智慧河长”治理模式、“掌上”治理模式等，配备专职人员，建立常设机构，推行长期治理目标和常态化考核制度，试图以常态化治理模式替代运动式、集中式和应急治理模式。

（四）运用系统思维，力促多目标整体治理

山水林田湖草是一个生命共同体，水污染问题在河里，根子在岸上，河湖治理须坚持系统思维，统筹治水与治山、治林、治田、治草的关系，加强耕地、林地、草地、湿地、河湖等生态空间用途管制，统筹实现河湖的资源功能、生态功能和经济功能。河长制力图突破传统观念，通过统筹上下游、左右岸、不同行政区域和行业，强化山水林田湖草系统治理，实现多元治理目标，达到整体治理效果。《关于全面推行河长制的意见》中规定了水资源保护、河湖水域岸线治理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等六个方面治理目标任务。地方政府根据河湖“水情”制定自己治理目标，甚至通过打造河长制升级版，衍生出更多的目标任务，分阶段设立总体目标。为落实治理目标，地方政府采取了一系列具体的整体性综合治理措施，将河长制融入到政府各项重点工作中，推行河长制与环保督察整改、土地矿产执法检查行动、国土绿化、美丽乡村建设、乡村振兴等重大战略相结合，强推减排、强库、固堤，以及节水、开源等“组合拳”，实行全方位的治污水、保供水、防洪水、抓节水、排涝水等行动，对流域污染企业、种养场进行关停整治，发展生态工业与生态种养业，消灭污染源头;推行生态补偿机制，确保生态安全、供水安全、防洪安全等多项目标的实现。湖南省通过总河长令，对洞庭湖及湘江流域生态环境工业污染、养殖污染等排污源进行了重点整治，对集中式饮用水水源保护区内突出的环境问题进行了治理，净化了水源，提高了水质，确保居民用水安全。

二、我国流域生态环境治理困境

河长制“自上而下”的推动和“自下而上”的参与力度不够，存在流域生态环境治理权威依赖与权威不足、流域生态环境整体性与治理措施“碎片化”、流域生态环境治理政策高压与内生动力缺乏、流域生态环境信息供给不能满足社会公众需求等困境，治理效果尤其是后期深度治理效果难以达到预期目标。

（一）流域生态环境治理权威依赖与权威不足并存

一方面，河长制对权威和科层组织存在路径依赖，是一种“自上而下”治理制度。河长制沿袭了权威高度依赖与信息纵向流动的官僚制管控体制，仍然没有超脱权威型治理模式，表现出以权威为依托的等级制纵向协同特征，用官僚制的看家武器突破官僚制，只是从原来的“弱权威治理”转向“强权威治理”。这种科层制弊端是导致流域生态环境治理失灵的重要制度原因之一。党政主要负责人“自上而下”负责统筹协调区域流域生态环境治理，四级甚至五级河长制体系的科层组织结构，层级太多，上下级层级距离过长，影响了决策与处理速度，与跨域流域生态环境风险具有的整体性、突发性、不确定性及需要及时、迅速响应和处置相矛盾。河长制依靠行政区主要党政领导权威推行流域生态环境治理，以领导意志为转移，治理效果具有长官意志，人治化、短期效应明显，不利于流域生态环境治理政策的连续稳定与治理效果的巩固。另一方面，河长制权威不够，“自上而下”推动存在障碍。虽然我国七条一级流域和部分区域性流域建立了流域协调机构，河长制也与其进行了对接，发挥了较大作用，比如：水利部长江水利委员会制定了《长江委全面推进河长制工作方案》，发挥长江水利委员会这一流域治理机构在全面推行河长制工作中的统筹协调、业务指导、监管监督、实时监测等作用;水利部黄河水利委员会成立了河长制推进办公室，协调流域生态环境相关部门和单位。但诸如此类流域协调机构行政级别较低、权威不够，协调能力有限，统筹协调各省总河长较为困难或者协调成本较大，落实河长制力度不够，成效不明显。[1]

（二）流域生态环境治理政策高压与内生动力不足同在

河长制通过政策高压实现治理目标，并未内化为流域生态环境治理动力。政府内生动力与公众内生动力均存在不足。一方面，政府是一个理性经济人，有着自己的偏好。政府最大的動力是实现自我偏好。而河长制的推动力主要是上一级政府运用权威，采取“一票否决”等高压政策，被动地推动流域生态环境治理，政府内生动力没有被激活，尤其是上级政府的高压政策与下级政府偏好不一致时，无法从思想观念上彻底解决责任意识不强与内在动力不足问题，难免出现机会主义、道德风险和突击式、一阵风式、事后治理方式。就此而言，河长制目前还只是一种应急制度，制度的可持续性缺乏基础。另一方面，河长制是“一个政府的行动”，公众参与动力不足。虽然河长制也提出“加强社会监督”，但总体而言，河长制强化了政府“一条腿”功能，弱化和忽视了市场和社会“二条腿”的作用。各级党委政府基于上级压力，对河长制高度重视，纷纷出重拳、花巨资，采取各类措施落实河长制，组建了四级或五级河长体系，严格管治河湖。但社会公众作为河湖治理的主体，作为河湖的污染者、受害者、监督者，尤其是那些关系到其生产与生活的利益相关者，缺乏参与的有效组织和引导，参与方式单一，参与内容也仅限于监督，缺乏参与动力，主观意识不强，出现政府“在行动”，群众“做观众”，甚至做捣乱“观众”的现象，乱排乱扔乱挖现象防不胜防。一般而言，政府拥有权力，公众既要履行义务，也应有得到救济权利，否则，将严重挫伤公众积极性。河长制没有将公众参与程度及效果与公众获取利益有机结合起来，群众不能享受河湖治理中的权利，也就无法培育其自觉参与意识，履行相关义务。政府在行使强制治水过程中对损害群众利益的补偿不到位，对NGO和专业人员的参与激励不够，市场激励机制不足，不仅调动不了全社会参与河湖管治的积极性，甚至会引发公众的不满，影响制度实施效果。

（三）流域生态环境整体性与治理“碎片化”冲突

河长制无法解决流域生态环境的整体性与行政分割性治理的矛盾，跨域合作困难，亟待化解“碎片化”瓶颈。流域生态环境具有整体性，理应实行整合性治理，但治理实践中，自然分布的流域生态环境往往被人为分割，实行“属地管理”原则，以流域为单位的治理原则凸显不够。河长制明确规定行政区党政负责人的责任，在省级范围内实现了流域生态环境事务一体化，对推动省内协同合作发挥了重要作用。但河长制仍然是以科层建制与属地原则相结合的承包制，对中央政府的统筹协调职责明确不够，省际间统筹协调机制弱化，且地方政策转移中路径依赖严重，流域生态环境治理主体与区域治理主体间权责关系没有理顺。分片包干，治标不治本，尤其是跨省流域生态环境治理“碎片化”现象较为严重，省际间零碎化的权威使得河湖治理块块分割，中央政府相关治水部门协调困难，省域外的政府和治水部门成为了本省的“无人地带”和“外部领域”。同时，各省流域生态环境治理的政策不同、标准不一，导致行为者在同一流域趋利避害，造成流域生态环境管治困难，省际间流域生态环境治理权限边界模糊、权责难以划清，治理中的“囚徒困境”，甚至“以邻为壑”现象时有发生，严重影响了政策扩散的质量和河湖治理效果，导致河长制在不同省市推广中难以完全发挥应有的政策效应。除了区域“碎片化”和部门“碎片化”，需要引起关注的是流域生态环境治理过程“碎片化”。在政策中，《关于全面推行河长制的意见》没有对流域生态环境全过程一体化治理进行具体规定;在实践中，流域生态环境治理的事前预防、事中响应和事后修复全过程被分割，重事中响应与事后补救，轻事前防范，未彻底改变“接报—响应—处置”治理路径，加之科层制治理方式，造成流域生态环境治理滞后，风险加大，环境事件防不胜防，次生风险不断发生，带来了难以修复的危害。[2]

（四）流域生态环境信息供给与社会公众的需求存在偏差

河长制要求信息公开与共享，各地通过建立信息公开平台，向社会公布相关信息，接受社会公众监督。但流域生态环境信息供给无法满足社会公众的需求，无法回应公众的需要，容易引发社会矛盾。河长制管理信息系统条块结合，条块间缺乏有机联系，府际间尤其是省级政府之间缺乏沟通，已有各平台的信息来源不一、口径不同、标准不统一，所共享的信息深度与广度不够，公布的信息大多为河长负责人、职责、相关通知、领导人所做的工作、取得的成效等内容，对于流域生态环境治理整体情况、治理中存在的问题、治理的违法行为等有关信息涉及不多，甚至采取回避或者轻描淡写的做法，社会公众很难获得整个流域生态环境真实、全面信息，社会公众的需求不能得到及时有效的回应。加之河长制实行四级甚至五级科层制的体制，一方面，流域生态环境信息提供、流动、公开层级过长，容易造成信息失真;另一方面，在信息时代，各类信息尤其是负面的流域生态环境信息传播往往会打破科层结构禁锢，表现为点到面的裂变式传播路径，实现在各级政府间、社会公众间实时流动，管控不好，容易引发负面舆情和社会危机。而且，流域生态环境数据没有得到进一步分析、处理、挖掘、合成与提炼，大数据的效能发挥不够，社会公众即使获取了相关原始信息，在缺乏相关专业知识的情况下，也很难从获取的信息中掌握流域生态环境整体概貌和自己需要的资料，制约了社会公众参与治理的力度。

三、重构适合我国国情的流域生态环境治理机制

根据我国国情和河情，通过构建整体性治理机制，将我国显著的制度优势转化为强大的河湖治理效能，将国家制度与治理体系相结合，实现河湖集中统一治理。挖掘传统社会资本，构建社会网络，将政府力量与非政府力量整合起来，引导非政府力量协同参与流域生态环境治理。

（一）上移宏观规划协调权限，“自上而下”高位推动治理

破解我国流域生态环境“属地管理”导致的“碎片化”困境，促进政府各部门联动，亟待建立一个统筹协调权威机构。而“最理想的水务治理机构是能将整个流域作为单元，统筹流域水务治理各要素，排除地方政府干预，确保天然水体物理、化学及生物完整性”。能将整个流域作为单元、统筹流域水务治理各要素、排除地方政府干预的权威组织就是中央人民政府。故此，上移治理权限，视流域为一个完整的单元，在现行河长制体系基础上，设立全国性的流域综合协调机构，通过赋予相应部门统筹协调权、区域发展规划权和资源调配权，统筹协调重点事项、重点项目和重点区域，加强业务指导、监督与考核，实现规划、实施、监督、考核的全流域统一。具体而言，扬弃按照行政区设立流域治理机构的模式，成立跨域河湖指导委员会，作为流域的最高协调治理机构，是官方机构，直属国务院办公厅，负责指导我国省际流域生态环境治理。每一流域设立总河长，总河长接受跨域河湖指导委员会的赋权，具体负责整个流域生态环境的统筹、规划和协调，推动区域信息共享、共同决策与监督、协同联动执法。我国七条一级流域和省际区域性流域由国务院办公厅跨域河湖指导委员会指导和赋权，总河长具体统筹和协调，其他省内区域性流域生态环境由流域各行政区最高级别的政府统筹和协调。通过构建这一以流域為统筹单位，流域治理为主、属地治理为辅的流域生态环境综合治理机制，将强大的国家制度优势发挥出来，集中统一河湖治理权，真正落实以流域为单位的一体化生态环境治理，避免地方政府各自为政和庸政懒政怠政行为发生。[3]

（二）下移微观治理重心，“自下而上”多元参与治理

流域生态环境属于公共产品，奥斯特罗姆认为公共池塘资源在市场失灵与政府无力的情况下，可发挥社会机制的作用，实行多元治理。由此，应改变单一依靠行政力量的惯性，发挥政府、市场和社会协同作用。通过政府授权，下移治理中心，实行多元化、分权化和整体化治理模式，构筑跨区域、多部门和多主体合作机制，建立政府主导、企业主体、公众参与的协同治理结构，创设扁平化、多中心组织治理网络。政府是规划者、引导者、投资者、监督者，政府与企业、公众、社会及NGO建立合作伙伴关系，共同参与决策、投资、监督、评估等治理事务。

适应治理重心下移，改革和重组流域生态环境治理组织。将已有的流域协调机构与河长制对接，整个流域设置总河长（如长江总河长），由跨域河湖指导委员会确定总河长人选（可指定诸如原长江水利委员会主任兼任），统筹管辖流域所有河湖，综合治理水利、水污染、水生态等。总河长下有议事成员，由省级党政主要负责人、技术人员、企业代表、居民代表和NGO组成。为确保流域生态环境治理的完整性，打破行政壁垒，按照主干河流的自然属性相近原则设立分段河长，总河长指定分段河长，协调统筹其支流及河湖治理。分段河长下设立由相关辖区党政主要负责人、技术人员、企业代表、居民代表和NGO等议事成员。通过这些成员联系各自力量，提高公众参与程度，挖掘民间社会资本，构建政府、企业和社会合作共治关系，尤其是吸纳利益相关者参与流域生态环境决策、监督和评估等，通过税收调剂、专项转移支付、生态补偿等多元政策引导，提升企业和社会参与的内生动力和能力，推动流域生态环境“自下而上”治理。通过流域生态环境治理机构革新，下沉治理重心，改变以行政区划为单位设置河长的做法，实现纵向层级间的扁平化治理，借助于大数据信息平台，降低河湖层级间的交易成本;从横向上，促进地方政府合作，推进政府、企业、社会协商共治，实现整体性多中心网格化治理。

（三）完善多目标综合性一体化动态运作机制，全天候和全过程提供服务

将多目标综合治理与运作机制有机结合，实现流域生态环境全天候、全过程服务。流域总河长在跨域河湖指导委员会指导下开展工作，制定流域生态环境治理规划，广泛发动地方政府、企业、居民和NGO等具有内生动力的流域生态环境治理主体，构建集预防、治理、修复、评估为一体，涵盖山水林田湖草、生物、产业为目标的全天候、全过程闭循环流域生态环境治理运作机制。流域生态环境治理应始终保持全天候服务状态，平时组织各主体对流域生态环境周边的土壤植被、企业排污、居民生产生活用水、污水厂建设等进行监督排查，不仅仅要关注流域生态环境显性的防洪减灾、生态用水，而且要加强生物多样性、外来物种入侵的管控，建立河长制智能预警平台，实现在线实时监测全覆盖，强化预防，前移应急关口，从源头控制风险发生。加快流域生态环境事件发生后的应急启动速度，实现政府主导，联合企业、社区、居民和NGO协同治理，各类资源按规划配置到位，控制风险的蔓延和次生风险的发生。流域生态环境事件得到有效管控，并非意味着治理过程结束，应继续强化多主体合作，加大对流域生态环境全方位的修复，对山水林田湖草、生物、产业等进行风险评估，分析或评价流域生态环境生态事件发生的缘由、治理过程、治理手段、治理效果，适时调整流域生态环境治理政策。

（四）实现信息开放共享，有效回应社会公众需求

为回应社会公众对流域生态环境治理的关切，须构筑流域生态环境治理信息平台，实现信息共享，发挥信息和数据的作用与价值。在各省、市、县搭建信息平台的同时，依托信息技术，整合有效信息资源，打造一个旨在打破行政区划、以流域为单位的流域生态环境总平台，推动各地方平台之间、各地方平台与总平台之间有机链接，推进流域上下游之间、整个流域与流域各段之间的信息共建共享。按照标准统一、口径一致汇集流域生态环境数据，凡涉及流域生态环境关键信息，不管是来自政府，还是排污单位或者个人，应由所在地河长办公室按照标准进行严格校对，经河长审核后上传公布，通过平台间的链接实现区域间、部门间共享，作为全流域的重要资料之一。及时更新信息，健全和完善河湖流域基本情况、河长制负责人、河长制运行机制、流域生态环境治理措施及取得的成效、流域生态环境治理存在的问题及拟解决的方案，曝光流域生态环境治理中的违法行为，接受社会公众监督。整合社会力量，促进政府与社会信息互通，拓宽流域生态环境治理的社会舆论宣传渠道，构筑社会公众对政府生态环境信息公开法定职责履行的评判机制，赋予社会公众司法审查请求权，保障信息的真实性、完整性、有效性和价值性;在互联网信息平台建立信息互动模块，在线上及时解答社会公众的疑难问题，回应群众关切的流域生态环境话题，满足社会公众生产、生活需要。[4]

参考文献：

[1]宁清同.生态修复责任之保障制度初探[J]. 法治研究，2019，（2）：142-150.

[2]周欣，谭红英，邓雪嵩，等.长江经济带工业集聚与生态环境脱钩时空分析[J].重庆工商大学学报（社会科学版），2019，36（4）：53-61.

[3]贾秀飞，叶鸿蔚.环境政治视阈下生态文明建设的逻辑探析[J].重庆社会科学，2019，（2）：76-83.

[4]李维明. 中国水治理的形势、目标与任务[J]. 重庆理工大学学报（社会科学），2019，（6）：1-6.

（责任编辑 张亨明）