“二次房改”重提，我们离“安居乐业”还有多远?

王莹

2020年12月18日，在中央经济会议公报中提到了2021年的八项重点任务，其中一条就是“解决好大城市住房突出问题”。会议对房地产的定性进一步严苛，强调住房问题关系民生福祉，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因地制宜、多策并举，促进房地产市场平稳健康发展。

緊接着12月31日，中国人民银行联合银保监会发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，对银行业金融机构分档制定房地产贷款和个人住房贷款占比上限标准。这一通知被金融业内称为重磅政策，因为其直接为银行业金融机构房地产贷款占比、个人住房贷款占比划定“红线”。

2020年，在新冠肺炎疫情的影响下，房子依然是社会经济生活的核心话题。除了政策层面对房地产市场进行规范以外，2020年年初重提的“二次房改”或将成为房地产市场的一个新风向标。2020年3月，北京大学国家发展研究院教授、数字金融研究中心高级研究员徐远发表演讲，提出“大规模建设安居房，启动二次房改”的建议。

那么，什么是“二次房改”？“二次房改”应该怎么改呢？

01

“二次房改”是相对于“一次房改”来说的。在“二次房改”提出之前，我国在1998年已经经历了一次范围较大、影响较深的房改。这次改革真正打破了具有计划经济色彩的城镇住房体系，后来被称为“98房改”，或“一次房改”。

1998年，在我国城镇住房制度经历了多轮改革试点后，我国正式开启了以“取消福利分房，实现居民住宅货币化、私有化”为核心的住房制度改革。

此次改革首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，逐步将住房供应主体由国家转为市场。由此，在新中国延续了近半个世纪的福利分房制度“寿终正寝”。后来，为了解决买房资金的问题，住房补贴、公积金、房贷开始大规模登场，中国房地产在市场化的同时，逐渐增强金融属性。

“98房改”的积极效果是明显的，中国城镇住房制度发生了一次根本性的转变，城镇居民的住房条件得到了极大的改善。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人满意，住房不公平现象进一步扩大，并随着房价的飙升更加恶化。而经济适用房由于政策目标不明确，执行过程中失当、失控现象严重。

市场化是房改的动力与目的，却也在后来的爆发式增长中成为了房地产行业的原罪。追逐利润是市场的本能，完全市场化的结果，就是由于供应的稀缺，房价的持续增长。

随着“98房改”问题的不断暴露，社会上对“二次房改”的呼吁声越来越大。2008年，一些学者专家提出“二次房改”的概念。2009年，14位房地产界专家联名上书国土资源部及住房和城乡建设部，建议进行二次房改，并提交了二次房改的意见稿。

牵头这份意见稿的是辽宁省外经贸厅企管处原副处长、住宅法专家李明，他认为提出“二次房改”时存在的问题包括：一是政府理论错位，以住房全面市场化理论排斥住房是准公共产品理论;二是队伍错位，以开发商为基本队伍垄断经营，排斥政府非营利公益性的建房机构的住房保障职能;三是服务错位，制定政策服务于开发商的利益和政府自身利益，官商联手与民争利。

他们在意见稿中提出的“二次房改”的核心内容是确立住房是准公共产品，基本方向就是由政府主导提供房屋住房服务。概括起来，就是“三种住房制度，三类供地方式，三支队伍参与”（三三制）。

所谓三种住房制度指的是，针对低收入人群的保障性住房制度、针对中等收入家庭的公共住房和公共租赁住房制度和针对高收人家庭的商品住房体制。

相应的三类供地方式也分别为政府划拨方式供地、“四定两竞”招标用地和商品房的“招拍挂”方式供地。其中，公共住房实行定地价、定建房标准、定税费率、定5%利润率，竞房价、竞建设方案的四定两竞方式，是二次房改实现的一个必要条件，根本目的是为了解决中间阶层的夹心层问题。

三支队伍参与是指政府、民间非营利公益性建房机构、建筑开发商共同参与。

建议书认为，“二次房改”提出的目的是分类解决住房需求，实施后中低收入者80%会受益，高收入者也不会受到太大冲击。但当时“二次房改”只是在一些学者中不断被讨论，真正引起高层重视在2010年。

2010年，全国人大代表宗庆后和迟夙生分别领衔30余位人大代表提出的深化二次房改加快住房保障法立法的议案，“二次房改”被列入十一届全国人大三次会议正式议案，这对推动二次房改具有重要的意义。

然而令人遗憾的是，在往后的十年中，二次房改并没有真正大范围地落地实施。

02

2020年，在疫情后的经济恢复中，“二次房改”再次被提出，而此次“二次房改”提出的重点在“安居房”。

近年来“二次房改”的倡议者徐远表示，以安居房建设为抓手的二次房改具有非常明确的指向：房子是为在大城市打拼的中低收入流动人口建的，这个群体包括农民工、新进入就业市场的年轻人，大概有3亿～4亿人。凡是在大城市就业目没有住房的人，不限户籍、不限学位，只要在当地缴纳社保达到一定的年限，就应该葡生当地购买安居房的资格。

关于大城市进城务工人员和新市民的住房的突出问题，国家层面也给出了解决方案。在2020年12月的中央经济工作会议上，提出“高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场”，且在政策角度向租赁住房建设倾斜，由此可见中央对长租房、租售并举的决心。

长租房的确可以解决一大部分进城务工人员的住房问题，但如果想要让新城市人口真正在城市安居乐业，从实际生活来看租房仍然不如买房具有吸引力。这背后的原因主要在于，租赁租房只能解决居住问题，对于居住人来说其落户、教育、医疗还面临着新的问题，他们能享受到的城市公共服务水平会受到限制。其次，在中国人“家本位”思想观念的影响下，一套拥有所有权的房子仍是他们安居乐业的底气。

此次“二次房改”中“安居房”的提出恰好可以作为解决大城市住房问题的一个补充，与租赁住房建设长期并行。并且，在徐远看来，“二次房改”的方向不是简单解决住房问题，还在于引导农民市民化。

相比于租赁住房来说，安居房“為直接以成本价向中低收入家庭出售而建设的住房”，既能满足这部分人群买房的需求，也让他们不至于为了买房“倾家荡产”，通过安居房的建设真正让这些以农民工为主体的流动人口在就业地安居乐业，促进社会稳定繁荣，为经济增长创造潜力。

徐远表示，“二次房改”如果能够完成，现在6亿市民未来大概增加到10亿左右，城乡二元结构基本打破，中国基本结束农业社会结构，进入工业社会、城市社会。

在最近的演讲中，徐远进一步补充，未来中国人口将主要往城市聚集，这是中国经济转型的源动力。“二次房改”的核心思想，就是通过建设安居房，以适当的政策倾斜，沿用商品房的办法，把农民工、新市民等流动人口市民化，改善城市治理的同时帮助他们积累财富，变成未来新的中产阶级。

在疫情后的经济恢复中，“二次房改”也有其历史可能性。在“98房改”中，一个不能忽略的背景是对冲东南亚金融危机，拉动经济增长，成为新的经济增长点。这使得1988年开始的各项房改试点与政策探索，积十年之功，终于一锤定音落地开花。时隔22年之后，“二次房改”再次被提出有一个相同的背景：经济的不确定因素，目前因为疫情影响导致的全球经济衰退对中国经济的影响不可忽视。

徐远表示，启动“二次房改”短期内能促进经济快速复苏。安居房建设政策的构想是全年建设1000万套安居房，按每套总投资100万元算，年投资就是10万亿元，其中包含土地费、建筑安装工程费。这么大规模的新增投资，不管是拆迁还是地方政府新增收入，特别是国债收入都会带动关联投资。

安居房还能替代掉部分低质的房地产，形成新增固定资本，大概是4万亿～5万亿元规模。现在的房地产投资规模是13万亿元，替代掉5万亿元的话，房地产投资领域还能净增5万亿元，净增率为30%～40%，根据经验大概带动GDP增长3%，因此能解决短期经济增长和经济复苏问题。

兼顾经济中长期增长。假设未来十年都遵循理想政策，新增投资大概可以托住未来10年每年经济增长3%的下限。

中国金融四十人论坛高级研究员张斌也认为作为二次房改抓手的安居房建设为克服疫情带来的经济冲击提供了非常好的解决思路，现在中国经济最大的短板，就是两4z_～民工不能安定在城市生活，成为城市的新市民。让数量庞大的农民工融人到现代化城市，不仅可改善其自身生活水平，还可以释放巨大的消费需求和潜力，进而为整体经济的可持续增长提供重要支撑。

03

其实，在2018年，深圳的房地产改革已经迈出了第一步。

2018年深圳发布《深圳市人民政府关于深化住房制度改革、加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，意味着“二次房改”在向来有“先行先试”之称的深圳落地。

深圳新的住房制度体系围绕“住房双轨制”展开，将商品房和保障房比例控制在4：6。从2018年起，在新增居住用地中，人才住房、安居型商品房和公共租赁住房用地比例不低于60%，普通商品房用地供应只有40%。到2035年，新增建设筹集各类住房将达170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房三类保障性住房总量将不少于100万套。

未来15年170万套住房，100万套公共住房的目标，至少开了一个好头。短期来看，在土地供应大幅增加的情况下，住房供需紧张的局面有望得到明显缓解。

比起对深圳“二次房改”具体政策的了解来说，人们更关心的是深圳房价是否会因为“二次房改”引起新的增长，毕竟2021年刚开年深圳楼市就有提前迎来“小阳春”之势。

然而，深圳开年楼市的火热并不是个例，上海、杭州、北京等地的楼市也在不断升温。从2021年1月开始，各地就已经迎来了一波又一波的政策围堵，各地楼市的密集调控也展现出政府坚持“房住不炒”的决心。

2020年，租赁住房建设在中央经济工作会议中被作为解决大城市住房突出问题的方案被提出，从某种程度上也在响应者“房住不炒”的号召，但从长远来看，租赁住房起到的更是一种过渡作用，住房问题想要得到真正解决，下一步的着力点仍在将高度市场化的房地产业拉回到其居住的根本属性上。

在疫情后的经济恢复和楼市的降温中，“二次房改”的提出究竟是一个理想化的状态还是破解当下难题的重要抓手还值得商榷。毕竟深圳“二次房改”虽然具有探索者、先行者的意味，但深圳模式无法复制，深圳的财政收入是不依赖土地财政的，深圳的“二次房改”更多层面上是属于地方政府政策，对于全局性的指导意义尚显不足。而“二次房改”中所提出的安居房建设是否能真正使人们在大城市安居乐业还需要在不断的探索中找寻答案。