社区网格化管理的优化路径探索

2021-03-15许霞周晓林玮玮

中国管理信息化 2021年3期

关键词：优化

许霞周晓林玮玮

[摘要] 社区网格化管理是21世纪我国社区治理的新模式，经过16年的发展，展现了一定的治理成效，也暴露出一些亟待优化的问题。南京市H区Y街道于2018年3月起成立网格化服务管理中心，建立起“协同互补”的工作机制及“互联网+”的增能管理模式。通过问卷调查和无结构访谈发现，Y街道的社区网格化管理的确取得了一定的成效，即提升了社区的服务水平，使社区服务的主动化和精细化程度显著提高。同时，Y街道也面临着如下困境：行政事务过多、社区居民参与度低、专业人员缺乏。这些困境阻碍了社区网格化管理进一步发挥优势，对此，提出了将社会工作服务引入网格化管理、继续推动政府购买服务、完善信息平台使居民参与决策与监督、提高工作人员的专业水平、运用智能技术实现智慧决策等优化途径。

[关键词] 社区网格化管理;优化;社会工作服务

1 引言

改革开放以来，在政府职能转型和公民社会成长的背景下，探索社区治理的新方式变得尤为重要。社区网格化管理便是在这样的背景下诞生和发展的。网格化管理指的是借用计算机网格管理的思想，将管理对象按照一定的标准划分为若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格单元之间能够有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想。[1]北京东城区于2004年10月在全国首次启用了网格化管理系统，它运用网络地图技术，以1万平方米为基层单位，将区域划分为若干个网络单元，按照城市管理的职责范围，把管理的物件和事件分為若干个城市部件，建成数据库。[2]自北京东城区设计出“万米单元网格城市管理新模式”以来，全国各地不断探索网格化管理新模式，已然呈现出“无网格，不治理”的发展趋势。例如，山西长治搭建了集“党的建设、社会管理、公共服务”于一体的网格化社会管理服务信息平台，形成了“党建引领、平台支撑、三位一体、开放互动”的网格化社会管理服务新模式。[3]辽阳白塔区实行“一会一本一单”运行模式，宁夏石嘴山大武口区创造出“4+6”模式，山东诸城则建立了全市统一、动态及时、联通共享的社会管理服务综合信息系统。

近二十年的发展过程中，社区网格化管理取得了一定的成效。主要体现在从传统管理向数字化管理转变、从静态管理向动态管理转变、从粗放管理向精细化管理转变。网格化管理将宏观城市区域划分为若干网格单元，在微观层面针对网格内城市部件和事件实施精准的管理活动，摆脱了传统城市管理粗犷、滞后的管理模式，实现价值理性和工具理念的高度统一，体现新兴科学技术与现代管理理念的有机结合。[4]

同时，各地的社区网格化管理也面临着许多困境。网格化管理通过精细化管理单元的方式来实现全方位的社区治理，但此种模式设计却更类似于一种应急式的处理，多元主体参与的缺失和运行力的单一使其长于处理社区治理中表面、规范性、浅层次的问题，却短于处理复杂化、深层次的问题，难以形成一种长效机制。[5]毛万磊等对鼓浪屿社区的网格化管理进行研究后，指出鼓浪屿“社区网格化管理更多地体现了管控，而非治理”。[6]其网格化管理模式重管理轻服务，更多作为社会管控和维护秩序的手段。网格化管理网络对社区居民和社区组织的严密控制，将抑制社区公共空间的形成和公民社会的发育，影响社区自治力量的成长。[7]此外，专职网格化管理工作人员匮乏也是多地社区网格化管理普遍存在的困境。尽管多数社区已引进一批高素质青年从事社区网格化管理工作，但尚未完全改善工作人员能力不足、素质偏低的局面。[8]

综上所述，社区网格化管理在创造了社区治理的新面貌、展现了一定的治理优势之外，也面临着维稳管控意识过重、社会参与不足、专业人员匮乏的困境，阻碍了社区网格化管理的可持续发展。因此，厘清社区网格化管理的优势与困境、针对困境提出优化措施，显得尤为迫切。

2 H区Y街道网格化管理模式

南京市H区Y街道辖区总面积5.59平方公里，常住人口6万余人。在全面摸排各社区的地理边界、居民户数、商务楼宇、企事业单位等基本信息，明确划分主要依据、基本原则和规范标准后，按照“社区先行划分、专项工作组审核、街道领导小组审核把关”的步骤，经过多轮修改完善，将街道共划分为73个综合网格、5个专属网格进行管理服务。

2.1 “协同互补”的工作机制

自党的十八届三中全会提出要改进社会管理方式，创新社会管理体系，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台这一路线方针以来，南京市Y街道积极响应这一政策，开始建立并大力发展本社区的网格化管理，经过多年发展，目前已完成了各项重点工作。建成服务管理中心，进一步优化空间布局，加强硬件设备的采购、安装和调试，推动不同网络系统并网融合，实现监控视频系统、会议视频系统、综合系统和城管系统的“四网融合”模式。

以整体性、属地性为原则，科学地划分各区网格，实现无缝对接、全域覆盖。按照“1+N+N”队伍模式，一个网格一般包括1位专职网格员、N位专业网格员、N位兼职网格员。专职网格员由社区工作者担任，每个网格配备1名;专业网格员由城管、安监、市监、环保等部门协管员担任，人数不定，一般为4～5名;兼职网格员由退休党员干部、热心社区事务的居民群众代表、志愿者、楼栋长、社会组织人员等社会力量担任，人数不定，每个网格至少配备1名。街道领导、机关干部也全员下沉、全部参与加强对网格巡查工作的督促和指导。形成“以专为主、主次有分、互相补充”的网格员队伍。同时促进要素整合。开展多轮业务培训和运行调试，促进网络管理平台、硬件设备设施、数据采集传输和网格工作人员的整合运行。

2.2 “互联网+”的增能管理模式

街道网格化服务管理中心制定了《网格员工作管理制度》和《网格信息报送评分细则》，自2018年5月起，经过7个多月的试运行，街道层面网格化社会治理运行机制基本完善。并于2019年率先使用区指挥平台进行网格巡查事件上报流转处置。依托大数据和云计算，将街道网格员通过专属设备所上报的信息录入系统等待初步处理，并依据“互联网+”的技术将相关数据分类。并根据职能归属和信息有效性分发不同部门处理，辅之以多样化的数据形式实时反映处理结果和信息核验，促使各职能部门履职尽责，上报的信息可以得到有效处理。

2.3 统筹全面的工作内容

社区网格员工作内容主要分为以下几个步骤：各社区应合理安排全体网格员错时巡查，每名网格员每日应至少下网格巡查走访1次，每次不得少于1.5小时;网格员巡查走访时，需佩戴工作挂牌，并将收集、发现及解决的问题由社区汇总，17∶30前报网格化服务管理中心。网格员收集上报的信息经审核通过后，将为民服务、经济管理、房屋文物、社会管理、治安防控、民政重点服务对象、安全环保、城市管理、社情民意、矛盾调处等信息称为“有效信息”，并加以处理。

2.4 精细化绩效考核方法

绩效考核的公信力来自于贯穿全过程的公正、公平、公开。因此，Y街道设计了一套较为完善的考核制度：信息研判席每日对网格上报信息实时审核，严格按照《网格员信息报送评分细则》计分;数据处理席对审核通过的有效信息及每名网格员的考勤情况分类汇总;指挥决策席将各项考核规定固化成为算法函数，根据信息研判席和数据处理席的统计结果计算出所有网格员当月考核得分，同时确定社区月度考核成绩。

在计算出网格员的考核成绩后，將其划分为“优秀”“良好”“合格”“不合格”四个等次。一年内多次获得“优秀”等次的网格员，年终优先推荐评优评先;获得“不合格”的网格员，按次数分别给予当月信息报送奖励不予发放，由所在社区书记进行谈话劝诫、在街道范围内通报批评，扣除相应月份信息报送奖励和社工绩效考核奖金、视情启动退出机制等不同程度的惩罚。同时，街道还通过外聘人员每周抽查不少于30%的网格上报信息，以确保考核机制有效运行，确保考核成绩的实效性。

3 H区Y街道网格化管理的成效及困境

本研究采用的数据源于2019年7月至2019年9月对南京市H区Y街道三个社区，按照一定方法所进行的随机抽样问卷调查和无结构式访谈调查。调查共发放问卷372份，其中居民问卷360份，在筛除无效问卷后，回收有效问卷共计330份，有效问卷回收率为91.66%。网格员问卷12份，回收有效问卷12份，有效问卷回收率为100%。被调查样本中，居民有效样本情况为男性104人，占31.5%，女性226人，占68.5%;18～45岁43人，占13%;46～69岁175人，占53%;69岁以上人群112人，占33%;其中在职人员46人，占13.9%;在校学生5人，占1.5%;无业19人，占5.8%;退休260人，占78.8%;受教育程度在初中及以下78人，占23.7%;高中或中专108人，占32.7%;大专66人，占20.0%;大学本科71人，占21.5%;硕士及以上7人，占2.1%。

网格员有效样本情况为男性1人，占比8.33%，女性11人，占比91.67%;30岁以下两人，占比16.67%;30～35岁7人，占比58.33%;36～40岁2人，占比16.67%;41～45岁1人，占比8.33%;其中大专学历4人，占比33.33%;本科学历8人，占比66.67%。采用SPSS统计软件进行了数据统计与分析。另外，也在社区中采用偶遇抽样的方式对社区中的居民和工作人员中进行了无结构式访谈。

3.1 取得的成效

3.1.1 提升社区服务的功能

调查数据显示，社区居民认为网格员主要提供了维护社区安全、宣传党的路线方针、普及防骗防盗等知识。总体来说，社区提供的服务还是较为全面的，实施网格化管理，对于更好地管理社区事务、服务社区居民还是有一定效果的。同时，只有36人（19.6%）对网格员的工作持一般态度或者不满意，且大部分居民更喜欢现在实行网格化管理后由网格员进行提供服务的社区。可见，绝大多数人都希望居住的社区配备网格员服务，居民对网格化管理是持总体满意的态度的，也一定程度上认可了网格化管理服务提供的功能。

3.1.2 服务的主动性提高

网格化管理在运行中能够主动发现，及时处理各类问题，加强管理能力和处理速度，将问题解决在事故发生之前，其最大的优势是将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题。Y街道对网格巡查或通过其他渠道发现的紧急情况，网格化服务管理中心会在第一时间启动应急预案或形成处置方案，经街道主要领导批准后立刻组织实施。访谈的过程中，社区工作人员讲述了街道社区网格中发现废弃花坛内种有26株罂粟花，且小区无物业，网格员立即拍照上报网格化服务管理中心。中心随即协调街道综治办、派出所开展联合执法行动，当天下午将罂粟全部清除、销毁。这一实例体现了网格化主动发现问题的明显优势。

3.1.3 服务的精细化程度提高

根据数据显示，居民认为网格员提供的服务带来的正面影响大于负面影响，可见网格化社会管理机制大体上得到了社区居民的认可，网格员在其中提供的服务一定程度上提升了社区的服务水平，为居民提供了更加健康、便捷、丰富多彩的生活，同时也增强了居民对居委会的信任感，有利于社区居委会开展下一步网格工作，形成良性循环。

网格员通过全方位的入户考察，及时掌握居民需求，利用公开的联系方法、畅通的反映渠道以及全面的服务管理方式与居民交流，确保了与民众之间联系的密切性、信息沟通的畅通性。同时，通过网格员走访入户、建立社区网格微信群和服务热线等方式，让社区居民随时都可寻求问题解决途径和提出服务要求。这种方式减少了社区工作人员工作的机械性和盲目性，使得政府服务更加精细灵活，能够提供更全面、更个性化的服务。

3.2 面临的困境

3.2.1 行政事务过多

网格化管理机制的开展使得社区网格员在原有的工作基础上增添了网格工作，增添了网格员的工作量。在问卷调查中有91.67%的网格员认为街道应减轻社区其他职能，强化服务职能。现行网格化管理机制的管理职能的确要大于服务职能，当前我国社区也承担了太多的行政性任务，实行网格化管理后，无疑为网格员带来更大的负担，这不利于网格员工作效率的提升。社区作为基层联系群众的自治单位，其职能应是为社区居民提供更好的服务而建构的，背负过重的行政任务也使得网格化社会管理机制难以发挥其效用，这与实施网格化管理的初心也是相违背的。

3.2.2 社区居民参与度低

在居民参与社区网格化管理方面，虽然大部分居民（超过八成）参与网格化管理的积极性较高，对网格员也呈现出愿意配合的态度，但积极向网格员提意见的居民仍占少数。这反映出虽然居民愿意配合网格员工作，但参与意识仍然缺乏的问题。在遇到问题时，社区作为现代居民主要生活的场所，其提供的服务关乎居民生活质量。但是调查数据显示，经常会向社区网格员提意见的居民仅占3.8%。同时，在80%的居民对网格员和网格化社会管理机制提出的意见建议中，22.4%的居民认为网格员仍需提高沟通交际能力，8.4%的居民认为网格化社会管理机制与民众的沟通不够以及有16.2%的居民认为居民的参与度低。这反映出，居民尚未形成参与社区管理的意识，尚未意识到自己作为社区主体的重要性，也一定程度上反映出居民对网格员的工作还无法达到畅所欲言完全信任的程度，同时对社区缺乏归属感。这一系列的问题都对社区居民对网格化管理机制的认可度有所影响，也对社区网格化管理提供服务的开展提出了一定的挑战。

3.2.3 专业人员缺乏

在本次调查中，社区网格员大专学历4人，占比33.33%;本科学历8人，占比66.67%。虽然普遍学历较高，且有33.33%的网格员在从事网格员以前在社区其他岗位有工作经验，但只有1位网格员具有网格员这一岗位的相关知识或经验，说明网格员专业化程度过低，街道应加强对网格员的专业培训，提升其专业技能以为居民提供更好的服务。根据文献阅读我们发现，大多数网格员都是从社区其他岗位转岗成为网格员，而调查数据也显示，几乎一半的网格员从事这份工作的原因是因为工作要求而被动选择这份职业，这说明网格化社会管理机制并没有得到完善，职业化途径并未生成，难以吸引更多的人从事这一岗位工作。街道应对此予以重视，进一步推动完善网格化社会管理机制职业化的发展进程，以促进更多专业人士参与其中。

4 H区Y街道网格化管理的优化措施

4.1 将社会工作服务引入网格化管理

Y街道网格化管理的网格员承担的工作内容，分为自上而下的行政工作和网格员主动发现并解决问题两部分。其中，自上而下的行政工作占据了大部分的工作时间，包括以往居委会所承担的上级政府下放的任务和采集居民信息等。虽然网格员会通过巡查主动寻找自己所在网格内需要解决的问题，但往往是在考核指标的压力下，寻找一些环境卫生问题。例如，发现某棵树下有垃圾，将其捡起，就是一个合格的问题发现与解决。由此可见，网格化管理在工作内容上并没有发生根本变革，服务的针对性和有效性不足。为了使网格员的工作内容能解决居民真正的需求，可以将社会工作服务引入网格化管理。

社会工作可以在建设社会治理共同体的过程中发挥重要作用，这有赖于社会工作真诚为服务对象解决困难、追求社会和谐的价值观，有赖于社会工作尊重他人、理解困难人群、平等对待各方的工作准则，还有赖于社会工作科学细致、以人为本的工作方法。[9]社会工作秉持“以人为本、助人自助、社会正义的价值”原则，将它们视作本专业的灵魂和核心加以坚持，旗帜鲜明地表明了专业的价值取向，这也是社会工作与其他助人专业的最大区别。[10]将社会工作服务引入网格化管理后，网格员应当由专业的社会工作者承担。当居民面临社会问题而个人无法解决时，主动求助网格员;网格员在进行需求评估之后，制定合适的服务计划;接着，网格员按照服務计划，运用尊重、共情、接纳等专业技巧，帮助居民解决问题。当整个网格或者社区面临问题时，网格员可以通过社区工作方法来加以解决。可见，将社会工作服务引入网格化管理之后，网格员所解决的问题将是居民主动提出的、真切希望解决的问题，且服务过程中受社会正义、以人为本、助人自助等专业价值取向的指导，实现服务的针对性和有效性。

4.2 继续推动政府购买服务

政府向社会力量购买服务是中国治理创新的重要导向，政府购买公共服务成为社会治理体系的核心要素之一。[11]在《政府购买服务管理办法（暂行）》的指导下，多地政府尝试购买社会组织提供的服务，既保持了政府在社会服务中的主体地位，又促进了政府职能转变，展现了一定的成效。

2020年3月开始实行《政府购买服务管理办法》，其第十七条规定，购买主体应当根据购买内容及市场状况、相关供应商服务能力和信用状况等因素，通过公平竞争择优确定承接主体。目前Y街道各个社区的网格员均由居委会工作人员担任，他们提供网格化服务工作的精力不足、能力有限。因此，每个社区可以召开居民会议，引入市场机制，通过公平竞争选择合适的社会组织，使其负责网格化管理工作。每个网格必须要有足够数量的社工，以保持网格化管理精细化、主动化的优势。此外，在政府作为购买主体的基础上，可以使居民适当付费。这有利于居民产生消费者权利意识，更主动客观地参与服务活动、监督服务过程、评价服务结果。

4.3 完善信息平台，使居民参与决策与监督

Y街道目前使用的信息平台中，并没有容纳居民这一角色，是社区居民参与度不高的重要原因之一。对此，应完善信息平台，将居民纳入其中，使居民参与网格化管理决策与监督。当居民发现需要解决的问题时，可以在信息平台中公开反映，随后的接案、服务、结案等环节也都公开在信息平台中。这样的信息平台能够激发居民的主体意识，居民将真正需要的服务告知网格员，进而使网格员能提供有效、有针对性的服务。社区网格化管理是社区管理的新型工具和手段，需要完善的监督考核机制保障其正常运转。[12]在政府或第三方评估机构对网格化服务进行监督与评估的同时，居民也应在信息平台中参与对网格化管理的监督与评估，从而形成对网格化管理的效率与效果的综合评价。同时，评估的结果应及时、准确地公布在信息平台中。

4.4 提高工作人员的专业水平

在实行网格化管理模式的初期，随着社区工作的内容日益增多，工作难度不断加大，尤其在功能主体职能不明确情况下，社区网格内的各功能主体特别是基层组织和社区机构内，非常需要一批素质高、能力强、职业化、专业化的工作队伍来支撑。[13]一方面，可以对在职的工作人员进行培训，提高其专业水平;另一方面，应该积极招聘具有社会工作高等教育背景的专业社会工作者。提高工作人员的专业水平不仅能显著提升服务效果，也能为社会工作专业的人才提供更多的就业机会，减少网格员流失。同时，应提高网格员工资待遇。随着生活成本的大幅度提升，必须提高社区网格员的工资水平，满足他们的基本生活需求，只有这样，才能激发他们的工作热情，使他们更好地为社区服务，更好地为社会服务。[14]

4.5 运用智能技术实现智慧决策

利用互联网、大数据和人工智能技术来提高决策的精确度。例如在治安方面，可以通过安装人脸识别高清探头，自动匹配社会危险分子，同时做出预警。还可以使网格员佩戴专门定制的电子设备来记录网格员的行进路线。但要注意的是，不可过多地依赖智能技术，而要学会灵活变通，过分倾向电子设备也会导致人力资源浪费，使网格的报备体系变得呆板。而要实现智能设备和平台的建立，就需要政府进行资源下沉，提供资金和相关技术人员，才能使社区建立起完善的智能信息系统。将“网格化管理”这一名称改为“网格化服务”，将“网格员”改为“网格社工”。这一做法可以直接明确“网格化管理”的服务功能，也将“网格员”这一模糊的概念精确定位到“社工”，这能够直接改变人们对“网格化管理”的认知，从根本上推动“网格化管理”从管理到服务的转变。

主要参考文献

[1]郑士源，徐辉，王浣尘.网格及网格化管理综述[J].系统工程，2005（3）：1-7.

[2]库世昌.社会管理科学化视域下的社区网格化管理[J].学习论坛，2012，28（9）：71-73.

[3]陈荣卓，肖丹丹.从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向[J].社会主义研究，2015（4）：83-89.

[4]陆军，黄伟杰，杨浩天.智慧网格创新与城市公共服务深化[J].南开学报：哲学社会科学版，2020（2）：101-109.

[5]田毅鹏，薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）：24-30.

[6]毛萬磊，吕志奎.厦门综改区“社区网格化”管理的优化——以鼓浪屿社区为例[J].东南学术，2013（4）：77-83.

[7]朱仁显，邬文英.从网格管理到合作共治——转型期我国社区治理模式路径演进分析[J].厦门大学学报：哲学社会科学版，2014（1）：102-109.

[8]甘露，韩隽.城市社区为何热衷于网格化管理[J].人民论坛，2018（13）：70-71.

[9]王思斌.发挥社会工作在建设社会治理共同体中的积极作用[J].中国社会工作，2019（33）：1.

[10]侯日云.社会工作视角下的社区网格化管理[J].前沿，2017（7）：83-88.

[11]陈家建，赵阳.“低治理权”与基层购买公共服务困境研究[J].社会学研究，2019，34（1）.