小型水库运行管理问题及对策

王荣鲁 ，叶莉莉 ，李 哲 ，徐 耀

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.水利部水工程建设与安全重点实验室，100038，北京；3.水利部监督司，100053，北京）

一、小型水库安全运行面临的新形势

我国治水主要矛盾已发生深刻变化，新形势下的水库安全管理工作赋予了新内涵，水库大坝安全面临从工程建设向运行管理、风险防控、功能提升、资源优化、环境保护、生态修复和支撑可持续发展等方向转变。我国水库大坝安全运行管理和保障目前仍然面临体制机制不顺、投入不足等问题，特别是小型水库工程建设先天不足，管理基础薄弱，加上坝体老化劣化、库容淤积等影响水库安全运行的问题日益突出，随着地震、极端天气、超标准洪水等突发事件频度和强度日益增加，其应急保障能力仍显示不足。

近年来，水利部在全国范围内针对小型水库安全运行进行了多次专项检查，要求对存在的问题进行严格整改，起到了较好的示范和带动作用。2018年全国水库安全度汛视频会议强调，要把小型水库安全运行作为关键要害，落实水库行政、技术和巡查 “三个责任人”，落实水库预测预报、调度运用、应急预案“三个重点环节”，对小型水库运行管理提出了更高更严的要求。2019年水利部安排部署水库安全度汛工作时强调，水库安全度汛形势依然严峻，必须要“针对去年找问题、针对问题找措施、针对措施讲问责”。2020年全国水库安全度汛工作会议指出，今后将重点关注“三个责任人”和“三个重点环节”从“有实”到“有能”的转变。

1.“十四五”时期解决防汛薄弱环节的新要求

习近平总书记多次对安全生产工作作出重要指示批示，强调要坚持安全第一，加强隐患排查预警和整治。“十四五”时期必须要解决防汛中的薄弱环节，确保现有水库安然无恙。2020年我国部分流域遭遇大洪水之后，许多水库尤其是小型水库受到了较大影响，解决其中的防汛薄弱环节成为当务之急。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出要加快病险水库除险加固。

李克强总理明确要求，现有病险水库2025年年底前全面完成除险加固，新出现的病险水库要及时除险加固。为实现上述目标任务，今后5年各级政府共需投资近1 000亿元，其中中央财政已明确予以一定补助，各级地方财政也应建立健全稳定的资金渠道，以此次大面积开展病险水库除险加固为契机；同时还要健全市场化机制，带动地方资金和民间投资，扩大有效投资。病险水库除险加固不仅是解决防汛中薄弱环节的关键，而且是利当前、惠长远的投资，在未来经济增长中发挥着重要支撑作用。

2.贯彻“两新一重”和实施乡村振兴战略的新要求

2020年政府工作报告首次提出“两新一重”，加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设，具有“既促消费惠民生、又调结构增后劲”的重大意义。新型城镇化建设、水利基础设施建设都与水利工作密切相关，实施乡村振兴战略中实现生态宜居、生活富足、产业兴旺也离不开水利保障与支撑。小型水库在蓄洪滞洪、河湖治理、农村饮水安全、山洪灾害防治等方面发挥着重要作用，实施乡村振兴战略迫切要求小型水库尽快补齐补强短板，切实提高运行管理水平。

二、小型水库运行管理存在问题及原因

1.小型水库实体质量存在安全隐患

虽然经过几十年来的几轮次除险加固，但随着使用寿命的日益增长，许多小型水库已接近或达到设计使用年限。另外受超标洪水、功能改变、地震等原设计未考虑到的因素影响，有相当数量的小型水库实体质量存在安全隐患。从1954—2019年相关统计可以看出，实体质量不佳仍是水库溃坝的主要原因之一（见表1）。

2.小型水库运行管理中存在薄弱环节

与大中型水库管理相对严格相比，小型水库安全管理条件相对较差，管理水平也更低。大多数管理机构不健全，管理人员专业素质较差；相当多的小型水库管理部门经济困难，管理养护队伍不稳定，正常维修养护投入严重不足；必要的交通、通信、水雨情监测设施不配套，严重的还会影响汛期防洪工作。近年来，水利部督促各地层层落实水库运行管理责任，“三个责任人”基本能够得到落实，但行政责任人和技术责任人履职情况较差，巡查责任人履责情况更差，说明部分水库的“三个责任人”只能做到“有名”，管理责任缺失表明距“有实”“有能”还有一定差距。

3.安全鉴定和除险加固方面存在明显短板

我国小型水库数量众多，各地区经济发展水平差距较大，水库产权和管理权复杂，加上安全鉴定费用投入不足，甚至有水库自建成以来从未进行过安全鉴定。有些地方对小型水库安全鉴定和除险加固不够重视、财政资金配套不足，部分小型水库没有进行除险加固或除险加固不彻底；部分地方水行政主管部门技术力量薄弱，委托的安全鉴定、勘测设计、施工单位实力不足，出现除险加固设计不合理、未依据安全鉴定报告进行初步设计、除险加固施工不满足设计要求或达不到蓄水验收条件要求等，造成工程实体隐患仍长期存在。

根据我国经济区域划分（东部、中部、西部和东北四大地区），对2020年小型水库重大安全隐患情况进行统计分析可以看出，东部、中部地区的水库管理水平相对较高，西部和东北地区的水库管理水平相对较差（见图1）。

表1 小型水库溃坝主因及其所占比例（1954—2019年统计）

4.小型水库运行管理体制和机制仍不健全

1991年，国务院曾以77号令颁布《水库大坝安全管理条例》，此后一大批注册登记、调度运用、安全监测、维修养护、安全鉴定、除险加固等水库大坝安全管理配套法规相继出台，水库大坝安全管理体系基本形成，对保障水库大坝安全运行发挥了重要作用。21世纪以来，基于风险理念的管理制度逐步完善，《水库降等与报废制度》《水库大坝安全管理应急预案编制导则》等相继出台。但上述制度对大中型水库和有管理单位的水库大坝来说具有一定约束性和指导性，而对点多面广量大、产权不清晰的小型水库来说较为难以执行。比如根据《水库大坝安全鉴定办法》及《水库大坝安全评价导则（SL 258）》要求，明确需要对坝高15m及以上或库容100万m3以上已建水库进行安全鉴定，坝高小于15m或库容在10万～100万m3之间的小型水库大坝参照执行。但在实际执行过程中遇到了诸多困难，随着社会关注度和水利行业发展需求不断加大，2021年年初水利部颁布了《坝高小于15m的小（2）型水库大坝安全鉴定办法（试行）》。

综上，尽管我国水库大坝安全管理法规标准体系已经基本建立并逐步完善，但小型水库管理工作中还存在薄弱环节，管理主体不清、体制不顺、维修养护资金缺乏及病险水库除险加固无固定渠道保障等问题仍然存在。同时，随着物联网、云计算、大数据、5G以及人工智能等技术在新建大中型工程中得到应用和推广，小型水库也应同步尽快开展相关尝试。

三、加强小型水库运行管理的对策建议

近年来，随着全社会对水利工作的重视，在各级水行政主管部门对小型水库高压监管、严肃问责的态势下，地方各级政府对小型水库的运行管理重视程度普遍增加，管理水平也在逐步提高，小型水库的实体质量和现场管理面貌逐步好转。但为了更好地做好小型水库运行管理工作，还需要在以下几个方面开展工作。

1.加强小型水库除险加固工作

2020年11月，国务院常务会议部署病险水库除险加固工作，决定今后5年投资近1 000亿元完成除险加固工作。各级水行政主管部门要树立忧患意识，防范化解重大风险，确保人民生命财产安全，坚决打赢小型水库除险加固攻坚战。一是思想重视，把小型水库除险加固攻坚行动作为工作重点之一，按照统一部署、分工协作、地方负责的总原则，构建简洁高效的工作机制，明确各方责任，协调配合，共同推进。二是摸清底数，解决在建项目遗留问题。各级水行政主管部门要开展小型水库除险加固在建项目统计，建立遗留问题整改台账，针对遗留问题不同类型和性质，科学确定年度整改任务，落实整改责任。三是科学谋划，推进待实施项目建设任务。对已列入实施方案的项目，逐库组织安全鉴定，限期完成设计方案编制及审批，紧盯项目法人建设管理首要责任，狠抓地方建设资金和工程验收管理，严格质量安全和市场主体责任监管，规范除险加固中的建设管理行为，确保按期完成目标。

图1 各区域N型水库重大安全隐患占比统计（2020年度）

2.进行集中核查和分类处理，加快小水库降等报废

建议各级水行政主管部门对小型水库进行集中核查，把安全鉴定作为降等报废重要依据，适当简化手续，对未按要求开展工作的小型水库及时开展安全鉴定，对安全鉴定为三类坝尚未除险加固的水库，督促尽快开展除险加固工作。对规划改变、水库干涸、耕种施工等侵占库容、库区及淤积侵蚀库容等原因造成效益不佳的小型水库，以及除险加固技术难度大、经济不合理的水库，实行降等或报废处理。推动地方对小型水库发挥效益情况综合研判，对可通过先进技术手段恢复原有效益或提升效益的小型水库，积极推动开展相应治理，对无法再发挥效益的小型水库或达不到标准的水库，督促各地抓紧开展降等或报废工作。

3.推进水利工程管理体制改革，确保管护责任落地

各地需积极借鉴先进地区的做法和经验，将小型水库管护体制改革与农业水价综合改革和农村集体产权改革等任务有机融合，重点结合工程投资构成、工程重要性、综合效益等多个方面广泛征求意见，确定水库产权归属，明确主要功能、划定管护范围，明确产权所有者的权利和义务。要进一步明确安全管理责任范围，根据产权形式，明确小型水库安全管理三级责任人，防止出现职责不清、责任不明、推诿扯皮现象，确保水利工程管护主体和责任落地生效。

4.实施专业化、规模化管理，提高小型水库管护水平

各地应根据自身实际，因地制宜，创新小型水库维修养护新模式。针对小水库点多面广、管护难度大的特点，应按照所有权、管理权和经营权适度分离的原则，通过市场运作、政府购买服务的方式，将维修养护项目打捆招标，由具有相关资质的中标单位定期进行高标准维修养护，实行物业化管理、专业化维修、“保姆式”服务。切实提升管理水平。

5.多措并举，建立健全管护经费保障机制

一是要利用中央财政水利发展资金作为小型水库维修养护补助经费，发挥积极的撬动作用，督促各级财政加大小型水库管护资金投入力度，全力保障小型水库运行安全。二是要继续鼓励和引导社会资本、民间资本投入小型水库运营，拓宽工程管护经费筹集渠道，弥补经费不足问题，同时允许小型水库以承包、拍卖、租赁、股份合作等各种形式进行产权流转。三是按照小型水利工程管护定额标准核定小型水库的管护经费，因地制宜细化 “民办公助”“一事一议”制度，落实每项工程管护经费来源投入比例，加强管理。

6.强化监管、加强责任追究，确保责任落地生根

各级水行政主管部门要主动开展小型水库安全运行监督检查，加强监管协同、形成合力，积极落实小型水库安全运行监管责任。逐步建立存在重大安全隐患的小型水库名录和典型问题清单，对典型问题进行统计分析，提出小型水库运行管理中可能存在的系统性风险和薄弱环节，挖掘风险点存在的深层次原因，提出有效应对的措施或建议。对存在突出问题的小型水库责任单位和责任人，要按照相关办法实施责任追究，层层压实安全运行管理责任。

7.加强科技手段应用，提高运行和监督管理能力

要利用监测设施提高小水库运行管理水平。监测设施不完善以及监测资料分析应用及预警能力薄弱是当前小型水库运行管理的突出短板之一。完善小型水库安全监测设施能够有效提升突发事件监测预警能力，及早发现安全隐患问题，及时采取处理和应对措施，保障小型水库长期安全运行。要加快小型水库监督检查精细化、规范化和信息化建设。可借鉴国土资源、生态环保部门定期巡查的做法，采取远程监控与实地核查相结合的方式，充分利用物联网、大数据、卫星遥感、视频监控及无人机等手段，强化小型水库动态监管，及时掌握、全面了解基本情况，逐步构建操作信息化、监管科学化的监督检查管理平台。