引汉济渭工程建立“水银行”运作模式设想

2021-03-15田贵良

中国水利 2021年4期

田贵良，杨涛

（1.河海大学商学院，211100，南京； 2.河海大学水文水资源学院，210098，南京）

一、引汉济渭工程建立水银行的必要性

1.水权交易和水银行是促进水资源高效配置的市场手段

水权交易和水银行是利用市场进行水资源优化配置的常见形式。水银行在水权交易中充当卖方与买方的交易媒介，一般是从农业灌溉用水户取得水权，然后按照水权转让合同的约定，将水资源输送到水权买方所在地。这一过程中由于价格机制的作用，高效益主体购买水权的动机更强，低效益主体也愿意通过节水出售多余水权，水资源的利用效率一定程度上将有所提高。

由于关中地区同时存在水资源匮乏和利用效率较低两方面问题，让市场介入水资源的配置显得尤为重要，以促进引汉济渭工程调水的优化和高效配置。水权交易可以通过完善的市场分配制度充分调动各主体的能动性，进而提升配置效率，而水银行正是水权交易的一种特殊表现形式。

2.水银行是连接水源地与受水区的纽带

水银行的运行原理与商业银行类似。通过诸如建立水库和地下储水的方式，水银行可以在水资源富余的时期储水，在稀缺时再出售水量给需要的用户。因此，水银行将水源地（汇集、储备）和受水区（分配）自然地联系到一起。

水银行利用市场化机制对受水区的水资源利用产生影响，同时通过有效的交易机制节约当地的水资源。根据产业分布特点和城镇化发展布局，优先选择缺水量大、当地水源无法满足的地区。对于水源地而言，通过水权交易及水银行，一方面可以利用水权交易所得收益进行引汉济渭工程的维护及相关水源保护，并实施对水源地的补偿；另一方面可以根据水源地来水变化，进行逆向收储，即当水源地水量丰沛时利用黄池沟配水枢纽等工程进行水权收储，以便水源区水量减少时仍然能够正常满足受水区水权需求。

二、引汉济渭工程水银行运作模式构建

1.引汉济渭工程水银行的定位

水银行主营业务主要涉及水资源的汇集分配，以赚取水权存贷价格剪刀差和收取水权交易服务费作为主要经济利润来源。在水银行的运作模式中，从合理途径获得水权的特定主体可以按照公平的交易模式将水权存入水银行，在收取合理的费用后水银行就可以将水资源的使用权转让给买方。水银行的模式拓展了水权的使用范围，使权利主体能够将其自由交易转让。水资源的配置效率将会随着水银行的运作得到逐步提升。水银行应当采取股份合作制运营模式，这不仅切合我国目前的发展现状，也有国外的成功经验可以借鉴。

2.引汉济渭工程水银行的参与主体

（1）发起人

水银行以引汉济渭工程建设有限公司作为发起人，以黄池沟配水枢纽作为载体。后期运营中除了水银行的控股企业引汉济渭工程建设有限公司外，其他工程管理单位，如黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽、引汉济渭输配水工程长安分公司、引汉济渭输配水工程空港分公司等，均可以参股水银行。

（2）水权的储户

引汉济渭工程的一期（调水）工程和二期（输配水）工程分别是水银行的“储蓄”与“信贷”两个基本业务渠道。同时在需水端也存在着零散的储户，即获得引汉济渭工程取水权的用水主体，在其水权有富余的情况下可将水权储备在水银行，或通过水银行将富余的水权出让。水银行的两个主要储户如下：

①黄金峡水利枢纽。位于汉江干流上游，多年平均径流量为76.17亿m3，所涉及的流域总面积达1.71万km2。黄金峡水库拥有2.21亿m3的库容量。黄金峡水库泵站总装机12.6万kW，设计流量为70.0 m3/s，年平均调水10 亿 m3。

②三河口水利枢纽。位于汉江支流子午河中游，负责调节引调水过程中的水量，多年平均径流量为8.70亿m3。三河口水库拥有7.1亿m3的库容量。三河口泵站可通过水库坝后的连接洞将黄金峡水库中多余的水引入三河口水库，从而实现调节水量。

（3）水权的贷方

水银行通过南干线黄池沟至灞河分水口段和北干线黄池沟至泾河新城分水口段等骨干工程向水权的贷方发放水权，其中分水口处也可以看作是水银行的现货和期货交割地点。水权的贷方包括关中地区4座主要城市、两个工业园区以及5座新城用水户（表 1）。

（4）监管者

水银行区别于传统水权交易平台的本质特征在于，水银行不仅是水权交易的中介机构，还有水权跨期收储转让，甚至拓展水期货、水期权等水金融衍生品的金融机构。引汉济渭工程跨越不同的设区市，陕西省水行政主管部门和金融监管部门应对水银行进行监督管理。

3.引汉济渭工程水银行运作模式和业务流程

参照商业银行，水银行可以建立一套具有水资源管理特色的运行模式。引汉济渭工程水银行首先审核取水户贷水申请是否合理正当，审核通过后，取水户将会得到水银行的水权凭证，从而得到水权。水银行可以通过引调水和设立水量储备计划的方式对水资源总量和水权交易价格在一定控制范围内进行调控。

（1）水银行获得原水水权

水银行凭借黄池沟配水枢纽作为空间载体，将黄金峡水利枢纽、三河口水利枢纽的水资源汇集到一起集中存储，并在此基础上划分水权。水资源供应方则会从水银行得到一笔体现水权经济价值的经济补偿。

（2）水银行存、贷水业务

申请、审核、审批、登记、结算等环节组成全部的存、贷水业务流程。

申请：在正式使用水权之前，权利主体需向水银行提出具体申请，在递交的材料中需要囊括企业业务范围、生产技术特点、贷水需求（存水需求）、取（退）水地点、用水情况。

审核：水银行业务部门对存（取）水户业务申请进行评估审核。

审批：审核通过的发放相应凭证。

登记：取水户在通过审批后，水银行将会对其使用水资源的具体情况进行备案登记。

结算：按期对存、贷水金额进行结算。

（3）水权权利主体间的交易

引汉济渭工程水银行同时搭建水权交易平台，对水权交易的公平性进行监督。

申请：水权权利主体向水银行提出水权交易申请并提交相应材料。

审核：水银行相关部门对该项业务是否合理合规可行进行严格审核。

公示：交易双方的相关信息以及交易细节在通过审核后，在交易平台进行公示。

匹配：系统将自动搜寻买卖双方，并随即进行匹配。

成交：匹配成功后，买卖双方在均无意见的情况下，签订合同。在双方合同履行完毕后，双方将得到交易凭证。

综上，引汉济渭工程水权交易内容及流程见图1。

表1 引汉济渭工程水银行的水权贷方行政区域

4.水银行的成本收益分析

引汉济渭工程水银行主要包括以下收入来源：①水权价格剪刀差或水权的跨期增值收益。在水量充足的季节，水银行从水源区抽调水资源，并在黄池沟配水枢纽等骨干工程中储存。用水高峰期可用市场调节的价格机制，在原水成本核算定价基础上，根据供需状况，通过竞价等方式形成市场价格。购水、售水两端的水权价格剪刀差，或水权的跨丰水期和枯水期的增值收益将是水银行的主要利润来源。②水权交易的服务费。取得引汉济渭工程取水权的用水户在水银行进行市场交易缴纳的服务费是水银行的另一个重要利润来源。

水银行的主要支出：对水源区的补偿；抽水的电费支出；工程的建设和维护费用。

三、引汉济渭工程水银行运作机制

1.水权存贷平衡机制

如同商业银行需要注意存贷款之间的平衡以维持长期稳定运作，引汉济渭工程水银行也一样，需要对水权的存、贷情况进行预测和平衡。预测即做好受水区需水量和用水行业预测，以及水库来水的预测。平衡即水权的存贷平衡机制，要确保调水工程与受水区联合配置后的时段生活供水保证率不低于95%，时段工业供水保证率不低于90%。

2.水权动态调配机制

引汉济渭工程水银行运行中会受到外界因素以及突发性事件的影响，如何保证对需水区的正常供给是水银行制度的研究重点。水银行的动态调配由以下方面组成。

（1）水权的储备

黄金峡水库供水采用坝前抽水的方式，经泵站过三河口水库下游连接洞沿着秦岭隧洞输水到达黄池沟配水枢纽。在黄金峡水库的储水量不足时，三河口水库会通过连接洞控制闸向前者输水，弥补供水缺口。

在黄金峡水库的总储水量供大于需时，三河口泵站作为重要的调节枢纽，可以将富余的水量抽走并储存起来，以备水权需求高峰期时再次激活这部分水权的价值，实现水银行水权的跨期优化配置。

（2）受水区的水权交易

受水区不同用水户对水权的需求时点、需求量以及需求弹性不同，因此引汉济渭工程水银行可在需求侧施加影响调节水权的分配。

图1 引汉济渭工程水银行运作模式及流程图

3.水银行的价格机制

在整体工程规划和各个环节的论证与最终具体建设中，合理核算成本是关键因素。传统的全成本定价法一般认为水权交易总成本包括工程成本以及交易可能引发的风险、生态破坏、经济损失等问题的补偿。根据总经济价值理论，建议引汉济渭工程水权交易总成本重新划分为工程成本、水资源价值成本以及生态环境成本。其中，建设成本、运行维护成本、更新改造成本组成输水工程的工程成本。

《水权交易管理暂行办法》规定，交易各方一般应当以水权交易平台或者其他具备相应能力的机构评估价为基准价格，进行协商定价或者竞价。通过区域水权交易双边垄断的市场结构分析以及主要定价方法的优缺点比较，建议综合运用全成本定价法和协商定价法确定水权交易价格。在兼顾水权“准市场”特征的同时，充分发挥水权定价中市场机制的作用，使运用该定价模型计算出的水权价格既能照顾到各相关主体的利益需求，又有助于提高交易主体的积极性。

四、引汉济渭工程水银行的保障机制

1.加强统筹引领

引汉济渭工程水银行是一项系统性的改革创新制度，涉及多个政府部门的职能，需要各相关部门紧密配合。建议陕西省水利、金融、物价、法制等相关部门做好引汉济渭工程水权交易改革相关政策指导工作。

2.加大资金支持

水银行作为水治理领域的重大创新，应当积极争取来自政府的财政支持，同时在引汉济渭工程建设公司内部设立专项资金，并在水银行机制研究、工作经费及能力建设等方面予以必要保障。对于政府的财政投入与自有资金必须审慎使用，将其用于水银行建设、交易工作开展、交易监督管理、确权登记、法律法规制定、相关制度和技术论证体系的研究等，并积极引入社会资金参与。