我国社区治理研究进展与疫情防控常态下的实践导向

明庭兴

(黄冈市白莲河生态保护和绿色发展示范区管理委员会，湖北 黄冈 438218)

一、前言

社区是一个社会的基本构成单元，是人们生活的主要场所，也是社会治理的基础平台。社区的繁荣发展必然离不开对社区的治理。社区治理是指在政府的支持与引导下，由社区中的各类社会组织与社区居民共同对涉及社区共同利益的公共事务进行有效管理，从而增进社区居民福利、推进社区的进步发展。十八届三中全会指出，要“推进国家治理体系与治理能力现代化”。国家治理体系涉及国家、社会、社区、个人等多个层面，其中社区治理是社会治理的基础环节，在很大程度上体现着我国社会治理的水平。社区治理的效率和效果直接关系到千家万户居民的日常生活。良好的社区治理可以极大地提升社区居民的生活品质，使社区居民的幸福感得以有效提升。

近些年，我国的社区治理研究已然取得了较大的进展，与此相关的社区治理综述类文献并不缺乏。如陈燕、郭彩琴通过梳理2001-2015年我国社区治理文献，发现社区治理基础理论、公众参与、治理模式、治理创新、相关利益分配等是社区治理研究的热点话题，但其在跨学科交叉研究方面存在不足[1]；赵岩、孙涛以2005-2015年CSSCI数据库中的社区治理文献为样本，发现研究之间的关联性不强，用规范研究方法的研究成果较少等问题[2]；罗文剑、熊越越以2000-2018年CNKI数据库中的社区治理文献为样本，绘制相关知识图谱，指出社区治理研究内容由宏观层面过渡到微观层面，研究热点集中在社区治理的机构、治理的绩效、治理的创新等方面[3]。这些研究多数是对社区治理研究领域中的作者、研究机构、主题变迁、演变趋势等作描述性分析。因此，本文试图对21世纪以来我国社区治理研究进展进行描述，以此来把握我国社区治理研究的动态走势，进而揭示在新型冠状病毒肺炎疫情防控常态下的实践导向。

二、数据来源与方法

(一)数据来源

本文以中文社会科学引文索引(CSSCI)刊发的社区治理相关文献为数据来源。在中国知网(CNKI)首页中以“学术期刊”为检索源，检索条件为：主题=“社区治理”；匹配词为“精确”；时间跨度=“2001-2019”；期刊来源=“CSSCI”；并勾选检索框下方的“中英文扩展”。共计检索到相关文献1502篇(检索时间为2020年10月16日)。为保证研究的准确性，手动剔除征稿启事、会议综述、期刊导读等非研究型文献以及与“社区治理”主题明显不符的文献，删去无作者、无摘要、无关键词或重复出现的文献，最终筛选出1458篇有效文献作为进一步研究分析的文献样本库。

(二)研究方法

CiteSpace是文献计量研究中常用分析软件，它可以根据文献数据中的相关节点(Node)及节点间的连线段绘制出多种知识图谱，反映某一研究领域的研究现状及趋势。本文运用CiteSpaceV(5.7.R2)对1458篇有效文献数据进行分析，以“关键词”(Keyword)作为网络节点类型生成关键词共现网络，并在生成知识图谱的界面中选择“引文爆发”(Citation burst)按钮，生成社区治理研究突现词列表，选取前14个突现词，以便更好地把握社区治理领域的研究进展。同时，借助Excel软件对高频关键词做整体性描述。

三、国内社区治理研究进展

(一)研究热点

关键词是对文献研究主题与内容的高度凝练与概括，而在某一研究领域内多次重复出现的关键词，我们称之为高频关键词。高频关键词既能够较为准确地反映某一研究领域的关注热点与方向，同时也是分析研究主题较为可靠的参考指标。

用CiteSpace软件进行社区治理研究关键词共现词分析，从中截取出出现次数大于14次的关键词作为社区治理研究的高频关键词，见表1。同时利用该软件自带的最小生成树(Minimum spanning tree)图谱处理方法对生成的共现图谱进行剪枝处理，剪去部分不重要的枝节得到关键词共现图谱，见图1。

表1 社区治理研究高频关键词统计(词频>14)

由表1可知，社区治理位居高频关键词首位，城市社区、社区作为社区治理的主要场所之一分别位居第二、第三位，往后依次是治理、社会治理、社区建设、社会资本等等。从表中的其余高频关键词可发现，学者们针对社区治理的宏观层面、中观层面与微观层面均进行了较为深入的研究。节点中心性(以下简称中心性)也是判断研究热点的重要指标之一[4]，在CiteSpace中我们把中心性超过0.1的节点称为关键节点。社区治理、城市社区、社区、社会治理、社区建设这些高频关键词的中心性均超过0.1，表明这些关键词是关键节点。

图1直观地展示关键词的分布情况及彼此之间的关系。图中的每个圆圈均代表着一个节点，而每个节点都有与之相对应的关键词。圆圈的大小代表该关键词出现的频率高低，这与表1中所列出的部分高频关键词排列是一一对应的。节点与节点之间的线段的粗细又代表着相连的关键词共现频率的大小。节点圆圈内的圆环越多则表示该节点对应的关键词出现的时间越早且频次越高。

图1 社区治理研究关键词共现图

(二)研究脉络

突现词指的是在某个时间段内的文献中重复多次出现且频次骤增的关键词或研究术语。借助引文爆发性(Citation burst)检测功能生成社区治理研究关键词突现图，见图2。关键词突现图中的关键词变化可以用来反映某项研究热点主题的迁移[5]，因此，社区治理研究关键词突现图可呈现研究主题演变路径，突显社区治理研究在某特定阶段的学术研究聚焦点和取向。

图2 社区治理研究关键词突现图

图2截取了14个关键词作为社区治理的突现词，深色部分表示该关键词突现的年段。在综合考量突现词起止时间、时代背景与查阅相关文献的基础上，我国社区治理研究演变大致可划分为以下三个阶段：

第一阶段(2003-2013年)，这一阶段的突现词有“和谐社区”“社区建设”“城市化”“社会资本”等。21世纪以来，我国城市化进程不断加快，人口流动加快，单位制逐渐解体，社区管理体制也由传统的街区制向社区制转变，社区发展进入了社区建设阶段。2004年十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”概念，此后和谐社区建设成为学术研究的热点主题之一。

第二阶段(2014-2017年)，这一阶段的突现词有“国家治理”“社会工作”“治理现代化”“社会治理”。2013年，十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，此后党和政府在全社会大力倡导社会治理与社区治理，学术界也在进行相关研究以推进治理能力与治理体系现代化建设。

第三阶段(2018-2019年)，“党建引领”“共建共治共享”与“社区治理体系”等关键词在此阶段突现。2017年6月，国家首次提出“以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径”[6]；党的十九大报告中提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社区治理体系建设”。这些词句的出现为我国社区治理研究领域注入了新鲜的血液，成为社区治理研究的新趋势，同时也为接下来详述社区治理研究进展提供了线索。因此，本文将结合相关研究文献，对社区治理研究进展进行呈现。

1.社区治理研究中的“党建引领”

基层党组织是社区治理的领导者、促进者与实践者，对贯彻党的大政方针、路线政策具有重要的作用，同时基层党组织也是动员与服务群众的重要保证。如何在社区治理中做好基层党组织建设工作，充分发挥党组织在整合社区资源、推动社区服务创新等方面的作用，具有重要的现实意义，同时也成为社区治理研究中不可回避的现实问题。

在理论逻辑层面，研究焦点在社区治理中党建引领的必要性上。社区治理作为一项集体行动，存在着“搭便车”的现象，需要协调各方利益与分歧[7]；社区党建与社治理在目标、内容、主体等方面的交叉与重叠，为二者建立复合治理体系提供了前提条件[8]；同时，基层党组织建设是提升社区治理能力的需要，也是保证社区治理朝着正确方向发展的必要条件[9]。

在完善路径层面，基层党组织要转换理念与创新管理方式，从制度上对其他治理主体实施领导，做到“管而不死，放而不乱”[10]；此外，还需要综合考量社区居民参与度与政府介入度的不同，有针对性地开展“协商式”党建引领、“主导式”党建引领与“自治式”党建引领[11]。

2.社区治理研究中的“共建共治共享”

从十八大的“构建中国特色社会主义社会管理体系”到十九大的“打造共建共治共享的社会治理格局”，党和政府的社会治理理念发生了重大变化，这是党和政府对社会发展规律的又一次深刻认识与把握。“无所不包”“无所不管”“无所不能”已成为过去时，政府正努力扮演好引领者、促进者与服务者的角色，打造服务型政府。单一垄断式的以政府为治理主体的社会治理模式已然无法应对社会中日益复杂和不确定性的新挑战[12]。社区中各类社会组织的出现，及其在社会治理中扮演的角色越来越重要，它们将对社区治理决策、执行等各方面产生重要影响。 “共建共治共享”即鼓励各主体共同参与、群策群力，实现群团共治。因此，打造共建共治共享社会治理格局需要政府、企业、社会组织及个人等多主体有效有序地参与到社会治理当中，这必然需要进行制度创新，建立和完善相关制度实现政府与人民群众有序有效的协商互动[13]。在“共建共治”中回应社区各类群体的利益诉求，公平平等地分配利益，实现治理成果“共享”，将社区打造成人民群众的生活共同体、利益共同体与价值共同体[14]。

3.社区治理研究中的“社区治理体系”

十九大报告中提到要“推动社会治理重心向基层下移”即落实到城乡社区，“加强社区治理体系建设”。社区治理体系是治理社区内部公共事务的制度框架、规范机制、组织体系与方法策略的总和，它包含着对社区内部的政治、经济、文化、社会与环境等方面的综合治理[15]P63-64。发生在基层社会的社区治理作为国家治理的基层空间和逻辑，牵动着国家治理体系与治理能力迈进现代化的脉搏，因此，提升社区治理能力、建立与优化社区治理体系具有重要的意义。有学者认为，当前社区治理中存在着明显的“全能政府”“行政导向”与“搭便车”等认知偏误，因而需要更新基层政府、社区组织与社区居民关于社区治理文化认知的知识基础、经验基础与制度基础[16]。

在社区治理体系建设中，首先要处理好“两化关系”即“政治化”与“社会化”，既不能完全脱离“政治化”语境，又要引入“社会化”的机制[17]；其次要构建纵横联合的“互构型”社区治理网络，在纵向上形成“制度-生活”良性互动的“互构体”，在横向上形成“政府-市场-社会”之间的共变调节的“互构体”[18]；再次，构建起社区居民的社区认同系统，培养社区认同感，提高居民参与社区治理、奉献社区的主动性与积极性，而社区认同的建立就要抓住并切实解决好社区居民最关心最直接涉及他们切身利益的现实问题[13]。此外，有学者从法治的角度推进社区治理在立法、执法、司法、守法、法治监督与法治保障有机统一，最终形成社区治理法治化建设[19]。最后，实现社区治理体系的现代化需要对“四化”(社区治理理念现代化、治理主体协作化、治理方式科学化与治理制度在造化)进行有机整合，并以四种能力建设为重点内容，分别是决策能力、执行能力、保障能力与统筹能力建设[20]。

四、疫情防控常态下的反思

(一)加强数字化建设，以信息化赋能社区治理

“指尖上的社区治理是及时感知居民烦心事、揪心事的走心之路，是利用移动互联技术服务群众的科学之路，也是诠释社会治理‘共治善治’的创新治理。”[21]数字化、数字社区的兴起给社区治理提供了多种可能，这要求转变在社区治理上固有的传统思维方式，在社会治理方式上实现变革。

新型冠状病毒肺炎防控期间，社区利用微信或QQ建立了社区干部群、居民群、楼栋群、单元群等，通过这些群发布政府部门的防疫通知、科普防疫知识、了解居民生活状况等。看似小小的QQ群、微信群却在疫情防控期间发挥了重大作用，帮助解决了社区居民在疫情防控期间诸多生产生活困难。线上的沟通交流，既能落实疫情防控工作的各项要求，又能有效避免居民之间的交叉感染风险。

同时，疫情防控以来，各部门、各平台之间依然还存在着有一些“信息孤岛”和“数据壁垒”，导致数据信息重复录入、防控工作效率低。早在2017年，党的十九大针对信息碎片化、运行成本高以及反应能力差等问题，已明确提出要提高我国的社会治理智能化水平。提高社区治理智能化水平即要着力打破壁垒，打通和整合面向社区的各类数据，构建一个一体化的信息资源共享体系。利用大数据、物联网、云计算等技术，打造“智慧社区”，把社区内、网格内及楼栋上的居民用信息化的手段“网”起来，让我们能够做到精准分析、精准治理、精准防控与精准反馈。实行“互联网+服务”的方式，让信息数据流动起来多跑路，居民少跑路，从而进一步提升社区治理的智慧化水平，实现社区治理向数字化治理转型。

(二)加强基层党组织建设，以党建引领社区治理

党是中国特色社会主义事业的领导核心，社区治理一定要坚持党的领导，充分发挥城乡社区基层党组织的作用。2020年7月习主席在吉林长春考察时指出，“提高社区治理效能，关键是要加强党的领导，要推动党组织向基层延伸，把基层工作做好，这样才能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’。”[22]社区作为新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的前沿与基础环节，社区党组织与广大的社区党员干部则是贯彻落实新型冠状病毒肺炎疫情联防联控举措的中坚力量。发挥党的宣传、组织与动员等方面优势，及时向社区居民传达相关防疫文件与健康防疫知识，带领广大群众群防群控、严防严控，共筑起疫情防控的坚固堡垒。

在社区范围内形成以社区党总支为核心，其他基层党组织为枝点的“1+N”组织体系，如滨州玉龙湖社区构建起的“社区综合党委——网格党支部——楼栋党小组——普通党员”的四级党建联动机制。凝聚各类基层党组织的力量为社区服务，发挥党组织在各类社区组织的领导核心作用，统筹各类社区资源、协调各方利益、化解矛盾纠纷，确保社区居民在面临重大突发事件时能紧紧围绕正在党组织的周围。听指挥、稳立场，凝聚成众志成城的不可战胜的强大合力。

(三)发挥居民的主体作用，打造社区共同体

马克思主义唯物史观认为，人民群众是社会历史的主体与创造者。同理，社区居民是社区治理的不可缺少的重要主体。一切为了群众、紧紧依靠群众是我们党克敌制胜的重要法宝，也是完善社区治理必须坚持的根本原则。

从全国的疫情防控实际来看，在工作中我们遇到了较大的挑战。入户登记、卡点值守、配送生活物资、消毒巡逻等工作需要大量人员才能完成，如果紧紧依靠有限的社区干部与网格员是很难做到的，因此，组织动员社区居民、发展社区志愿队伍十分重要。将社区内热心公益或有各类专长的人员组织起来发展成为社区志愿者，并且为志愿服务搭建平台，发挥出志愿队伍在推进社区治理中的积极作用，这也是社区治理能力与水平提升的一个重要体现。另外，发挥媒体舆论的作用，利用广播、宣传栏、微信公众号等方式宣传报道社区中的新典型、新成果，提高社区居民对社区认同感，激发广大社区居民参与社区建设与社区治理的热情，提高参与的主动性与积极性，形成“社区是我家，依靠你我他”的社区共同体意识。

(四)统筹发挥社会力量，推进社区多主体协作治理

疫情防控工作是一场“人民战争”，它的胜利需要调动各方的力量，需要全民参与。计划经济体制下完全由政府“大包大揽”的管理方式已经成为历史，而多主体协作式的治理方式方兴未艾。

新型冠状病毒肺炎疫情从发生之初四处蔓延到现在基本全面得到控制，取得的这些防疫成果离不开社会力量的广泛参与，也离不开社区居民的支持，更离不开社区党组织的领导与动员。实现社区治理由政府治理向合作治理的转变，需要政府以开放的心态平等对待各类社区主体、整合社区各类资源、发动社区各类主体共同参与到涉及自身利益的社区公共事务管理当中，从而形成社区治理人人有责、人人尽责的局面，实现社区治理的共建共治，最终实现治理成果共享。