合作社不规范问题的新制度经济学解释

钱 淼

(青岛农业大学 经济学院,山东青岛266109)

植根于这个变革的时代,合作社理论和实践都在发生巨大的变化,但与此同时也乱象杂呈。为了理清发展脉络,这些乱象被理论界归纳到了不规范问题这个研究范畴,但是由于涉及的内容离散,相应的研究也有不同朝向,对其认识依然不够清晰,此时需要引入一个完整的分析框架,在这个框架下,合作社的不规范问题的各个方面都能得以解释,并从表象中找寻更深层次的机理,从学理上来解释合作社不规范问题的动因、规律。洞悉在当前环境下发生的不规范表象,结合中国合作社发展的现实来进行“看和观察”①的研究往往更具有说服力,学者们在透过诸多乱象而深入观察问题的形成机理之时,意外发现这些问题都能够在新制度经济学的视角下和框架中得到解释,并且这门学科所包含的理论工具早已成为了推敲合作社制度安排的利器。

一、不规范问题应该怎样讨论

(一)不规范问题的提出

合作社是市场经济中引入的一种制度补偿,其原则和理论必然要在我国农村环境中适度调整,经过自适应变革之后才能符合我国农村之经营实际。但是现实中这种自适应变革往往走的更远,尤其是在数量暴增的过程中,更是表现的乱象繁多,理论界将这些乱象定义为不规范问题,合作社出现伊始就开始了探讨。为了分析不规范问题,理论界将参照物设定为经典的合作原则、法规、章程,开始检视实践中的中国农民合作社是否符合合作社本质属性的问题,遂提出合作社的真伪论断。杜吟棠、潘劲最早运用典型案例分析的方法,探讨了非农生产者领办的合作社和农民生产者领办的合作社的制度安排,他们发现非农生产者领办的合作社中,企业领办型合作社实际上是一种商业性的合作,合作社所有者和惠顾者的身份并不同一,而在政府领办型合作社和专业大户领办型合作社中由于实行不等额持股,按股分红就成为合理的制度安排,这些特征都与合作社原则不符[1]。苑鹏从合作社发起人与政府的关系的角度分析了农民合作社的制度安排,她指出只有民办的合作社才符合“社员所有、社员自治、社员自享”的特征,中国现存的农民合作社往往只是具有合作行为的组织,而不是真正的合作社[2]。应瑞瑶将合作社实践与经典合作社原则偏离这一现象概括为“合作社异化”,指出这些合作社和社员之间实际上是一种松散的合作,两者无产权上的连接,也无利润返还,这些合作社并不符合合作社的基本原则[3]。黄胜忠认为中国的合作社从一开始就是异质性成员间的合作,合作社是具有不同资源禀赋及利益诉求、扮演不同角色的亚群体共同缔结的具有实用主义倾向的联盟组织[4]。张颖和任大鹏以合作社真伪之辩为起点,从产权关系和治理结构出发,探讨了合作社发展规范性问题,发现了不规范的合作社争夺国家扶持资源,挤压了规范合作社的发展空间[5]。潘劲将合作社的收益分解为“合作收益”和“政策性收益”两部分,认为实践中“空壳合作社”、“假合作社”之所以存在很大程度上是因为行为主体对潜在“政策性收益”的追求[6]。马彦丽认为相当数量的合作社是出于追求政策性收益而成立的,社员对合作社的认可程度低,许多合作社只是“挂牌合作社”[7]。邵科、徐旭初、黄祖辉对合作社不规范问题的讨论是基于业务参与、资本参与和管理参与三个维度的理论分析,发现合作社的社员在参与角色上偏离了“惠顾者—所有者—管理者合一”的经典范式,合作社的控制权被少数社员所掌握[8-15]。苑鹏和徐旭初将合作社不规范问题归咎于合作社的发生环境,当前合作社不得不从追求社员利益最大化转向以市场需求为主,从对抗工商、金融资本转变为怎样利用小资本或工商、金融资本之间的竞争为自己服务,从而导致中国农民合作社在运营战略、组织关注点、利益分配方式等方面不断调整,合作社制度安排由此发生了种种变异[9]。

(二)新制度经济学是一个解释合作社不规范问题的工具箱

新制度经济学是“真实世界的经济学”②,把制度安排看作是影响发展的重要因素,囊括了诸多自成体系而又富有效力的理论工具,如产权理论、交易成本理论、集体行动理论、契约理论等。合作社的不规范问题实质是制度安排的异化,包罗了诸多看似不密切相关的现象,如果借助于新制度经济学的视角与工具,则能给现实中的不规范问题更深入的解释。因为新制度经济学中的某一个或者某几个理论工具正好能够解释合作社不规范问题的某一个或者某几个方面,虽不必一一对应,但其解释能力却能对不规范问题全覆盖,问题的解释能在新制度经济学框架内形成完整体系。在解释过程中可以应用的理论工具有以下六种。

产权理论。产权的主要功能包括激励、约束、资源配置及协调,在合作社的运营中,产权结构的任何变化都可以影响到组织资源的配置和使用。合作社的不规范问题很大程度上源于产权关系未理顺而造成的权责或者出资与收益的不匹配,出资者出于对自身权益的保护,不得已而改变既有制度安排,同时合作社不完善的产权制度、剩余索取权与控制权不对等是合作社要素控制问题产生的主要根源,在此也可以得到解释。

委托代理理论。合作社不仅存在着像企业那样的委托代理问题,并且随着成员异质性的增强,核心成员掌握着合作社的实际控制权,他们可能会利用各种便利来谋求自身的利益,只有通过建立相关的分析框架寻找实现激励相容的约束条件,才能够减少核心社员的要素控制行为,因此合作社要实现规范的民主管理,实际上是对于委托代理问题的解决。

集体行动理论。集体内存在广泛的“搭便车”现象是一个具有共同利益的集体未必一定产生集体行动的根源所在,因此必须通过强制方式或通过正反奖惩的选择性激励来解决搭便车问题。搭便车问题是多种不规范问题的具体表现,在农民合作社中普遍存在,也使规范治理机制和分配机制成为空谈,集体行动理论对搭便车行为的深入研究,为解释合作社内部搭便车问题提供了充分的理论依据。

交易成本理论。交易成本解释为市场成本(即釆用价格机制的成本),具体而言包括发现相关价格的成本、为市场上进行的每一笔交易进行谈判和签约的成本和一些其他成本。农户在市场化交易中的交易成本繁多,使合作社有了经济上存在的必然性。但合作社发展的过程中很多不规范问题的产生也可以从交易成本的角度解释,如社员异质性的存在导致了很多环节如果规范运行会产生更高的交易成本,因而合作社会退而求其次(放弃规范的制度安排)。

契约理论。契约理论把合作社作为一组契约关系联结,这种观点把合作社社员间的交易关系看作是契约关系,合作社的契约理论模型其实是代理理论、交易成本和不完全契约理论的综合[10]。这个理论解释了社员之间存在差异的合作社如何在信息不完全、不确定和有限理性等情况下来制定规则,以及如何选择,同时也能解释合作社社员对于机会主义行为的选择诱因。

制度变迁理论。一种制度安排如果比其它制度需要更少的交易费用,这种安排就比其它可供选择的安排更有效率。农民合作社规范运行的基础和前提是规范的制度安排更具效率,而现实中变异的合作社制度也是可以被解释的,往往是市场主体在对比规范与不规范的制度安排之后做出的理性选择,是诱致性制度变迁的结果③。

(三)新制度经济学剖析合作社不规范问题的探索

新制度经济学家对现实中的经济现象有更强的解释力,理论界也开始借鉴其方法讨论合作社问题。徐旭初以新制度经济学为工具,以浙江省农民合作社为主要例证对象,对农民专业合作组织的制度特性、制度变迁、产权安排、治理结构、制度环境等进行了系统的理论探讨和实证分析[11]。马彦丽考虑农户生产规模小、存在普遍兼业现象以及农户间的异质性强等特征,根据新制度经济学的相关理论分析中国农民专业合作社的发展实践[7]。黄胜忠以成员异质性为条件,讨论了异质性成员间的合作行为,异质性成员所在农民专业合作社在组织行为上所具有的特征和存在的问题,在成员异质性的条件下农民专业合作社如何规范运行和发展问题[4]。林坚、黄胜忠、张晓山、崔宝玉、黄祖辉、邵科等均采用新制度经济学的视角与工具,并将讨论的侧重点放置于异质性结构以及其带来的多数普通成员和少数核心成员之间的委托代理关系,认为“大农”和“小农”之间在资本合作上存在委托代理关系,应该确保合作社同质性来加强合作社的治理[12－15]。新制度经济学的理论成果和研究方法都已被广泛地应用到合作社的研究中来,尤其是交易成本理论、产权理论、契约理论、集体行动理论和博弈论方法等被广泛应用,使合作社的研究进入到更深的层面。学者们运用新制度经济学理论探讨中国农民合作社不规范问题的文献丰富,对不规范现象的分析直击要害,影响深远。借助于前人铸就的坚实基础,本文尝试将种种不规范现象归纳至统一的理论框架中进行集中考察,勾画全覆盖不规范问题的解释体系,同时探讨离散分布、形态各异的不规范问题之间的逻辑联系,求得一般性解释。

二、不规范问题应该怎样定性

在合作社引入经营体系的十余年中,不规范问题伴生且变化。学者们在实践中发现了杂乱无章的“不规范现象”,各种“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农”现象层出不穷,以至于惊呼“合作社原则,最后还能坚守什么”。农业部等九部门联合下发的《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》指出:“一些地方重数量、轻质量,一些合作社有名无实、流于形式,制约了农民合作社功能作用的充分发挥。”之后,中央农办、农业农村部等十一部委联合印发了《开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案》,旨在通过对以“空壳社”为代表的不规范合作社群体进行专项清理工作,促进合作社依法规范健康发展。合作社群体中存在着不规范的个体,这些个体的不规范行为不仅仅影响着其自身功能的发挥,也使社会对这种微观经济组织制度产生了疑惑。合作社是否被需要,还是仅仅停留在一种存在感?迫切需要在当前背景下得到解答,而对此问题的答案需要我们回溯这种微观经济组织制度的发生环境,重新审视其时代使命,其中最为关键的是对以下两个问题的讨论。

第一,合作社是不是必要的制度需求?制度提供了一种经济的刺激结构,随着结构的演进,它规划了经济朝着增长、停滞或衰退变化的方向。经济能否发展,归根结底取决于制度安排和经济组织是否合理有效,真正促进经济增长的,是一种能够提供适当个人刺激的有效制度[16]。回溯到上世纪末,处于计划经济向市场经济转型的中国农村,迫切需要一种制度,从宏观上让失去统领的、离散分布的小农群体重新组织起来,从微观上让耗散在流通渠道各个环节的交易成本逐步收缩,让产业链条运转阻力减小。这种制度的特征就是为小农户的合作创造条件,使交易成本得以降低,外部性内部化。因为有制度需求,市场就会供给,在农村经济活跃的地方,近似合作社制度的许多组织形态自然生长,并成为了可复制和推广的模式。而这些组织形态的发生,实质是农村经济中诸多利益相关者的博弈过程,而合作社制度的最终定型,则描述了在当前条件下的均衡状态。由此,合作社制度是一种带有明确历史使命的制度供给,必须存在于农业产业链条的关键环节。

第二,既是一种必需,为何又存在不规范问题?林毅夫将制度变迁分为两种类型:诱致性变迁和强制性变迁,前者是指一群人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁,后者是由政府法令引致的变迁[17]。在上世纪末到合作社立法这段时间,合作社的发生都处于一种自然状态,是一种从无到有的自发性变迁,而在合作社法实施之后,主管部门而非农户,成为这种制度推广的主力,合作社开始了持续十年的数量增长过程,这个由少到多的发展过程,则可看作是强制性的制度变迁。再借助于制度均衡的观点继续往下讨论④,我国的合作社制度,在其自然生长期⑤,已经被其参与者认可,已经达到了制度均衡,在当时的条件下没有人愿意再花费资源去更改合作规则。但是为什么在这十余年的推广期中,不规范的问题越来越多,而且这些问题都表现在对以往既定规则和制度安排的突破?关键之处在于制度均衡不是一成不变的,制度变迁的动力来自于相对价格的变化。诺斯和托马斯提出,当要素相对价格发生变动时,参与者会从中发现制度创新的利润,从而推动制度发生诱致型变迁[16]。进入新世纪的头十年,中国农村正经历着向现代农业转型所带来的经济和社会之剧烈变迁,对于合作社的参与者来说,各种要素资源的价格和地位已经与上世纪末大有不同,持有各种要素的参与者对于合作社原本制度安排具有本质规定性的利益联结及收益分配方式再次审视,发现如果改变适度安排就会有潜在利润的存在,就会刺激参与者产生与制度安排相悖的行为选择,这实质也是一种自发性的制度演进而已。因而,合作社不规范问题的出现带有一定的必然性,但并非是对于这种制度的否定,而是这种制度在新的发展环境中表现出了非均衡状态⑥,还需要进一步的演进才能使其显现出灵活性,达到适应新环境的新均衡状态。

三、不规范问题应该怎样归纳

合作社的不规范问题表象繁杂,社员的异质性、产权激励问题、决策规则的设计、治理结构的选择和代理人行为等方面都出现了与合作原则和理论相异的现象,由此导致了理论将无法准确地用来对现实问题进行分析,理论研究和经验研究开始脱节[18]。不规范问题看似杂乱无章,但皆因突破了合作原则所致。在合作原则的变迁中,尽管它们千差万别,成员身份的同一性、成员民主控制、按惠顾额分配盈余和资本报酬有限仍然是合作社的核心,反映在实践中就是规范的出资结构、治理机制和分配机制,这些原则是合作社的本质特征,一切与其相悖的行为都可以看作是不规范的表现。现实中,合作社因受到外部环境变化的刺激,在出资结构、治理机制和分配机制中滋生背离合作原则的行为,这就是不规范问题的实质。由此,将合作社的本质特征作为参照物,对比之下,不规范问题表象便可以被全部罗列出来。虽然问题很多,在个体中的表现也有差别,但是抽象之后的问题共性非常明显,按照“出资结构、治理机制和分配机制”的分析框架进行梳理,将参照物的对立面归置于三个子集合。

出资结构问题集合。这类现象指的是合作社“同类农业生产经营者自愿联合的互助经济组织”假设的打破,合作社不再是“抱团取暖”的弱者联合,而呈现出了社员的分化,领办发起者与参与的普通农户在身份地位上不同(学者们将其定名为异质性),在合作社组建过程中的出资环节差异巨大,具体表现在了出资结构中,如股权过度倾斜,普通社员假出资(或者不出资),一股独大,外来资本(或者工商资本)过多等现象皆可归类于此。

治理机制问题集合。这类现象指的是合作社“民主管理的互助性经济组织”假设的打破,合作社最为经典的原则——“一人一票”的决策机制被其他方式替代,这也意味着合作社中的一部分群体必然失去应有的管理权力,从“主人翁”变成被管理者,具体表现为,社员大会停开(或者流于形式),监事会名存实亡,章程难以实行,内部人控制,部分社员没有话语权等现象。

分配机制问题集合。这类现象指的是“以其成员为主要服务对象”假设的打破,合作社在经营目的与利益分配中不以普惠社员为目的,而更加注重部分社员尤其是核心社员受益的最大化,使合作社这种“互助性经济组织”的发展有了投资者所有企业(IOF)的朝向,具体表现在,经营目标异化(过度注重利润),利益分配机制异化(不返利、不分红),成员账户不存在,财政补贴不量化(给社员)等。

四、不规范问题应该怎样解释

(一)异质性的成员结构决定了不规范的出资结构

农业经营主体具备核心要素是市场竞争的要求。经济学中,土地、劳动、资本、信息、技术等生产要素相对于人们的需求和欲望而言,都是稀缺的,但是在不同的经济阶段,各个要素的供求关系却各不相同。在市场经济深化程度和农村经济活跃程度都达到了历史高点的今天,生产要素中的资本、信息、技术要素对于传统的财富生成要素⑦,更加稀缺,也成为了农业经营主体能否具有经营效率的核心要素⑧,核心要素的持有者也具有了比以往更高的社会地位和谈判能力。合作社在对这些核心要素的需求上与其他农业经营主体无异,不具备核心要素的合作社必然会因缺乏经营效率而被市场淘汰,由此合作社对于核心要素的获取是其生存的关键。因而在现实中,合作社的组建模式经常被学者们总结为“龙头企业带动型”、“农村能人带动型”、“集体经济组织改造型”、“供销合作社领办型”、“农技服务组织带动型”等类型,这些类型的区别在于领办者的不同,而这些领办者龙头企业、农村能人、集体经济组织、供销合作社、农技服务组织等实质都是核心要素的所有者,这种围绕核心要素组建合作社的方式,则是现实中绝大多数具有经营效率的合作社的选择,而这也是不规范问题的逻辑起点⑨。

异质性的组建方式是集体理性下的行为选择。合作社聚合了两个群体,领办者和小农户,这是两个差异极大的群体,是否持有核心要素是其身份的区别,但在实际经营中,更大的差异来自于各自的利益诉求和行为方式,这两个群体能合作,必然是双方的收益曲线会有一个共赢的区间,而必须透彻地分析两个群体的利益联结。集体行动理论认为,一个人是否参与集体行动,是理性分析和选择的结果,这一理性体现在为产生集体利益所做的投入和集体利益能够给个人带来的效益的比较中。沿着这条路径讨论下去,可以发现这种合作的诱因。

领办者和小农因为是否持有核心要素而被区分为身份不同的两个群体,其各自可以选择与对方“合作”或者与对方“不合作”两种行为,而分别带来不同的后果。假设核心要素的使用,会带来四种收益:R(独享)为领办者独自使用核心要素,独立经营的收入;R(分享)为领办者组建或者加入合作社,允许其他社员使用核心要素的状态下取得的收入;R(额外)为领办者组建或者加入合作社,获得的额外收入;R(搭便车)为小农户加入合作社后,使用核心要素带来的收益;R(小农)为小农户独自经营所取得的收益。按照不同的行为选择会出现以下几种情况。

领办者选择合作(发起组建合作社)意味着需要共享其核心要素,而不合作则是独享要素。领办者之所以愿意共享其持有的核心要素,原因在于核心要素与小农户群体原有要素(土地、劳动)的结合会带来更大的收益,比如资本与土地、劳动结合带来的生产力和附加值水平提高,信息与土地、劳动结合形成的规模效益,技术在小农户群体中推广带来的额外收益等。同时,外部刺激也可能会使领办者共享核心要素而寻求合作,如市场竞争的刺激和政策扶持的刺激⑩,此时R(额外)＋R(分享)＞R(独享)。而如果领办者选择不分享,原因可能是核心要素在分享中的额外受益不能抵消其耗散,也就是R(额外)＜R(独享)－R(分享)。

小农户选择合作(如果领办者发起合作倡议)⑪意味着可以免费或者低成本享受到核心要素带来的受益(搭便车),这是不持有核心要素的小农户群体所乐意接受的,此时R(搭便车)＞R(小农);而不合作则不能享受到核心要素带来的收益,选择不合作的原因则可能是发起组建合作社的领办者即使愿意分享核心要素,但是并不能给小农户群体带来足够的受益,从而难以刺激小农户产生合作的行为选择,此时R(搭便车)＜R(小农)。

由此可以将这种双方围绕核心要素的行为选择及后果抽象地总结到一个收益矩阵中。

图1 领办者和小农户在不同行为选择下的收益

双方都合作状态的结果:合作社被建立起来;领办者组建合作社之后能够获得核心要素带来的额外收益,增强市场竞争力或者享受政策扶持;小农户群体搭便车,享受到核心要素而提高收益,核心要素的正外部性被内化至合作社组织内部。

双方都不合作与单方不合作的状态:合作社不会被建立起来;领办者持续之前的经营模式(龙头企业、农村能人等),不会得到额外的要素受益和组建合作社之后的政策扶持;小农户群体不能搭便车来提高收益。

强调个人理性的非合作博弈往往可能是无效率的,相反,重视集体理性的合作博弈则一般可以带来“合作剩余”。由此,基于市场竞争和政策扶持促成的外部环境,在R(额外)＋R(分享)＞R(独享)以及R(搭便车)＞R(小农)两个条件同时满足的情况下,即对核心要素所有者来说,分享核心要素带来的收益大于耗散,对于小农户来说响应领办者可以提高收益,两个群体选择合作往往是实现福利最大化的最优方式,这也是一些不规范合作社的组织逻辑。

核心要素进入合作社打破了应然状态⑫下的出资结构。领办者和小农户的合作是基于一种正和博弈,而双方联结的焦点则是核心要素带来的收益,这种收益的存在使合作成为可能。在合作社的组建中,领办者将其持有的核心要素和其他资产投入合作社作为出资,小农户以传统要素(土地、劳动)作为出资。现实中的问题是,这种方式带来的出资结构难以清晰地界定,核心要素包括很多有形和无形资产是难以作价的,而合作社在注册过程中的出资结构虽然清晰,往往只是反映资本及其他可以量化的部分,却不能显示核心要素的价值,因而领办者实际的出资(包括难以量化的核心要素,如市场信息、销售渠道、专有技术、社会资本等)往往比起在法律文书上界定的股份更大。因此,体现在营业执照上和合作社章程中的成员出资额只是名义的,而实际的出资结构中,领办人的出资如果加上稀缺的核心要素的价格⑬,可能会打破平衡,甚至出现一股独大的出资结构。

(二)不规范的出资结构诱发了不规范的治理机制

所有者要求避免核心要素的无序使用。产权理论认为,如果权力所有者对他所拥有的权力有排他的使用权,收入的独享权和自由的转让权,就称他所拥有的产权是完整的,如果这些方面的权能受到限制或禁止,就称为产权的残缺。从现实中来考察那些围绕核心要素构建的合作社,如果核心要素被投入到合作社中,对于领办者(核心要素所有者)来说,使用的排他性和收入的独享权都会相应降低,对于小农户群体来说,通过搭便车获得额外收益成为了可能。核心要素不管是否已经计入到了所有者的出资,在一定程度上,在合作社内部都会体现出共有产权的一些特性⑭。在共有产权下,由于组织内的每一成员都有权分享组织所具有的权利,如果对他使用共有权利的监察和谈判成本不为零,他在最大化地追求个人价值时,由此所产生的成本就有可能有一部分将会由组织的其他成员来承担,尤其是领办者。一个共有权利的所有者无法排斥其他人来分享他努力的成果,所有成员要达成一个最优行动的谈判成本也可能非常之高,因而,共有产权导致了很大的受益耗散。现实中造成的问题是,过多人使用核心要素的“拥挤现象”,这也是核心要素所有者最为担心的问题。资产权利的有效性不仅取决于法律保护,而且取决于所有者个人保护权利的努力和他人企图取得权力所付出的努力。基于此,如果合作社的核心要素被无序使用,领办者必然深受其害,因此其在愿意共享使用权和收益权的前提下更要努力去保护自己的权力。

领办者需要重构治理机制。集体行动理论认为,由于公共选择不涉及双向的付出和收益,只涉及非相互性的好处,就容易导致搭便车、道德风险、公地悲剧,因此集体行动需要依靠自上而下的命令和合法强制,不然公共物品不会被提供。在合作社的运行中,核心要素的产权变得模糊,如果不能够解决无序的使用,所有者便不会产生共享的积极性。与此同时,专用性投资的出现会造成单边锁定⑮,而如果核心要素作为专用性投资出现,所有者面临的风险则更大。由于要素资源的稀缺性,如何使用它们就得由合作社集体行动加以管理,而集体行动的结果便是制度安排——规定产权和自由签订契约的权利及义务,以防止小农户发生无序行为,又能产生对核心要素所有者的激励。将产权理论和契约理论结合也可以解释这个问题,能够将合作社在治理机制中存在的问题看得透彻。在经典的合作社治理机制中,“一人一票”是必须被坚持的,即使附加表决权存在,领办者也难以获得与其出资相匹配的话语权⑯,在利益最大化动机驱使下,合作社的决策层(不是核心要素所有者的情况下)有可能会出现道德风险和逆向选择行为,而且领办者也不会得到与其实际出资(尤其是不可量化的核心要素)相匹配的股权收益⑰。由此,对于不规范的合作社来说,严格遵守原则和法规的治理机制,并非是一个具有相容性激励的机制,制度的安排需要核心要素所有者和小农户重新博弈达到均衡。

“数量悖论”是治理机制不规范的直接成因。如果说产权理论回答了财产权利是如何通过将外部性最大限度地内部化,从而提供了对经济当事人激励的话,契约理论则是为解决现代经济社会中普遍存在的财产权利在不同当事人之间的分解所引致的激励问题。核心要素的外部性被内化必然为小农户提供了参与合作社的激励,但问题在于合作社现有的治理机制却不能激励领办者(核心要素所有者),因为核心要素在合作社内部的权力分解不能使其满意。从契约理论的视角来讨论,原因在于核心要素所有权和经营权分离会带来风险,尤其是当经营权处于某些具有“机会主义”倾向的小农户手中⑱,这实际是一个典型的“委托代理”问题。基于此,领办者和小农户重新开始博弈,在不规范的合作社中,博弈的结果可能是这种微观经济组织在背离“成员民主控制”原则的位置上实现了制度均衡,在领办者的要求下,人数众多的小农户为了能够获得核心要素带来的增值收益,选择放弃一部分经营权,由核心要素所有者实际控制。对于不规范的合作社来说,不管社员大会是否经常召开,“一人一票”的治理机制已经在实践中被改变,占有大多数投票权的小农户群体不再实际控制合作社,“数量悖论”出现。“数量悖论”的产生源于小农户的短期权宜策略,却会使合作社向股份化的道路上越走越远,最终的控制权转到了领办者手中。同时,集体行动理论认为,制度演进的方向是由处于强势地位的利益集团决定的,而这正是领办者在合作社中所扮演的角色,出于维护自身收益的考虑,合作社的治理机制被异化,在这种环境下,核心要素所有者的利益集团具有较大的行动能力,能够形成对自己有利的局面,占多数的小农户群体却无法采取集体行动,从而形成治理机制对大部分小农户不利,仅对小部分领办者有利的局面。

(三)不规范的治理机制导致了不规范的分配机制

剩余索取权与剩余控制权集中于领办者(核心要素所有者)。“剩余索取权”是指对组织进行团队生产产生的合作剩余的要求权,或者对经营主体总收入中扣除固定契约性报酬(工资、利息等)后剩余收入的要求权。剩余控制权是没有在契约中明确规定的权力,有剩余控制权的一方,有权决定资产除最终契约限定的特殊用途以外的所有用途。剩余索取权和剩余控制权是具有高度互补性的权力,应该配置给同一缔约方,否则就会产生激励扭曲,出现敲竹杠问题。有控制权而无索取权,经济人就会缺乏现实最有产出的激励,预制相反,有索取权而无控制权,经济人就会只顾现实私利最大化,而不关心资源的损耗。对于合作社来说,小农户的劳动或者土地等传统要素必须结合核心要素才能取得更高收益,受到领办者(核心要素所有者)的指挥和控制也是必然的⑲。因此,领办者(核心要素所有者)从保护自己利益的角度出发,必然掌控剩余索取权与剩余控制权,小农户群体则采取以放弃权力(剩余索取权和剩余控制权)来换取收益(短期利益或者搭便车)的做法,使合作社的剩余索取权与剩余控制权被核心要素所有者群体掌控。

内部人控制下的利益分配失衡。“数量悖论”的形成以及剩余索取权与控制权的独占,使得小农户社员的话语权被削弱,由此导致了收益分配的倾斜。“数量悖论”的情形下,“一人一票”的决策机制可能流于形式,合作社为降低集体决策的成本,全体成员将部分剩余控制权委托给了代表自己利益的理事会,理事会为了进一步提高决策效率,又将日常经营权委托给了少数领办者(这些人往往以理事长,核心成员的身份出现),在实际运营中,由于少数领办者的信息优势,他们掌握了企业的部分剩余控制权,形成了事实上的内部人控制。从另一个方面考虑,在一些不规范的合作社中,成员出资差距较大,小农户由于占有的股份少(甚至无实际出资),在非必要的情况下很少去监督和干预领办者的行为,只要求合作社能够为自身带来收益即可,并不过多关心合作社的利润分配的细节。在这种情形下,小农户群体对领办者的监督就会变得效力不足,即使合作社内部成立了监事会,也不一定能完全发挥作用,监事会也有可能被核心要素所有者主导,合作社内部监督的缺失,会出现内部人控制的现象,最终导致合作社盈余分配并不一定完全遵循章程约定。综上,合作社的控制权集中于少数领办者,小农户群体的剩余索取权并不能得到保障,在一些不规范合作社中,按照交易量(额)进行盈余返还的分配机制没有完全实现,原因在此。

合作社不规范问题看似乱象繁多,实则有章可循。现实中表现出来的异化现象可能涉及到合作社运营的方方面面,但实质都是对于合作原则的突破,对照规范的“出资结构、治理机制和分配机制”的实践标准,对不规范问题的归纳则更为有条理。借助于新制度经济学的工具箱,都可以被逐一解释,对于深藏于外部环境中的诱发机理以及不规范问题的逻辑关联,也在“出资结构决定治理机制,治理机制决定分配机制”的路径上被解释,更重要的是找到了不规范问题的治理的关键节点,即出资结构。由此,规制合作社应该首先对其出资结构重新优化设计,在合作社获得核心要素前提下,保证真实的出资结构不具有过度的差异性,不规范现象则止步于初始状态。

合作社的不规范问题需要用其自身进化来解决。合作社制度的变化与其发展是同一过程,自“罗虚戴尔”开始就没有停止过,时至今日,在中国的市场经济深化和农业现代化的进程中,这种变化体现的更为明显。合作社的这些变化是为了生存和竞争而发生的变革,对其认可与否要基于现实考虑而非教条,否则就使制度本身失去了灵活性和适应性,在实践中完全背离合作原则的异化必须得到规制,为顺应环境变迁而作出适度调整的制度安排以及产生的新形态可以作为演进方向。合作社的发展不能只用数量和规范代表,合理的变革和多元化的形态也应该纳入考虑范围,当这种制度在新环境中的灵活性和适应性开始凸显,很多新出现的问题就开始逐步被化解,对于不规范问题来说更是要依赖于合作社制度的自适应革新,实质就是用自身的持续发展来解决发展中遇到的问题。

①理查德·琼斯在1833年的一篇演讲被认为是制度主义方法论的源头,他提出经济学家不应通过抽象和演绎获得结论,他们必须“看和观察”(Look and See),把他们的研究建立在最广泛的历史和统计研究上。

②科斯认为经济理论赖以成立的前提性假设(assu mption),不但应当是“易于处理的(manageable)”,而且必须是“真实的(realistic)”。由此,由其开端的新制度经济学被誉为“真实世界的经济学”,国内学者周其仁、卢现祥、胡乐明等均在论著中阐明了此观点。

③制度经济学将制度变迁区分为以政府为主体、自上而下的强制性制度变迁和以微观经济行为主体为主体、自下而上进行的诱致性制度变迁。合作社在现实中的变化可以看作是处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而对制度进行的改变,更接近于诱致性的制度变迁。

④诺斯等学者认为,制度均衡是一种状态,即在参与者的谈判力及构成经济交换总体的一系列契约给定时,没有一个参与者有花费资源进行再谈判的激励。

⑤此阶段指的是从农民合作社萌芽出现至合作社立法之前的阶段。⑥制度非均衡是指人们对现存制度的一种不满意或不满足,意欲改变而又尚未改变的状态,实际上制度供给与制度需求出现了不一致。

⑦威廉·配第论述的“劳动是财富之父,土地是财富之母”,正是传统农业生产的物质财富创造方式,而置身于市场经济中的现代农业则需要新的要素引入。以科斯、诺思、威廉姆森、阿尔钦为代表的新制度经济学家也在其产业组织理论(被称为后SCP范式)中强调了技术、知识、资本等要素的重要性。

⑧舒尔茨的“收入流价格理论”也印证了这一点,当农业收入被看作是一种流量,能带来收入流的要素必然是非常重要的,他认为传统农业中收入流要素的供给不足或者价格过高,农户无法获得,因而导致农业发展的滞后,以此也可以解释市场经济条件下,为何小农户的生产和经营难以实现高效。

⑨有的学者认为,在现实中的合作社存在绩效和规范不兼容的情况,有绩效的往往不规范,规范的往往难有绩效,印证本文此处观点。

⑩《农民专业合作社法》第八条规定,“国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等措施,促进农民专业合作社的发展”,第十五条规定,“农民至少应当占成员总数的百分之八十”,因此领办者需要农民社员的加入才能成立合作社,获得第八条中的政策支持。

⑪按照舒尔茨的观点,假定小农户不持有核心要素(收入流来源),难以成为具有经营效率的市场主体,不具备发起的条件。

⑫应然状态是指社员的出资比例应该均衡,不能过度悬殊,也代表着社员身份应该是具有较小的异质性。

⑬核心要素的价格不管是否被量化,其都是合作社发展的关键资源,其稀缺性已经证明核心要素的重要程度,必然被认为是具有很高的价值。

⑭如果计入到所有者出资,可以看作是共有产权。若未计入出资,但小农户群体跟随所有者加入合作社的目的是在一定程度上获得核心要素的使用权,因此所有者不得不在合作社内部放宽使用的排他性和收入的独享权。法律上的所有权是形式上的所有权,而经济上的所有权才是实际的所有权。因为经济上的所有权反映所有者实际控制资产的能力,它最终决定所有者通过资产能够获取的净价值大小。

⑮哈特在GH M模型中讨论了专用性投资会引起敲竹杠的风险,其所有者容易在谈判中处于被动。

⑯《农民专业合作社法》第十七条规定“净出资额或者与本社交易量(额)较大的成员按照章程规定,可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数,不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”,这也意味着如果领办者的实际出资大大超过总资本的百分之二十,也只能得到百分之二十的表决权。

⑰《农民专业合作社法》第三十七条规定,合作社的盈余“按成员与本社的交易量(额)比例返还,返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”,如果再加上提取的公积金和公益金,最后可用作股息的盈余不可能超过百分之四十,而如果领办者的实际出资超过总资产的百分之四十,其肯定得不到相应的报酬。

⑱以威廉姆森为代表的新制度经济学者认为,人的理性是有限的,而且人是机会主义者,一有条件就怠工、偷懒以寻求个人利益。

⑲哈特认为,企业所有权应赋予物质资产的所有者,并通过物质资产实现人力资产的控制。如果人力资产必须结合某种非人力资产才能实现生产力,就能激励资产所有者按照意图行事,这必然导致非人力资产所有者的指挥和控制,形成事实上的资本控制劳动。