智慧社区建设中网格化技术有效性困境的形成逻辑及其跨越

摘要：近年来，信息技术的颠覆式创新引发了国家治理和社会治理的新一轮变革。在城市智慧社区建设中，以网格化管理技术为典型的信息技术应用，在重塑基层治理结构、增进社区回应性和提升整体治理绩效等方面发挥了卓越功效。但是对于技术直接使用者的社区居委会来说，网格化技术的设计目标与路径在和具体社区情境交融中产生了一定偏差，加剧了居委会的职责模糊程度，增加了居委会的效率考核压力，导致智慧社区陷入信息技术有效性困境。这可能与作为治理一线行动者的居委会在基层治理体系中表现出的全面职责、效率至上和灵活治理的行为特征有关。因此，考察微观行动者因素有利于厘清信息技术有效性困境的形成逻辑，进而找到破题之法。

关键词：智慧社区；网格化技术；有效性困境；形成逻辑

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0089-05

基金项目：广西研究生教育创新计划校级项目“乡村治理中新乡贤角色研究——以广西北流市为例”（XYCSR2020033）。

作者简介：夏恩强，广西师范大学政治与公共管理学院硕士研究生。

自2009年“智慧城市”概念首次引入国内后，开始被政府和学界重点关注。2014年，《智慧社会建设指南（试行）》将智慧城市视为城市发展新模式，将智慧社区视为智慧城市的重要组成单元，并明确指出争取到2020年，全国50%以上城市社区实现智慧社区标准化建设，建立起现代化城市基层治理体系和智能化社会服务模式[1]。学界普遍认为，“智慧社区”是充分利用大数据、物联网和传感器技术，将人、物、网络互联互通，形成现代化、网络化和信息化的全新社区形态。此外，智慧社区建设的落脚点在于如何通过信息技术赋能优化治理单元、简化治理流程、减轻治理任务、提升工作效率，促进多元主体在社区情境中的互动以及参与公共事务，增强社区回应性，更好地发挥技术优势。

一、问题的提出

现代信息技术作为推动智慧社区建设的“新能源”，其作用不言而喻。技术赋权扩大了公民参与，增强了体制韧性，通过共建信息技术平台实现社区共治、自治能够起到监督政府的作用；技术更新简化了传统城市基层治理的复杂流程，降低了基层治理成本；技术应用使得信息收集整合、分析处理、沟通交互的效率大为提高，为社区提高回应性和公共服务的效率与质量提供了有效的治理工具[2]。以上研究侧重从“国家-社会”关系和社區信息化的层面展现智慧社区建设中的光鲜面，智慧社区实现了从一元到多元、智力到智慧、效率到效能、可及到共享四个方面的内涵转换[3]，推动社区治理结构与方式由传统向现代转型。但是聚焦到微观行动者（居委会）身上，似乎表现出另一种形态，即信息技术的介入不但没有减轻反而变相增加了社区居委会的行政负担和工作任务，导致智慧社区建设陷入信息技术效率悖论。这是因为缺乏对社区行动者因素的考量，行动者是推动技术与制度互动、互构的重要力量，其中既包括科层体系内部的决策行动者，也包括作为服务对象接受的普通行动者，当然更重要的是作为直接使用智慧技术、提供智慧服务的一线行动者[4]。西方一些较为成功的社区信息化实践，不仅仅关注技术应用本身，还将社区性因素纳入统筹考虑范围，注重社区因素与技术应用的结合[5]。社区居委会作为技术直接使用者，是技术与社区（治理）产生“共鸣”的重要组织性因素，其作为城市基层治理体系运转的重要枢纽，发挥着承上启下的重要作用。社区居委会承担了太多本不应该或是不必要承担的行政任务，“社区行政化”成为当下城市基层治理的常态。既要应付上级考核的压力又要回应基层多元化需求，这种常态表现为居委会的全面职责、效率优先、灵活治理[6]。因此，在回应智慧社区建设过程中的技术有效性困境时，行动者应是重点考察对象。

二、技术增效与工作增负：一个行动者分析框架

本文将信息技术的研究对象定位于“网格化管理”，基于目前网格化管理技术的成熟以及在全国城市社区内的普及，作为智慧社区建设应用的典型性技术，围绕网格化管理创新基层社会管理与服务既是热点也是重点，上级希望通过网格化技术手段提高管理效率，解决基层治理长期面临的部门缺位、信息孤岛、资源分散、权责不清等问题，实现社区治理减负的同时提升治理绩效。作为社会管理的创新模式，网格化管理呈现出明显的“创新扩张”趋势，有研究者统计，截至2015年8月，我国已有203个地级市采纳了城市社区网格化管理，这一数字仍在不断上升[7]。网格化管理取得成功，是因为在技术工具的选择和应用上，网格化管理可以看作是数字信息技术嵌入到科层化行政体制过程中推动制度与技术互动的产物[8]。它是对当下基层行政体系的流程再造，为僵化的科层体系注入活力，从机构、流程、信息、服务等方面进行了资源整合。重点是网格化管理在智慧社区建设中并不仅仅表现出工具意义，而是更加关注技术自身对于使用者的绩效意义，即从微观层面挖掘技术使用者对“绩效”的理解，它不仅包含治理结果的好坏，而且更加注重信息技术的介入能否带来治理减负、改善治理关系和实现技术的有效治理，如若不能则会增加技术的不确定性。社区居委会作为网格化技术的直接使用者和技术治理的一线行动者，对技术实际应用效果也最了解。在一定程度上，本身具有的关系网络、行为特征和基层制度环境、社区发育程度等内外因素决定着技术治理的实然“绩效”。因此，从微观层面寻找技术与行动者发生互动的机理机制，有利于厘清信息技术有效性困境的形成逻辑，进而更好地探寻破题之法，围绕此议题建立分析框架将更有意义。

1.技术增效：网格化技术应用于智慧社区建设的路径与目标

（1）职责清晰：优化治理单元

网格化技术的应用目标旨在解决基层治理碎片化、部门参与不足、相互推诿等问题，促进社区治理条块与部门互相协同，通过技术手段确保居委会的职责清晰化，化解社区居委会职责模糊、小马拉大车的行动困境。社区公共服务问题信息上传后，由网格分拨中心根据网格化管理技术建立起的事件与部件相统一的索引目录快速划分给相应的职能部门处理，旨在解决多元主体的职责边界问题和部门响应不足问题，进而将社区居委会从“有效治理”的逻辑支配中解放出来，提高问题处理的速度与效率。

（2）目标精简：减轻治理任务

根据技术执行的目标主体和社区公共服务可达性，网格化技术介入后，社区居委会主要负责公共服务问题信息的收集并及时上传至网格化管理平台，这一流程对技术要求低、易操作，且不涉及过度法律权限，有利于大幅减轻居委会的工作负担，上级考核的主要目标也是集中于居委会的信息收集工作。居委会只需做好网格目录内的自身议题，在涉及属地管理的公共服务议题上也需要居委会介入，但仅限协助。实质上，网格化技术的介入使得居委会有更多精力做自己职责范围内的事，有利于增强社区公共服务问题的发现能力。

（3）流程再造：简化治理流程

在网格化技术介入之前，社区事务的诉求只有自己“走出去”寻找各自的主管部门，这一过程增加了治理的时间成本，加大了流程的琐碎程度，这是因为很多问题在得到定性之前，或是主管部门，或是规章制度发生了改变。而网格化技术介入使得业务的主责部门主动“走进来”，网格中心对社区事务分类及数据化，不仅是网格监控，还包括居委会、社区居民等其他社会力量都可以直接向网格中心反映诉求，利用信息技术实现问题收集和处置的快速化、智能化，通过业务流程再造实现各项事务从发现到受理、派遣处置到监管评价的闭环。网格化技术介入后，公共事务的处置流程实现了社区内闭环，简化治理流程的同时增加了居委会的能动性，大幅提升了城市基层公共服务效率。

2.工作增负：网格化技术应用于智慧社区建设的有效性困境

（1）治理科层化生发出职责增负

网格技术与科层管理（以部门分割、分级负责、属地管理为特征）的结合造成网格功能泛化、成本膨胀、治理科层化等问题[9]。各个网格之间呈现相互独立、强垂直化管理的特征，网格的不断植入对信息系统的要求也越来越高，技术成本也不断增加。网格化管理技术在治理实践中面临最多的挑战是问题处置的属地化，由于难以摆脱对科层治理的路径依赖，居委会卷入正式的权责体系中会导致基层职责不断累加。网格中心接到服务问题的信息后，职能部门通常会根据属地原则要求居委会出面解决问题，这一方面可以减少上级行政资源的消耗，依托居委会掌握的地方性知识实现有效治理；另一方面可以达到责任规避和风险转移的效果。由此，社区居委会由原先的协助处置角色演化为正式解决问题的人，然而事实上，很多问题居委会并没有处置权限。

（2）服务行政化生发出考核增负

网格化管理强调寓管理于服务之中，实质是通过公共服务达到社会控制的目的。基层服务功能的准行政化整合是指通过将非政府组织纳入网格进行管理，并把他们提供的服务也一并纳入网格化管理，以网格为单位对他们提供的公共服务进行组织和分配，结果是使那些本不属于政府的服务具备了准行政化的属性，其后果是政府可以通过网格化管理影响社会力量的活动以及他们提供的服务，这是因为建立了以“目标责任，量化考核”为主的网格化管理评价体系。因此，网格化管理技术的介入使本应提供公共服务的居委会承担了正式问责的压力，增加了居委会的目标考核，一旦有居民将问题反映至网格中心或拨打服务热线，社区居委会就必须接受上级考核，问题处置率、服务人次、满意度成为上级考核的重要指标。

（3）流程复杂化生发出操作增负

网格化管理技术的介入使得网格中心在街居两级之间新增了一个准科层管理层级，这与网格化管理的流程简约化目标相悖。街道依据网格化管理将辖区划分为若干网格，每个网格容纳若干居委会，并由居委会书记担任各个片区副主任，由此建立起类科层治理关系。掌握实权的街道将事务转嫁给社区，使居委会成为自己的腿脚，强制居委会协助网格中心完成巡查任务，顶着上级问责与考核的压力，居委会不得不集中有限社区资源、向下拉动社区志愿者被迫参与。“寓科层于网格之中”使居委会卷入正式的行政权责系统之中，长此以往，网格技术与科层管理势必会导致社区工作行政化，社区居委会自主性降低、超负荷甚至低效率运转。如此一来，网格化管理技术不仅没有提升居委会的治理效率，反而在街道办和居委会之间增加了一个压力层级[10]。

三、智慧社区建设中网格化技术有效性困境形成的行动者因素

1.全面职责模糊了网格化技术的职责清晰化目标

全面职责是指社区居委会承担的事务和管理的幅度越来越广泛。一方面，居委会作为“压力型体制”的末端环节，其承担的压力随着“城市管理重心下沉”和“公共服务前移”而不断提高，面临的“权责利不匹配”困境依然没有破解。[11]另一方面，受有效治理逻辑的支配，社区居委会“承包”社区内的管理事务，承担全面职责，现行法律制度也无法对其职责进行清晰界定。不仅如此，从组织生存和发展的角度来看，居委会从主观意愿上保持对行政体系的依赖关系，希望通过完成上级派发的任务获得更多组织信赖和社区资源，这也使得诸多任务被下派到社區层面时，居委会并没有太多的选择权，只能全面被动接受，导致居委会的职责越来越模糊。在网格化管理技术中，问题处置的属地化使居委会成为真正解决问题的人，虽然网格化技术建立起部件与事件统一的明晰的索引目录，大幅提高了信息收集和识别效率，但是在全面职责的逻辑下，职能部门收到网格中心的服务信息后继而转移给社区，问题的解决最终还是落在了一线居委会身上。

2.效率至上增加了网格化技术的目标考核

在国家主导下的城市基层治理转型过程中，国家权力的过多干涉和政府的控制与干预是社区建设和治理的最大掣肘，也是社区行政化的主要原因，这导致社区工作带有强烈的行政色彩，上级将事权下放，但是却保留对完成目标的考核，迫使居委会按时完成行政任务。且任务越到基层，对完成目标的效率考核要求越高，因为需要通过提高效率抵扣任务下沉的时间成本，效率至上实质是将绝大部分行政任务的考核压力集中在社区居委会身上[12]。“以效率为行动中心”的居委会，要力争尽可能快的采取尽可能灵活的治理策略和工具来完成尽可能多的事，以应付上级考核。网格化管理将居委会的服务职能纳入政府行政管理中来，建立起正式的效率考核责任体系，但凡涉及属地管理的公共服务议题，职能部门更加倾向于让治理一线的居委会进行确认和回应，由此，居委会由原本基于人情的负责协调转变为接受考核的责任主体。为了确保居委会对社区服务问题的及时有效回应，网格中心通过在街道和居委会之间建立片区这一准科层平台，选任居委会书记担任片区副主任，将目标考核再次转嫁给居委会。

3.灵活治理增加了网格化技术的操作成本

居委会灵活治理是指居委会在完成相关任务的过程中大多采取差异化而非标准化的治理方法和流程，这与信息技术执行要求的标准化并不兼容。原因在于社区本身就是一个多元化的空间，社区事务诉求同样面临多元化，其背后蕴含着大量的地方性治理因素。譬如，人情、风俗、地理和文化等区别于常规的治理因素，它们是实现社区有效治理的基础，也是社区建设的软实力，因此居委会需要集中人力、物力和时间成本收集并熟悉有关地方性治理知识。因此，涉及属地的公共议题自然也就落在了居委会身上，居委会只能灵活运用地方性知識和传统治理方式而非技术要求的标准化的治理方式来完成信息技术介入带来的目标考核。网格化技术介入后，将居委会提供的服务一并纳入网格进行管理，同时保留对居委会的目标考核，无形之中增加了居委会的工作压力，居委会不得不向下动员社区志愿者协助完成考核，这一流程与网格化治理流程简约化相悖。另一方面，网格中心接收问题后，职能部门仍会委托最了解社区地方性知识的居委会对问题进行确认并协助解决，这不仅有悖网格化管理的部门处置化目标，还会导致问题来回空转。因此，网格化管理技术的介入并没有改变居委会全面职责的行动困境，反而增加了居委会提供服务的目标考核与操作成本。

四、总结与思考

本文基于行动者视角对智慧社区建设中网格化技术使用的考察，在一定程度上回应了信息技术在具体治理场域下存在的有效性困境，即信息技术的应用在社区治理中并非完全遵循信息技术设计的目标路径，在实际操作中存在技术增效与工作增负并存的有效性困境。但信息技术有效性困境的生成可能与技术本身无关，因为网格化技术设计的目标在于促成多元主体对社区公共事务的积极参与、优化治理单元、划分治理职责、改进社区回应性，进而提升社区治理绩效。这与当下社区治理所追求的共建共治共享的治理理念相契合，而且近年来，网格化管理技术应用在智慧社区建设中的诸多成功案例亦说明了其技术合法性。因此，本文认为产生技术有效性困境的原因可能与城市基层治理制度和特定制度环境下行动者的行为特征有关。

综上，本文认为破解智慧社区建设中网格化技术有效性困境的关键在于消除社区行政化带来的负面影响，具体表现为居委会在社区权力结构中仍以政府赋予的行政权为主，极大削弱了居委会的自治权和自主性，居委会逐渐沦为职能部门的业务台账，社区行政化是限制治理技术发挥最大功效的主要原因之一。因此，对于智慧社区建设而言，把握信息技术应用过程中的行动者（居委会）逻辑，加强信息技术应用的顶层设计和制度环境建设，围绕“技术-行动者”设计技术治理在社区情境中的特殊机制和运行模式，提供支持信息技术应用的共识观念和驱动机制就显得尤为重要。一方面，需要回归社区自治和培育社会力量，按照公共服务前移和政府职能转移的思路，通过制度创新正式确立政府与社区的职责边界，保障社区提供公共服务的资源存量和社区居委会的自主性。但是，鉴于“稳定”环境中的制度变革成本高昂以及成效略微，所以通过政府职能转移和培育社会主体将一部分社区治理议题交给社会力量处置，减少居委会在信息技术应用时承担的额外考核压力可能是更具有实操性的选择。另一方面，针对不同的治理情境讨论信息技术介入的可行性和有效性，尽可能降低信息技术在涉及邻里关系、物业矛盾和垃圾分类等多元主体利益协调类社区议题中的介入频率，使用民主的协商、共识等政治机制妥善处置此类议题。

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实习编辑：庞子玥