《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的政策议程分析

陈姗姗 甘晓成

摘要：2020年初新冠肺炎疫情暴发的背景下，革除滥食野生动物陋习是关系社会公共卫生安全和人民群众生命健康安全的重大问题。基于多源流理论，立足实际，分析《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的出台机理与政策之窗的开启。政策之窗的开启一直是政策研究者和推动者十分关心的现实命题。本研究发现该决定的出台具有鲜明的中国政策议程的特色。疫情发生时，政治流中最活跃的元素——国民情绪变化决定“非法野生动物交易”问题源流的界定和认知，政策企业家在疫情防控期间及时高效地准备政策源流，推动政策之窗开启。

关键词：多源流理论；非法野生动物交易；政策议程

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）01-0070-08

作者简介：陈姗姗，新疆大學政治与公共管理学院硕士研究生；甘晓成，新疆大学政治与公共管理学院副教授，博士，硕士生导师。

2020年初，多地发生新型冠状病毒感染的肺炎疫情。随着疫情的持续扩散，地处湖北省武汉市的华南海鲜市场的交易内幕被媒体广泛报道。这家海鲜市场不仅售卖海鲜水产，也进行野生动物的非法交易。虽然目前新冠病毒的源头并未确定，但华南海鲜市场经检测存在大量新冠病毒是既定事实。在此背景下，禁食野生动物形势紧迫，但修正现有的《中华人民共和国野生动物保护法》需遵循特定的程序，耗时较长。伴随着民众高涨的要求国家禁止野生动物交易的呼声，2020年2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）。《决定》确立了全面禁止食用野生动物的制度，从源头上防范重大公共卫生安全风险；明确了凡野生动物保护法和其他有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的，必须严格禁止；规定了严厉惩治非法食用、交易野生动物的行为[1]。

在野生动物保护问题成为国民关注焦点后，《决定》在很短的时间内得以出台，其速度之快恰恰反映了这是社会多方参与并促成的结果，从速度和成果上看，非常具备使用多源流模型来分析的可行性和典型性。《决定》的出台过程为何如此迅速？其政策议程是如何被构建的？推动野生动物保护问题进入政策议程的关键力量有哪些？野生动物保护的政策议程是如何呈现的？这些问题都可从多源流理论的视角切入进行分析。

一、多源流模型分析框架及其中国适用性

金登于1984年在《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出多源流模型。在该模型分析框架中，金登打开了政策操作的“暗箱”，探讨了问题何以成为问题，以及之后社会问题如何进入政策议程。简而言之，多源流模型是对为什么有些问题能进入政策议程的解释，它包括确认参与者据以影响公共政策制定的三种源流，即问题源流、政策源流和政治源流。问题源流是指问题如何被发现和认定，焦点事件、具体指标以及对现有项目或政策的反馈等都会对问题的建构产生影响；政策源流是指政策方案或政策主张如何通过政策共同体被提出来的过程，这个政策共同体包括政府官员、专家学者和相关利益方等；政治源流包括国民情绪的变化、民意的反常、选举结果、利益集团的压力运动等[2]。三大源流成熟就会推动社会问题进入政策议程，其时间点被称之为“政策之窗”。多源流模型的框架如图1所示。

多源流模型在西方学界应用颇多，是用于分析当代公共政策制定过程且使用较为广泛的分析工具之一。近年来，国内使用多源流框架来分析中国政策议程的学者也越来越多，分析的政策包括中国的收容遣散制度、住房政策变迁、校车安全条例、出租车改革等，主要涉及社会安全、住房保障、公民权利和环境治理等领域①。这些学者对社会问题的研究结果和政策建议大多都已被采纳，并运用于政策的具体分析与制定中，取得了良好的效果，这表明多源流模型在分析中国的社会问题时具有一定的适用性。此外，多源流模型方法论本身的动态性和系统性，使得我们可以清楚地看到一个问题能够进入政策议程的原因、过程以及结果，扩展了全面认识政策出台过程的理论视角。

综上所述，多源流模型在经过适度本土化之后能在一定程度上用于分析中国的一些政策议程，并可以清楚地展现政策之窗的开启推动政策出台全过程的来龙去脉、关键时间节点以及焦点事件。通过多源流模型的分析和借鉴，未来政府在发现焦点事件时主动采取措施介入，不仅能防患于未然，还能赋予政策制定前瞻性和预见性，从而提高打开政策之窗的概率。同时，在运用多源流模型分析政策议程时，还需根据中国情境给予必要的变动和补充。

二、《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易决定、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的多源流理论分析

1.问题源流：野生动物保护问题的建构

一般而言，社会问题不会自发地进入政策议程，而是需要发展成重大事件才会成为政策制定的焦点，而焦点事件和一些重要指标都有助于将某些社会问题界定成议题。在《决定》出台这一案例中，一些重要指标和重大焦点事件的舆情讨论推动了问题流的构建。在《决定》出台前，我国野生动物保护制度就在不断地发展与完善。1989年3月1日我国施行了《中华人民共和国野生动物保护法》，此后分别于2004年、2009年、2016年、2018年对其进行了修订，但非法野生动物交易的情况依然屡禁不止，问题依旧严峻。

（1）重要指标

指标是问题触发机制的重要组成部分，指标本身对问题形成具有重大影响力[3]。与数据相关的定量指标能以简单直观的方式向人们展现此问题的严峻性及解决的必要性。非法野生动物交易数量的指标以及野生动物自身携带病毒数量的指标在非法野生动物交易问题进入政策议程的过程中起到了促进作用，基于此，可选取非法野生动物交易量及野生动物病毒携带量作为重要指标。

第一，野生动物黑市交易数量触目惊心。华南海鲜市场非法贩卖野生动物，并被检测出大量新型冠状病毒的事实被媒体曝光，社会各界对非法野生动物交易的关注与讨论愈演愈烈。触目惊心的非法捕食野生动物的数字也被越来越多人所知晓。2018年7月，江西省森林公安局破获一起超大非法贩卖野生动物案，涉案动物包括赤麂、河麂等省级和国家级保护动物，总数达17000余只，销售网络覆盖全国15个省份。2018年11月，湖南省森林公安局通报破获一起特大非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品的案件，收缴穿山甲216只。2018年12月，吉林省森林公安局森林案件侦查直属分局在一商铺内查获野生动物死体4857只，其中包括国家二级保护动物猫头鹰、花尾榛鸡以及国家三级保护动物山雀、狍子、松鸭、野兔等[4]。然而这些仅仅是非法野生动物交易市场的冰山一角，关于中国野生动物的非法交易，在森林公安的案件库中，被列为“大案要案”的每年就有数十起。同时，以“买卖”“野生动物”为关键词在中国裁判文书网上进行检索，可检索到1500多个判例。

第二，野生动物身上所携带病毒的威胁。人类历史上，但凡能叫出名字的大型传染病，多与野生动物相关。2003年的非典（SARS）疫情就已经为人类食用野生动物敲响了警钟。SARS病毒源头来自一种蝙蝠，而果子狸是其主要载体①。2020年的新冠肺炎疫情再一次将野生动物这个话题推到众人眼前。研究显示，蝙蝠病毒RaTG13被鉴定为与新冠病毒关系最密切，提示新冠病毒可能源于蝙蝠。但是，研究人员也在穿山甲体内发现了相似的冠状病毒，因此有观点认为，穿山甲可能是中间宿主[5]。社会各界都纷纷呼吁国家完善野生动物保护法，全面禁止食用野生动物及其非法交易。

（2）焦点事件

焦点事件所引起的民众的广泛关注和讨论能有效推动《决定》的出台。焦点事件具有突发性、例外性、危害性、集中性、顯著性等特征。突发性，是指事件发生之前没有预兆；例外性，是指事件不常发生；危害性，是指事件已经对现实造成恶劣影响，或者将会造成重大危害；集中性，是指事件所带来的危害集中在特定区域或影响特定人群；显著性，是指事件对现实具有很强的冲击力，容易被决策者和公众感知，难以被遮盖。

从焦点事件的特征来看，华南海鲜市场非法野生动物交易的内幕被揭露无疑就是本研究的焦点事件。中国疾控中心病毒病所从华南海鲜市场的585份环境样本中，检测到33份样品含有新型冠状病毒核酸，而其中阳性样本42.4%（14/33）的病毒集中在野生动物交易区域[6]，引起了社会各界对非法野生动物交易、滥食野生动物陋习等问题的关注和讨论，已然是一起全国性焦点事件，迅速获得了决策者和公众的关注，更易触发政策议程。

无论野生动物与新冠病毒之间是否存在直接或间接的关系，但从有关华南海鲜市场非法贩卖野生动物的既定事实来看，完善野生动物保护法、加强野生动物领域交易的监管都迫在眉睫。2018年修正的《中华人民共和国野生动物保护法》第二十二条规定：“猎捕非国家重点保护野生动物的，应当依法取得县级以上地方人民政府野生动物保护主管部门核发的狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。”但“上有政策、下有对策”，在一些农贸市场，某些贩卖野味的商户既有野生动物经营利用许可证，也有工商营业执照，表面上看合法，却在暗地里超范围经营或私自捕猎野生动物[7]。正是由于监管缺失以及法律不完善导致非法野生动物交易猖獗，各界人士纷纷请求修正野生动物保护法，全面禁止食用野生动物、禁止非法野生动物交易。这对于《决定》的出台具有一定的加速和推动作用。

2.政策源流：政策建议持续发力

当问题被发现并得到社会大部分人的关注时，围绕这个问题该如何解决的讨论就会产生各种政策倡议进而形成政策源流。政策流是政策共同体为解决问题而提出政策方案和政策主张的过程。政策共同体主要包括政府部门、官方组织以及相关专业研究人员，致力于让自己的意见得到采纳，成为政策方案的备选方案。政策共同体的主张以及地方政府所采取的一些政策措施都是社会问题得以进入政府议程的助推剂。就《决定》出台这一案例而言，政策共同体涉及国家卫生健康委员会、中国野生动物保护协会和相关专家学者等，他们一直以来都致力于为加强野生动物管理建言献策。而新冠肺炎疫情与华南海鲜市场存在大量非法野生动物交易为政策共同体进一步产出政策建议提供了关键性的情境和契机。

（1）政策共同体

第一，国家卫生健康委员会。在新冠肺炎疫情发生初期，国家卫健委为加强疫情防控工作部署，严格农贸市场管理，禁止任何活禽销售以及野生动物和活禽进入疫情重点区域。在此基础上，国家卫健委对超市、餐饮等重点场所也进一步加强了监管，严厉打击野生动物的交易行为。在疫情防控的中期，国家卫健委提出要加强源头管理，严厉打击非法捕杀、交易和食用野生动物的行为，加强野生动物交易市场和活禽交易市场的监管，从源头上控制公共卫生风险。疫情发生以来，国家卫健委对野生动物交易市场的打击力度逐渐加大，明确表现出了要严厉打击非法食用野生动物的决心。

第二，中国野生动物保护协会。2003年5月25日，中国野生动物保护协会专家委员会向全社会发出建议书，建议“摒弃滥食野生动物陋习，树立文明健康饮食方式”，建议全国人大尽快修订野生动物保护法，加大乱捕滥猎野生动物的打击力度，禁止食用一切来源于自然界并受到国家和地方重点保护的野生动物，并在野生动物保护法中增加对非法购买、经营和消费来源不明的野生动物及其产品的行为予以处罚的条款。2020年2月2日，中国野生动物保护协会又一次呼吁社会公众拒绝滥食野生动物，在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的关键阶段，公众应该充分认识滥食野生动物的健康风险，提倡公众做文明公民，树立健康饮食新风尚，并通过公益宣传片、短视频展播、有奖知识竞答和公益海报等形式扩大影响力。

第三，专家学者。2015年12月公布的野生动物保护法修订草案中“国家对野生动物实行保护优先、严格监管、科学繁育、合理利用的方针”这一条款在向社会公开征求意见时，就有专家学者针对其展开过激烈讨论。中国人民大学法学院教授周珂对此明确表示，有了“合理利用”，野生动物保护法实际上就变成了“野生动物开发利用法”[8]。除却对野生动物保护法的研究，专家们对野生动物身上所携带病毒进行的研究也颇多，有研究表明超过70%的新发传染病来源于动物。无论是从保护野生动物的角度，还是从人民群众身体健康角度，各界专家学者都呼吁尽快修改完善相关法律并全面禁止食用野生动物。

（2）解决野生动物问题的政策建议

从国家层面上看，2020年2月10日，全国人大常委会法工委已经部署启动野生动物保护法的修改工作。此前，2020年1月21日，国家市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合下发文件，要求各地加强对农（集）贸市场、超市、餐饮单位、电商平台等的监督检查，严厉打击野生动物的违规交易。1月26日，三部门又联合发布关于禁止野生动物交易的公告。在2月24日《决定》出台之前，各地也发布了相关的政策措施。其中，《天津市人民代表大会常务委员会关于禁止食用野生动物的决定》是我国首部省级规定禁止食用野生动物的地方性法规。而深圳市人大常委会2月21日举行立法座谈会，不仅就《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例（草案）》向政府相关部门和相关专家学者征求意见，还制定颁布《深圳经济特区可食用动物名录》。违法食用名录之外动物的人将被处以500～5000元的罚款，组织食用者将被处以5000～50000元的罚款，违法生产经营者除罚款外，依法吊销相关许可证，构成犯罪的，依法追究刑事责任。除深圳和天津外，北京、福建和广东也出台了相关政策（见表1）。

3.政治源流：政策环境变化如何？

政治源流是政策议程中的重要组成部分，由诸如公众情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府变更等因素构成[9]。政治流包含的诸多因素都会对社会问题进入政策议程产生影响，可能是推动政策议程建立，也可能是阻碍社会问题进入议程。其中对政策出台影响最大的因素是国民情绪变化和恰到好处的政治气候。

（1）国民情绪

国民情绪是政治流中最活跃的元素。在信息化社会中，国民通过网络平台和媒体渠道来表达自己的意见看法、所思所想和价值观。网络为社会公众提供了一个自由、畅所欲言且平等的交流平台。通过网络，民意得以实现自身的表达最大化。同时，政府也可以通过网络及时了解民意，提高政府对大众民意的感知度。近年来，随着不断曝光的非法野生动物交易，公众要求国家加强野生动物保护的呼声日益高涨。在新冠肺炎疫情暴发后，有关野生动物的新闻报道和公众讨论达到了高潮。微博等当下主流社交网络平台中“支持禁绝野味市场”的话题阅读量一直居高不下，呼吁要求“禁食野生动物”的国民情绪高涨，民众纷纷留言请愿从法律层面全面禁止食用任何野生动物。

（2）政治气候

政治气候代表了当前的政治环境，是一定时间、区域内的政治状况。在中国的政治体制下，领导集团的一切活动都体现着人民的意志，一切以人民的利益为出发点。政治气候对政策议程的结果能产生较大的影响。领导重视、人大主导和社会支持构成了《决定》出台的政治气候。

一是领导重视。新冠肺炎疫情发生以来，党中央高度重视滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患。《决定》出台前，国家市场监管总局、农业农村部、国家林草局联合发布公告，全面严禁任何形式的野生动物交易活动；国家卫健委出台相关工作方案，提出全面禁止野生动物交易行为；公安部也下发紧急通知，要求各级公安机关依法严厉打击破坏野生动物资源违法犯罪活动。二是人大主导。2020年2月3日，中央政治局常委会会议对加强野生动物管理等问题作出了重要部署。全国人大常委会党组高度重视，栗战书委员长指示尽快对有关法律进行研究，以最严格的法律条文禁止和严厉打击一切非法捕杀、交易、食用野生动物的行为[10]。从立法、修法和监督三个层面，尽快为禁止滥食野生动物、确保人民群众生命健康提供法治保障。在全面修订野生动物保护法的过渡期内，由全国人大常委会通过一个加强野生动物管理的专门决定既十分必要又十分紧迫。三是社会支持。《决定》出台前，中国环境报社、北京林业大学生态法研究中心、中国政法大学环境资源法研究和服务中心、自然之友四家机构单位曾发起立法禁食野生动物的建议书，在非常短的时间内就收到了百余家机构和个人的联合署名。

4.政策之窗的开启

政策之窗的开启就意味着问题流、政策流、政治流三大源流相聚合。当某个社会问题或者社会事件得到了关注，进而将被提上政府议程时，就是政策之窗开启之时。社会重大突发事件、媒体的持续性报道以及领导人的重要关注一般都会被认作是开启政策之窗的重要推动力。在多源流模型的框架体系中，金登教授将政策之窗的开启分为两类。一类是由问题流开启的问题之窗，如重大突发事故和灾难等；另一类是由政治流开启的政策之窗。《决定》的政策之窗的开启则属于第一类。如前文所述，华南海鲜市场事件已经成为一起引起全国共同关注的焦点事件，引起社会各界的讨论，影响范围和程度都远超以往。尽管在此之前也有指出中国存在野生动物非法交易“黑色链条”的新闻报道，但都没有获得决策者和公众足够的关注度，也没有像华南海鲜市场事件一样成为全国性的焦点事件，并触发政策议程。

当然，政策之窗的成功开启也离不开政策企业家的登场和助力。政策企业家①，即政策倡导者，凭借自身名望、时间、精力、财力等对社会问题进入政策议程产生重要影响。在华南海鲜市场非法野生动物交易内幕被揭露引起大众广泛关注之时，政策企业家们也抓住这个开启政策之窗的机会“趁热打铁”。据报道，2020年1月13日，中科院院士、九三学社社员组织号召多位医学界、法律界专家紧急研讨，提出应“尽快修改完善相关立法并全面禁止食用野生动物”，相关信息经筛选后，被提交至全国政协。1月22日，以北大保护生物学教授、山水自然保护中心创始人吕植教授为首的19名院士联名呼吁“杜绝野生动物非法食用和交易，从源头控制重大公共健康危机”，而其首要建议便是尽快在全国范围内由各地野生动物主管部门、市场监管部门和疾病检疫部门联合执法，取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，以及餐馆的非法经营。可以发现，政策企业家的行动策略是通过媒体的传播，扩大自己的影響力，从政府外部直接向政府内部核心决策者传递政策主张，构建政策共同体与核心决策者的沟通链接。全国人大常委会2020年2月24日表决通过《决定》，是问题流、政策流和政治流三方不断相互作用，以及政策企业家的助力而最终实现的结果。

三、总结与展望

解决野生动物的非法交易问题迫在眉睫。2018年修正的野生动物保护法存在“狩猎证”的漏洞，而出台新法还需要一段时间，社会迫切需要一个在新旧野生动物保护法更替之间能够有效应对野生动物非法交易这一现实问题的政策。在问题流的重要指标、焦点事件推动下，在政策流中的国家卫健委、中国野生动物保护协会、专家学者等相关政策主体的呼吁和政策建议下，政治流中的要求国家加强对野生动物保护的国民情绪，与领导重视、社会支持、人大主导的政治气候相交融，非法交易野生动物的问题得以进入政策议程。《决定》的出台是党和国家解决社会公共卫生安全巨大隐患的必要举措，是革除滥食野生动物陋习的客观需要，是切实保障人民群众生命健康安全的要求，也是国家对民意的回应。这意味着我国对野生动物的保护不再局限于是生态保护的子项，而是上升到了生态安全高度，不仅是对中国，对全球野生动物保护也都将带来积极影响。

本研究在新冠肺炎疫情背景之下，面对新出台的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，借用多源流理论分析框架，尝试对该政策进行问题流、政策流和政治流的分析，并在分析时根据本国国情作出适当调整。西方国家中，问题流、政策流和政治流三大源流在汇合前都是彼此相互独立的，但在中国的政治体制下这一点有很大不同，我国部分政策企业家具有双重身份。这些企业家是专家学者、官方协会或是其他相关身份等政策流中涉及代表的同时，也是政治流中的代表，能够同时在政治流与政策流中活动。政策流与政治流中有共同的政策企业家活跃，起到了协调和整合不同源流的作用，使其之间呈现一定的相关性，界限变得模糊。多源流模型的提出者金登教授认为，问题流、政策流、政治流在汇合之前都是保持独立的。与西方国家源流之间保持足够的独立性相比，源流之间独立性削弱、相关性增强也是多源流模型在中国的适度本土化表现。综合以上分析，《决定》的出台基本符合多源流模型的发展轨迹和内在逻辑。这也说明，多源流模型在分析中国的政策产出过程中具备适用性，为《决定》的政策出台提供了一种解释视角。

我们仍需注意的是，在禁止非法野生动物交易的立法、监管以及社会共治等层面依然还存在着很多的问题亟待研究。在立法层面，此项决定出台的意义是毋庸置疑的，但还存在着对野生动物监管不足、分类分级管理不清晰、缺乏对网络平台、微商等线上野生动物交易新业态的规范等问题。在禁止非法野生动物交易的监管执法层面，存在着监管协调、央地关系、执法能力和技术支撑等方面的问题。在禁止非法野生动物交易的社会共治层面，存在野生动物交易缺失行业自律、野生动物交易行业产业链和业态复杂以及我国对野生动物仍存在消费需求等问题。这些问题都需要学者在日后不断地进行研究。

参考文献：

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[2]黄俊辉，徐自强.《校车安全条例（草案）》的政策议程分析——基于多源流模型的视角[J].公共管理学报，2012，9（3）.

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[8]章轲.修法引发野生动物“合理利用”之辩[N].第一财经日报，2016-01-27（9）.

[9]约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[10]关于《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（草案）》的说明[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/ 202003/40803ceecf044b619942133f66cfdc44. shtml，2020-03-27.

[11]刘伟伟.政策终结的多源流分析——基于收容遣送制度的经验研究[J].公共管理学报，2015，12（4）.

[12]柏必成.改革开放以来我国住房政策变迁的动力分析——以多源流理论为视角[J].公共管理学报，2010，7（4）.

[13]陈建国.金登“多源流分析框架”述评[J].理论探讨，2008（1）.

[13]曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨，2007（3）.

[14]毕亮亮.“多源流框架”对中国政策过程的解释力——以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例[J].公共管理学报，2007（2）.

责任编辑：钟雪

①基于多源流模型进行研究的代表学者及文献有：黄俊辉、徐自强等人对《校车安全条例（草案）》的政策议程分析；魏淑艳、孙峰等人以出租车改革为例，对网络社会政策议程设置现代化的研究；刘伟伟对收容遣送制度的经验研究；柏必成对改革开放以来我国住房政策变迁的研究；毕亮亮以江浙跨行政区水污染防治合作的政策过程为例，尝试解释中国的政策过程等。

①2004年10月10日，广东防治SARS科技攻关组的专家在“广东省传染性非典型肺炎（SARS）防治研究”科技成果的鉴定会上认定：果子狸是SARS冠状病毒的主要载体。2011年，中国科学院武汉病毒研究所的专家在我国云南发现了一处蝙蝠SARS冠状病毒的天然基因库，充分证实了SARS病毒起源于蝙蝠，并揭示了其可能的产生方式——基因重组。

①本研究中的政策企业家主要指前文中说过的政策共同体成员。