奉化“道德庭”调处基层矛盾纠纷的实践意义

文|宋良杰

2020 年3 月25 日，奉化区莼湖街道章胡村“道德庭”庭长章世佩（左四）在村矛盾纠纷调解室调解梳理式改造过程中的矛盾纠纷问题

习近平总书记2020 年3 月在浙江湖州市安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心调研时强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。

奉化区委一直致力于社会矛盾纠纷调处多元化解的模式探索和研究，在建立县、镇、村级社会矛盾调处化解中心，让百姓“有地说”的基础上，发挥“善治”和“德治”的重要作用，让百姓明白“我什么不能做”，有事儿还有人来“评理裁断”，真正做到矛盾纠纷不出村、不上交。2014 年，奉化在全区推广以村规民约为核心的“村约民治”。2017 年，为弥补“村约民治”的部分缺陷，奉化又开始尝试推行“道德庭”基层矛盾纠纷调处机制。

所谓“道德庭”就是在村委会设置一定的物理空间（场所），以“村规民约”和道德说理释怀为核心，引入以乡绅乡贤为代表的第三方力量，以村级“执约队”为调处保障的基层社会矛盾调处软性化解机制。奉化自探索“道德庭”以来，效果明显，较为充分地发挥了“德治”在规范人们行为、调节社会关系、净化社会风气等方面的作用，增强了人们明廉知耻荣辱意识，弘扬了正能量，降低了基层社会治理成本，实现了和谐人际关系的目的。

奉化推进“道德庭”工作的做法及成效

奉化“道德庭”是以“道德+庭审”化解矛盾纠纷的农村治理模式，突出了村规民约和道德说理双重作用及仪式感，让当事人产生敬畏之心，从而更有效地达到调处化解基层矛盾纠纷的目的。奉化“道德庭”有以下几个特点。

一是属于党组织领导下的第三方公益力量。在顶层设计时，其组成人员尽可能回避村干部。“道德庭”由5—7 名成员组成，其中设庭长1 名。一般要求“道德庭”成员由有威望、有文化、身体健康、热心公益、处事公正、无私奉献、群众认可度高的社会贤达、人大代表、政协委员、退休老干部和德高望重的老人、口碑良好的企业家等组成。“道德庭”成员由镇（街道）、村（社区）两级党组织物色，可以由人民群众举荐，也可以作为志愿者进行招募，并须经村（居）民代表会议通过，在全体村（居）民中公开。此程序在制度上认定了“道德庭”的合规性和正当性。在镇（街道）层面建立“道德庭”成员库，设立流动“道德庭”。流动“道德庭”由镇（街道）落实组建，负责在镇级层面履行“道德庭”职能，同时也为村级“道德庭”建设提供业务支持。

二是厘清了功能定位边界。在农村，家庭不和、邻里纠纷等时有发生，通常不好用法律条款来解决。这些鸡毛蒜皮的“小事”，如果不解决，既影响乡风文明，上纲上线还会波及社会稳定。而道德的“柔韧约束力”则是解决这些问题的有力武器。奉化区在设计“道德庭”功能时，明确提出了五个任务：春风化雨，化解矛盾，公正公平解决除必须由法律进行调整范畴之外的各种纠纷；以理服人，对非理性信访人进行说服劝阻，成为初信初访的第一道门槛；深入民间，导正人心，通过鲜活案例教育群众，提振社会正能量；以身率物，力行优秀传统文化，引领提升群众道德人文素养；助力公益，引导群众有序参与社会事务，助推基层各项工作。

三是实现了案件处理流程化。案件处理流程化是“道德庭”走向标准化和可复制的重要环节。根据自愿原则，村（居）民可以向“道德庭”申请案（事）件调解、求助或咨询。“道德庭”成员开展定期不定期的巡查，对于巡查过程中发现的违反村规民约（社区公约）的问题、苗头性倾向性问题、群众信访或反映强烈的问题及基层组织与群众之间的矛盾，“道德庭”均可视情主动介入，予以立案。同时，村两委会可视情将相关案（事）件转交“道德庭”评议。评议一般在庭长主持下进行，力求注重实质、简化程序，调处地点放在“道德庭”内，以庭审的威仪感取得最佳的调处效果。此外，“道德庭”也可启动对村（社区）建设项目、村（社区）干部作风进行评议。评议中综合运用道德规范、村规民约来判断是非曲直、利害得失，化解纠纷或给出合理化建议。“道德庭”对评议结果进行跟踪，监督当事人及时履行义务。对于典型案（事）件，视情公开，张榜公布，由广大人民群众进行评判，发挥舆论监督作用。必要时，“道德庭”可将案（事）件提交村民议事厅、村民代表大会评议，有效运用社会舆论评判功能，提高道德力量的约束力。“道德庭”通过积分评议等形式，对村（居）民的遵规守约和道德表现进行记录评价。同时，广泛开展“文明家庭”“美德家庭”“最美家庭”“好邻居”等评选活动，因地制宜实施积分兑换、“红黄榜”等奖惩措施，将村民的日常表现与集体经济组织的福利安排挂钩，努力营造崇德向善的氛围。为使流程有案可查，各村“道德庭”都会统一制作“道德庭”纠纷调解评议登记本、“道德庭”巡查执约登记本、“道德庭”积分登记本，分别对案（事）件登记、巡查记录、榜样引导进行规范。

四是实现了操作手册标准化。奉化区于2014年建立了“村约民治”基层治理体系，各村均出台了经村民代表大会审议通过的村规民约，已成为村民的行为准则，大多数条款村民十分熟知。为使“道德庭”庭审工作有更精准的操作准则，奉化区有关部门及时出台了一项“道德庭”具体评判标准的指导性意见，由各村结合村规民约进行调整细化，使“道德庭”在基层矛盾调处化解中有了明确的评判标准，使工作处于十分主动的地位。

五是空间布置具有鲜明的仪式感。奉化区“道德庭”一般设置在村委会办公楼里，类似于一个小法庭。再加上村规民约、惩戒举措、“道德庭”流程等各项规章制度均在庭内上墙，仪式感较强。通过这些庄严的仪式和氛围，培养群众的敬畏心，让群众懂得尊重规则。据了解，只要当事人走进充满仪式感的“道德庭”接受调处，调处效率就大大提高，而且成功率较高。如奉化大堰镇设立了镇级流动“道德庭”1 个、村级“道德庭”8 个，分别覆盖后畈、大堰、柏坑、张家、常照、谢界山、西堡岙、石井等村。这几年来，大堰镇“道德庭”累计开展义务巡查1652 次，发放《行为规范告知书》2100 余份，调解各类矛盾纠纷120 多起，涉及79 户农户、184 名当事人。全镇刑事案件发案率、治安案件发案率、矛盾纠纷发生率及旅游投诉率分别下降29%、25%、36%和56%。莼湖镇自2017 年7 月以来，已通过“道德庭”平台累计化解矛盾纠纷187起，解决其他问题25 个。解决的纠纷和问题涉及征地、拆迁、损害赔偿等重点难点工作中的利益分配问题，实现了法治与家风、乡风、民风相互结合、相互促进，有力推动了莼湖乡镇建设，稳定了社会大局。“道德庭”在“以德治村，将矛盾化解在基层”中发挥了举足轻重的作用，确保小事不出村、大事不出镇，已成为村民“讲理明理判理”的地方，推动了“德治”体系不断完善，成为农村民主自治的一道亮丽风景线。

奉化“道德庭”在社会治理效能中的实践价值

社会治理主体多元化的时代已经到来，治理效能成了重要的评判指标。从管理学角度讲，治理效能是指一定的组织或机构在实现既定的治理目标时所显示的能力和所获得的治理效率、效益和效果的综合反映。从实际运营角度讲，需要建立起一套畅通诉求、表达渠道的权益保障机制，使群众有问题能反映、有诉求能解决、有权益能保障，才会形成群众满意的社会治理效能，形成低成本、少代价、多成果、高质量的社会治理局面。

奉化区从探索“村约民治”模式双向契约规范政府和农民的行为，再到“道德庭”治理模式，解决了基层社会矛盾纠纷调处化解中的高成本低效率问题。尤其是“道德庭”模式中引入了公正公平的第三方力量，政府没有对其进行经费支持，完全以“德治”为有效手段，是低成本高治理效能的生动体现。

如果基层矛盾纠纷调处的每个环节都由政府力量支撑，尽管调处效果不错，但会使民众产生依赖心理，弱化了“德治”的特殊作用，治理成本将居高不下。而千百年来根植于中华传统文化的道德治理，如果运用得当，将是低成本高效能的治理手段。奉化的村规民约加上“道德庭”双模式运行，让很多基层矛盾纠纷解决于萌芽阶段，和睦了邻里，稳定了社会。这种基于“德治”“善治”和“礼治”基础上的基层社会矛盾软性调处化解机制，真正让民众成为矛盾调处化解的主体，并在村一级形成了基层社会矛盾纠纷自动发现、自动调处的高效能机制，真正做到了矛盾不出村、矛盾不上交。

综上所述，奉化“道德庭”基层社会矛盾纠纷调处化解模式以契约形式规范政府和民众的行为，引入第三方公益庭审队伍，以村规民约作为基础，利用道德的基本准绳和“道德庭”庭审时的依据，由“执约队”进行若干事项的执行，并以村级“道德庭”为调节主体，镇级流动“道德庭”为第二级调处保障，让每个当事人在矛盾纠纷发生时都会掂量所要付出的成本，考虑社会舆论压力。奉化“道德庭”让“这么做合不合算”成为基层民众自发思考的问题，降低了调处成本和政府投入成本，使民众成为调处主体，是低成本高效能社会治理模式的生动写照。