浅析财政扶贫项目资金绩效管理

□文/张红伟

国务院办公厅于2018年出台了《国务院办公厅转发财政部、国务院扶贫办、国家发展改革委扶贫项目资金绩效管理办法的通知》（国办发［2018］35号），要求全面实施绩效管理，切实提高财政扶贫项目资金使用效益，落实绩效监管责任。经过几年的运行，我国财政支出绩效评价工作已逐步走向规范化和制度化。财政支出绩效应用越来越广泛，不仅成为决策者决策的依据，而且逐渐被纳入机关绩效考评范围，成为考核工作人员的条件之一。但就目前运行来看，仍存在一定的问题需要引起关注。

一、扶贫项目资金的概念及绩效管理六环节

（一）扶贫项目资金的概念

扶贫项目资金，是指各级政府及其部门为如期实现脱贫目标，支持脱贫攻坚项目（含对个人和家庭的补助项目）的各类财政资金，包括上级补助和本级预算安排的全部或者部分用于产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、危房改造、教育扶贫、监控扶贫、生态扶贫、基本医疗、社会救助、农村基础设施建设以及光伏扶贫、旅游扶贫、文化扶贫等项目资金。

（二）扶贫项目资金绩效管理六环节

财政专项扶贫资金绩效管理，是指对使用财政专项扶贫资金的项目开展绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用等全过程绩效管理工作。财政扶贫项目资金绩效管理主要分为六个环节，具体如下：

1.绩效管理前期准备

（1）市、县应将所有财政扶贫项目资金全部设定绩效目标指标，即填报绩效目标申报表

（2）项目主管部门编制项目建议书或实施方案

（3）明确绩效目标的项目纳入县级脱贫攻坚项目库。

2.绩效目标设立环节

县级财政部门牵头，会同扶贫部门及行业主管部门对财政扶贫资金绩效目标审核表进行审核，亦可委托第三方或绩效目标审核专家库参与评审，审核结果报县级扶贫开发领导小组审定，并形成会议纪要。

纳入年初预算的扶贫项目经县人代会批准后，县级财政部门应在规定时间内将绩效目标随同部门预算一同批复。申请单位收到批复后应按规定将绩效目标在政府网站进行公开。并按程序报送省级财政和扶贫部门备案。

3.绩效执行监控环节

（1）预算资金申请单位对本年度实施的扶贫项目跟踪监控，重点对项目预算和绩效运行情况进行跟踪分析；如实准确填报绩效运行监控表。

（2）县级扶贫、财政部门应对重点项目或重点区域资金进行监控。

（3）建立财政扶贫资金动态监控系统，进行实时监控。

4.绩效目标评价环节

（1）年度预算执行终了，资金使用单位开展绩效自评，对未完成目标项目，分析原因并提出下一步改进措施，按要求将绩效自评结果及时报送本级财政和扶贫部门。

（2）市、县财政部门会同本级审计部门抽查扶贫项目资金绩效自评结果，并报本级政府、扶贫开发和脱贫工作领导小组。

（3）各级财政和扶贫部门根据需要，可以自行或委托第三方机构，对扶贫重点项目和重点区域资金使用情况组织开展绩效评价，并将评价结果及时反馈有关部门和单位，要求其对发现的问题进行整改。

5.绩效结果应用环节

绩效自评结果和抽查结果为有关部门和单位改进管理、调整财政支出方向和安排以后年度预算、年度财政资金分配提供了重要依据。绩效评价结果应编入市、县财政部门本级决算并依法予以公开。

6.绩效成果后期评估

每年绩效评价时，应抽取部分以前年度扶贫项目进行持续跟踪评价，重点关注扶贫项目资金效益指标和满意度指标的持续效益。

二、绩效管理中存在的相关问题

（一）绩效目标相关问题

扶贫项目资金绩效目标应细化量化为绩效指标，绩效目标指标是作为预算安排的重要依据，所有财政扶贫项目资金应全部设定绩效目标指标。一级指标中产出指标主要包括数量、质量、时效、成本等二级指标，一级效益指标中主要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等二级指标和一级指标服务对象满意度等指标。但实际检查发现，在绩效目标指标设定环节，该环节仍存在较多问题：

1.绩效目标设定过于简单

如：某扶贫车间项目，绩效目标指标仅有一级效益指标、产出指标（数量指标），产出指标中无质量指标、时效指标，满意度指标等其他指标。

2.部分项目绩效目标未能全面体现项目主要内容

如：某农产品深加工项目，安排资金1000.00 万元，动态监控系统及绩效目标申报表中年度目标为：通过农产品深加工项目实施，进一步完善经营主体与贫困户联动发展机制，实现贫困人口稳就业、促增收、助脱贫。由于该年度目标较笼统，导致通过年度目标无法了解该项目具体实施内容。

3.绩效指标设置不合理，二三级指标不匹配

如：某梨园承包项目，数量指标为：产业扶贫梨园承包项目数量1 个，该指标设置不合理；成本指标为年收益率>=6.74%，该指标应为效益指标，成本指标与年收益率不匹配。

再如：某农村安全饮水工程项目，绩效指标中数量指标为新建成改善贫困村饮水设施数量<=村庄数量；质量指标为是否合理；社会效益指标为项目是否起到带动作用，或解决饮水安全问题的贫困人口为<=人数，指标值不合理；生态效益指标为项目发展是否有利于当地生态发展。项目绩效指标或设置的无意义，或不可衡量，无法起到绩效评价的目的。

（二）动态监控系统相关问题

1.动态监控系统中未按照项目填报，根据预算资金填报项目绩效，导致一个项目对应多笔资金或一笔资金包含多个项目，绩效指标混乱，无法准确对项目进行整体绩效评价。

如：某县2018年交通局负责的危桥改造项目，年度目标为2018 年农村公路危桥改造工程，12 座共488.52延米，未明确项目具体内容。其中一座桥梁改造工程，项目总投资241.56 万元，安排2017 年结余质保金132.00万元，剩余资金从2018年整合资金中支付，故交通局根据资金来源不同，分别进行绩效目标申报，导致项目割裂申报绩效目标，无法从整体评价一个项目。

2.动态监控系统中项目填报不完整，监控流于形式。

如：某县2018年交通局负责的贫困村危桥危涵改造项目，动态监控系统绩效目标情况表中全年实际值填写不完整；如：新改建桥涵绩效指标值1 座，全年实际值未填写；新改建桥涵长度绩效指标值30米，全年实际值未填写。导致无法了解该危桥涵改造项目实际完成情况。

（三）绩效目标评价相关问题

绩效自评表流于形式，未真正发挥作用。如：某县联动棚项目，项目总投资160.00 万元，安排扶贫资金100.00 万元，2019 年度绩效目标情况表中全年实际值全部与绩效目标值一致，但该项目尚未施工，未完成原因填写的项目未施工，导致自相矛盾。

（四）绩效成果相关问题

2020年为脱贫攻坚收官之年，但“回头看”以前年度扶贫项目发现，部分项目在实际实施中由于各种因素限制，实际并未达到预期效果，存在扶贫资金使用效益较低、资产使用率较低、项目持续性较差等情况。

如：某县2017 年实施的乐器演奏（乐器补贴120件）项目，安排资金180.20 万元，实际支出20.20 万元，每户补贴0.20 万元购买萨克斯一把，参加某传媒有限公司的萨克斯演奏培训，与公司签订就业合同，通过到旅游景点及公司庆典等活动表演获得报仇，增加家庭经济收入。抽查其中4 个村项目资料，其中3 个村均未见贫困户与某传媒公司签订的就业协议书，未见贫困户结业证书。其中1 个村仅1 户贫困户，该贫困户与该传媒签订了就业协议，但是协议未约定收益情况、安排项目情况、双方责任义务情况，对任何一方不具有约束力。现场访问贫困户了解到，该传媒公司很少安排演奏活动，一年仅有的几次演出基本是参加红白喜事，一天100 元左右，2020年未参加过任何演出活动。该项目资金效益过低，未产生理想的带贫效益，资产使用率较低，项目持续性差。以前年度项目持续性较差。

三、绩效管理相关建议

2020年习近平总书记向全世界宣布，中国打赢了这场脱贫攻坚战。接下来农业农村仍然是国家重点关注区域，绩效管理仍将作为重要的监管手段发挥重要作用，故针对上述问题，提出几点建议：

1.进一步增强绩效管理的责任意识

各市县应深刻认识扶贫资金项目绩效管理的重要作用，健全培训机制，创新培训方式，对照各次检查及绩效考核中支出的问题，认真研究，逐条完善，提高扶贫项目绩效目标编制质量。

2.进一步增强绩效管理的科学性

各市县应将绩效管理有效嵌入到扶贫项目资金日常管理中，科学合理设定扶贫项目资金绩效目标，按照要求设定绩效目标。

3.优化支出结构，提高管理水平

各市县应对以前年度扶贫项目加强跟踪绩效，对资产使用效率低、持续性差、资金效益低下的项目应重点关注，分析形成原因，采取有效措施，提高资金使用效益，防止出现资产闲置。引以为鉴，加强调研，完善资金监控制度，提高资金使用效益，确保实现宏观政策目标。

结语：在过去的5 年中，党中央、国务院为打赢脱贫攻坚战，发布了一系列规章制度，并引入了绩效评价，旨在规范和加强财政专项资金监督管理，提高资金使用效益。2020年脱贫攻坚完美收官，习近平总书记在2020 年3 月6 日的座谈会上提出要设立过渡期。在过渡期内，按照中央提出的“四个不摘”，摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管，故在未来的工作中仍应引以为鉴，增强意识，提高专业水平，严格按照绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价及结果应用等全过程相关规定执行，确保农业农村经济繁荣发展。