教育老话题，十四五新解法

南方周末记者 贺佳雯 南方周末实习生 王鹏凯

2020年9月1日，重庆市一所村小的教师在给孩子们剪指甲。在教育公平话题上，城乡差距是最受关注的。

视觉中国❘图

★当前主要还是通过学生分数和升学情况来评价中小学教师。“对老师的评价模式如果不变，你让老师们如何不应试？如何真正给学生们减负？”

过去一年，周洪宇专门对城乡在线教育暴露的问题进行了调研。他发现，城乡教育的差距就是在基础教育，基础教育的差距主要在教师。

“4%是一个及格线，以上才更优。”2021年3月6日下午，审议“十四五”规划纲要草案时，全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇在分组讨论会上提出，能不能在“加大教育经费投入”后面加一句话——“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例不低于4%，或4%以上”。

周洪宇对南方周末记者回忆，不少与会代表也表示认同。

审议“十四五”规划纲要草案是2021年全国两会的重要议程。草案第十三篇谈到“提升国民素质，促进人的全面发展”时，提出“把提升国民素质放在突出重要位置，构建高质量的教育体系和全方位全周期的健康体系”。

具体而言，规划纲要草案从“推进基本公共教育均等化”“增强职业技术教育适应性”“提高高等教育质量”“建设高素质专业化教师队伍”“深化教育改革”五个方面对建设高质量教育体系做出了安排。

连续数日，会场内外，代表委员们纷纷就“十四五”期间面临的教育现实问题以及未来解决方案展开热议。

期待改变教育评价“指挥棒”

将教育经费投入指标化，是代表们对“十四五”规划里教育内容的一个新思考。

从2012年到2019年连续8年，中国每年国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例均不低于4%。

“即使是2020年，因为疫情，整个国民经济都比较困难，但都依然保持并提及到了4%。这意味着‘十四五如果作此规划，完全有把握可以实现。”周洪宇分析，4%的目标在中国最早是在1993年提出来，当时国际上，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例的平均数就在4%以上，中国的目标是要达到当时同等发展水平的国家的平均数。

“二十多年过去了，我们应该有自信稳定在这个水平。既然现在提出了建设教育强国的新目标，在十四五规划里就应有与之相匹配的教育投入新指标。”周洪宇说。

除此之外，代表委员们的新思考还不约而同地聚焦教育“内卷”问题。

“十四五”规划纲要草案中明确提出，“发挥在线教育优势，完善终身学习体系，建设学习型社会”。

代表委员们忧心的是，随着近两年在线教育的蓬勃发展，也滋生不少新的乱象。全国人大代表、张家口市第一中学教师尤立增发现，一些在线教育平台存在师资质量不过关、隐藏网络游戏、暗含低俗信息、推送广告等情况，这些问题不利于未成年人的身心健康。

他建议网信和教育部门要强化监管，完善在线教育行业认证和准入制度，对发布虚假广告、欺骗误导消费者、侵害受教育者的合法权益的行为，要加大惩治力度。平台要加强行业自律，做好培训定位、课程研发、师资管理、平台维护、品牌拓展等方面工作。

不少代表委员也认为，从2018年开始，教育部着力整顿校外培训机构已经颇见成效，现在也不能放松校内外在线培训机构的监管和整顿。

在“深化教育改革”方面，“十四五”规划纲要草案提出，深化新时代教育评价改革，建立健全教育评价制度和机制，发展素质教育，更加注重学生创新能力和健康人格培养。

素质教育中一个老生常谈的问题，在这两年激化出了新的教育矛盾，“减负”问题带来的家校纠纷有愈演愈烈的态势。如何实现家校“协同育人”迫在眉睫。

“作业”成了这一问题最直观的反映。布置什么作业、谁批改谁检查、家长是否参与，反复被拿出来讨论，却依然各有各的说法和道理。

全国政协委员、吉林省司法厅副厅长邓健认为，学生“减负”是需要家校协同的。他建议，以协同“共振”为目标明确家校教育权责边界。引导家长转变观念，督促学校尽职守责，严格查处随意提高教学难度、“非零起点教学”等行为，建立课程安排公示、学生综合素质评价等制度，形成家校教育合力。

不少代表委员认为，教育评价机制这根“指挥棒”才是根本。

全国政协委员、华东师范大学副校长戴立益带来的提案正是“关于深入推进中小学教师评价改革”。

当前主要还是通过学生分数和升学情况来评价中小学教师。“对老师的评价模式如果不变，你让老师们如何不应试？　如何真正给学生们减负？”戴立益建议，对教师的评价应从简单问责转向促进发展，应有“多主体教师的不同评价方式”，综合考察教师教学管理的各项要素，并出台配套措施。

顶层设计显得更为重要。全国人大代表、重庆市九龙坡区谢家湾小学校长刘希娅在实际调研中发现，部分地方政府仍然存在一系列违背教育公平、刺激学校恶性升学竞争、加重中小学生课业负担的行为。

刘希娅认为应尽快出台地方政府教育政绩考核办法，建立完善的教育问责机制。具体而言，应提高教育类指标在地方政府综合性政绩考核指标体系中的权重，并弱化目前盲目追逐的高考升学率等指标。在问责机制中，上级党委政府应加大对下级党委政府的督导，每年至少听取一次教育工作专项汇报。

戴立益的另一份“关于加强教育督导促进中小学生身心健康”的提案，也有类似建议，他希望通过“有效的教学督导”从根本上解决中小学校作业太多的问题。比如，加强县级政府专职、兼职督学对中小学校落实学生减负相关规定的督导，对违反规定的学校，明确整改责任人、整改举措和时间节点，必要时对整改效果进行二次督察。

教育公平最大差距在城乡

谈及未来五年中国教育面临的最大难题，许多代表委员都圈出了同一个重点：教育公平。而影响教育公平最大的差距还是在城乡教育的不均衡。

学前教育、边远地区农村的教育以及职业教育，常被视为中国教育的三大短板。在不少教育界人士看来，学前教育这块短板相对容易弥补。不管在农村还是在城市，多办幼儿园、多培养老师，要舍得花钱。而高职连年扩招，无疑给予职业教育发展的政策红利期。

但农村、山区、少数民族这些边远贫困地区的教育基础长期薄弱，要解决城乡之间巨大的教育差异和鸿沟，并非一日之功。

一般而言，中国教育有四大差距，第一，城乡之间的教育差距；第二，不同区域之间即东中西部教育的差距；第三，不同学校之间的差距，即同一个区域、同一个城市，有名校和重点学校，也有教育薄弱的学校；第四，不同的教育群体之间的差距，比如特殊群体。

“后面这三大差距，在前面第一个城乡差距上都有体现。”周洪宇说，“所有的教育问题都在边远贫困地区全面体现，从学前教育，到基础教育，贯穿各个阶段。”

南方周末记者梳理发现，针对这一难题，“十四五”规划纲要草案里反复强调，提出了多种解决方案。

在“推进基本公共教育均等化”方面，规划纲要草案提出，巩固义务教育基本均衡成果，完善办学标准，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化。加快城镇学校扩容增位，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务。改善乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校条件，加强乡村教师队伍建设，提高乡村教师素质能力，完善留守儿童关爱体系，巩固义务教育控辍保学成果。

在“基础教育”提质扩容方面，规划纲要草案还提出，以教育基础薄弱县和人口流入地为重点，新建、改扩建中小学校4000所以上。在边境县（团场）建设100所“国门学校”。

未来五年，在全面脱贫后对教育脱贫的巩固，代表委员们也提出了紧跟时代变迁的新办法。周洪宇建议一定要想方设法用教育信息化来带动教育现代化。

他认为，加大对乡村薄弱学校的信息化投入力度能有效解决农村优质教育资源短缺问题，这也能改善乡村小规模学校及教学点无法开足、开齐课程的问题。

尤立增也建议，以远程教育进行师资培训，转变教师教学方式，提升乡村教师应用信息化资源的综合能力。

过去一年，周洪宇专门对城乡在线教育暴露的问题进行了调研。他发现，城乡教育的差距就是在基础教育，基础教育的差距主要在教师。即使有了先进的信息化教学资源，教师不能熟练掌握，学生也就无法有效习得。

全国政协委员、南京师范大学副校长朱晓进认为，农民整体的现代化能力水平和素养将决定脱贫后乡村振兴的质量。他对南方周末记者说：“最重要的问题还是在教育农民。”

其中，最根本的解决方法还是要提升乡村基础教育的质量，让公平教育使农村的孩子有平等的机会成就人生梦想。从根本上阻断乡村贫困的代际传递，才能为整体提高农民科学文化素质打下基础。

义务教育年限延长不现实

近几年在全国两会上，几乎每年都有声音呼吁义务教育年限延长，其中向前延伸到学前教育阶段的呼声尤高。

全国人大代表、华南师范大学教授林勇就建议，在“十四五”规划完成前，将幼儿园教育全面纳入国家义务教育范围，城乡分阶段实施。通过解决刚需来缓解家庭教育抚养孩子的后顾之忧。

但一些专门致力于教育政策研究的代表委员是持反对意见的。

全国政协委员、北京师范大学教育学部教授刘焱对南方周末记者分析，很多老百姓期盼学前教育纳入义务教育，主要还是因为入园贵。入园贵的背后，实际是没有建立普惠性学前教育公共服务财政保障制度。

因此，她建议，“十四五”规划应当考虑把普惠性学前教育纳入基本公共服务，这就可以为普惠性学前教育公共服务提供经费保障。

义务教育的特点不仅在于免费，还有公益性、普及性和强制性。“把学前教育纳入义务教育是不适合幼儿身心发展特点的。”刘焱反问，“试想一下能强迫一个不想去幼儿园的3岁孩子去幼儿园吗？”

而从普及性角度分析，按惯例，基础阶段的教育入学率要迈过95％的门槛才能真正称之为实现了普及化。中国学前教育2020年毛入园率是85.2%，和95%仍有10个百分点的差距。“十四五”期间给这一目标设定的达标线是90%以上。

据此，周洪宇分析，至少在2025年之前，三年的学前教育不具备纳入义务教育条件。但不排除另一种可能，学前教育的最后一年，最靠近小学的这一年的毛入园率可以超过95%，那就可能具备一年纳入的机会。

不少代表委员都认为至少这三四年内延长义务教育年限不现实。其根本原因在于，从免费性的角度考虑，无论是往前延伸学前教育阶段，还是往后延伸高中阶段，对国家财政都会带来巨大压力。即使短期内加大教育投入，学校、幼儿园以及各自的师资力量也不可能在这几年内补齐缺口。

教育部最近一次在2020年11月已经明确答复，目前将普通高中教育纳入义务教育范围条件尚不成熟。