脱贫“摘帽”后，乡村如何振兴

南方周末记者 杜茂林 张笛扬 南方周末实习生 刘欢

2021年2月25日，国家乡村振兴局牌子正式挂出。

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★汪三贵认为，有必要重新研究过去几年的扶贫政策，哪些要保留，哪些要调整，哪些要取消，做好了这一步，“我们就有希望把城乡差距、贫富差距进一步缩小”。

相比于扶贫，乡村振兴需要汇聚更强的力量。“以产业兴旺为例，乡村振兴不仅是农业发展，还要让一、二、三产业融合发展，这就需要多部门协调配合。”

运转28年的国务院扶贫办退出了历史舞台。

2021年2月25日下午，北京市朝阳区太阳宫北街1号，“国务院扶贫开发领导小组办公室”的牌子被摘下，取而代之的是“国家乡村振兴局”的牌子。

新设的机构，引发了社会极大关注，官员与专家的讨论聚焦在：脱贫攻坚任务完成后，扶贫政策如何调整，以及如何做好与乡村振兴的衔接。

“和脱贫攻坚相比，全面实施乡村振兴战略难度更大、范围更广、时间更长。”中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵告诉南方周末记者，“十四五”是一个开始，非常关键，需要把整个体制机制、大的思路理清楚了，把巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接好，这是十分重要的任务。

中国扶贫史

听说扶贫办直接改为国家乡村振兴局，中国社科院贫困问题研究中心副主任吴国宝多少有些惊讶。

熟悉扶贫历史的吴国宝，见证了三十余年中国扶贫事业的多番变化。

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，中国“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕。

在设立专门机构之前，中央划定了18个需要重点扶持的贫困地带，国务院颁布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，在文件中罕见地使用了“贫困”二字。

“以前政府没有专门的扶贫机构和制度，也没有将扶危济困的行为上升到国家意志的高度。”国家发改委宏观经济研究院副研究员万海远告诉南方周末记者。

到1986年，依据农村人均年收入和县级单位的财政状况，国定贫困县标准第一次划出：1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县，对民主革命时期做出过重大贡献的老区县，标准放宽到300元。

1993年，领导小组更名为“国务院扶贫开发领导小组”，其设在原农牧渔业部的办公室亦更名为“国务院扶贫开发领导小组办公室”。

更大的变化在次年出现，国家“八七”扶贫攻坚计划出台，将592个县列入国家重点扶持的贫困县，并提出到20世纪末，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

1996年，第一次高规格的中央扶贫开发工作会议在京召开，“这成为中国扶贫政策的一个关键节点。”吴国宝说，很多政策随即出台。

从1993年到2000年，中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%-7%，中国农村贫困人口从8000万下降到3200万。

“贫困村”的概念出现在2001年。这一年，中央第一次把扶贫目标降低到村级，实施“整村推进”，共确定了14.8万个贫困村。

扶贫工作推进的同时，国务院扶贫办开始第一次委托第三方对阶段性扶贫工作进行总体评价。北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实回忆，当时国务院扶贫办找到他，委托他对《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的实施情况进行总结评估。

“当时的评估结果，思路已经提出：一定要把区域发展和个人帮扶结合起来，使得扶贫效果有效集中在贫困人口身上。”李实说。

在成功解决温饱问题后，2011年，人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准线，当年对应的扶贫对象约为1.28亿人。十八大后，精准扶贫成为扶贫工作的中心。到2020年底，近1亿建档立卡的贫困人口实现脱贫。

当绝对贫困问题解决后，扶贫工作将往何处去？2020年底召开的全国扶贫工作会议给出了答案：推动脱贫攻坚政策举措和工作体系逐步向乡村振兴平稳过渡，用乡村振兴巩固拓展脱贫攻坚成果。

要允许有差异性

给出明确答案之前，不少地方已率先探路，制定出台了解决相对贫困试点工作实施方案。

此前，十九届四中全会提出，探索建立解决相对贫困的长效机制。这是十八大后中央全会首提“相对贫困”，并在2020年的中央一号文件中予以确认。

长期研究扶贫工作的华中师范大学中部地区减贫与发展研究院院长陆汉文发现，“相对贫困”的说法提出不久，就逐渐淡出公众视野。十九届五中全会的提法调整为：脱贫工作如期完成后，接下来“要做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。

在陆汉文看来，表述的变化是为了避免造成混乱。如果还提“贫困”，那就意味着接下来还要扶贫。但脱贫任务已经完成，接下来应该是帮扶工作，缩小差距。

贫困县“摘帽”以后，如何设置过渡期，无论是政界还是学界，都有分歧。南方周末记者参加由各部委主办的各式扶贫论坛时注意到，有官员建议将整个“十四五”设立过渡期，但也有人认为，若全国都将整个“十四五”设为过渡期，显得过于保守。

在2020年底召开的中国农村工作会议上，过渡期被明确为，“对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。”

“也就是说，在过渡期期限问题上不搞‘一刀切，允许地方自行探索。”吴国宝分析，比如像兰考、井冈山等县市，2017年3月就已脱贫，到2022年3月将满5年。

从目前的工作部署来看，乡村振兴在“过渡期”内就要开始。

相比于扶贫，乡村振兴需要汇聚更强的力量。用汪三贵的话说，“以产业兴旺为例，乡村振兴不仅是农业发展，还要让一、二、三产业融合发展，这就需要多部门协调配合。”

而产业兴旺只是乡村振兴目标之一。根据十九大报告的说法，乡村振兴最终还要实现生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

十九大召开的2017年，被视为实施乡村振兴战略的起点。全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文曾撰文称，中国的乡村人口比重即使降到30%以下，规模仍然巨大，“如果城乡差距过大，怎么能建成惠及全体人民的全面小康社会和现代化国家？”“中国发展的不平衡不充分，突出反映在农业和乡村发展的滞后上。”

即便同属农村，各地区发展的不均衡，导致乡村振兴的政策特点，有所不同。

像率先消除全省“绝对贫困”的浙江，在乡村振兴中，构建生态宜居、治理有效的乡村生态，是其发展的重头戏。早在2019年，浙江嘉兴通过“全域秀美”行动，“三治融合”实验改善乡村生态环境、加强基层治理。

而对于贫困县而言，产业兴旺是关注重点。由于各县市“摘帽”时间有差异，产业发展的指向亦有不同。

全国首批摘帽的两个贫困县之一的兰考（另一个是井冈山），2017年3月宣布摘帽后，一直在思考如何大力发展二、三产业。

在接受南方周末记者采访时，兰考县委副书记丁向东认为，脱贫攻坚中的产业扶贫，解决的是没有产业的问题，摘帽后，不能仅仅局限于农业，而应着眼于优化第一产业，在此基础上大力发展二、三产业，这比单纯发展第一产业要难。

经过近两年发展，兰考目前已聚集世界500强企业5家、上市企业15家。

2019年初，吴国宝前往兰考调研，他发现在做好巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接方面，兰考已经开始有了“比较成熟的做法”，比如过渡期内“工作队要保留并向更大范围覆盖”。

但吴国宝也觉得，兰考“产业兴旺”的模式极具特色，很难被模仿，在当地的恒大家居产业园内，有曲美、欧派等上市企业，从而能让农村人口就近被县城里的产业所吸纳，“其他县市几乎不可能有这样好的条件”。

“不同县市的发展差异很大”。在全国调研结束后，吴国宝给国务院扶贫办的报告中建议，要保持不同阶段脱贫的县市，政策衔接上的差异性，允许有些县市谨慎些，把步子迈得小一点。

而全国最晚脱贫的宁夏西吉县，产业帮扶仍是当地扶贫办和农业农村局要迈过的“坎”。

宁夏西吉县扶贫办副主任陈晓宁向南方周末记者介绍，“规模小、品质不精、品牌不亮、龙头企业少”是目前肉牛养殖产业最大的“痛点”，“一旦遭遇大风险，就可能“返贫”。

对此，西吉县农业农村局局长马杰也深有体会。他对南方周末记者说，在脱贫攻坚阶段，农业农村局和扶贫办把“产业扶贫”作为中心工作。“摘帽”后，合作进一步加强，在产业发展的关键环节上发力，增加农产品附加值，“还是因为我们县产业基础比较薄弱”。

尽管各有不同，但南方周末记者注意到，也不乏共同点，比如政策不再只惠及贫困户，还要覆盖全部百姓。

是否保留“超常规”机制

自乡村振兴战略提出之日起，它就被分为了三个阶段：2020年，基本形成制度框架和政策体系；2035年，农业农村现代化基本实现；2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

“目前，乡村振兴目标和任务已经明确。”吴国宝认为，但仍需要进一步凝聚对路线图、政策和制度方面的共识。

兰考县代庄村村支书代玉建向南方周末记者表示，前几年降低贫困发生率并不难，为了脱贫，他把村里的劳力引导出去务工，贫困发生率很快就降了下来。

不过，也潜在造成了劳动力流失的可能。

吴国宝说，搞城镇化和乡村振兴并不对立，很多方面具有一致性。但也还存在一些模糊的地方：譬如，讨论前者时，我们希望包括人口在内的资源要素更多地向城镇集中；当讨论后者时，又希望更多的资源要素流向乡村。

在吴国宝看来，上述问题如果谋求不了共识，在认识上还会出现更多困惑。

另一大困惑，是乡村振兴由谁来做。从现有的公开报道来看，选派干部，组成工作队，覆盖所有乡镇和行政村开展乡村振兴，成为多地的政策选择。

国家发改委产业经济与技术经济研究所室主任涂圣伟认为，动员第一书记、驻村工作队，集合全社会力量合力攻坚，是一种“超常规”的社会动员机制。

他在一篇文章中写道：在脱贫攻坚阶段，可以通过“超常规”组织各方资源，但实施乡村振兴战略具有长期性和复杂性，村级组织集体行动能力下降，难以有效动员足够的资源推进乡村振兴战略任务的完成。

对此，接受南方周末记者采访的多位学者亦有不同看法，有学者指出，这种“超常规”的动员机制，比如驻村工作队、包村责任制等应该一直保留，也有认为应设置渐退期，逐步退出。在吴国宝看来，这也说明，在乡村振兴的方式方法上，也要进一步寻求共识。

需要厘清的还有农村集体经济组织的建设。全国政协委员、四川农业大学校长吴德在调研中发现，过去几年各方合力攻坚，投入了大量资金，农村集体经济组织得以快速发展。

但很多村民告诉吴德，发展过程中，组织边界不清，不少村党支部书记身兼数职，集组织的决策、执行、管理、监督等职权于一身，“既是裁判,又当选手,还做教练”的问题暴露了出来，希望向上反映。

调研让吴德深受启发。2021年全国“两会”期间，他带来了构建农村集体经济新模式的提案。

如今，处在“巩固拓展”与“全面实施”的衔接期，汪三贵认为，有必要重新研究过去几年的扶贫政策，哪些要保留，哪些要调整，哪些要取消，做好了这一步，“我们就有希望把城乡差距、贫富差距进一步缩小”。