基于双维分析框架的农民工职业技能开发政策研究

郑爱翔

摘 要 职业技能是农民工就业和职业成长的基础。基于我国国家层面发布的23个有关农民工职业技能开发的政策文本，构建农民工职业技能开发双维政策工具分析框架，采用内容分析法对我国农民工职业技能开发政策内容进行量化分析和评价。研究发现，我国农民工职业技能开发的政策性体系已经基本构建完成，但就业型技能开发政策工具分布不够均衡，发展型技能开发政策工具尚不完整。根据研究结论提出如下政策建议：要进行政策的结构性和内容性优化，重视政策内容创新，构建终身职业技能开发政策体系。

关键词 职业技能开发;农民工;政策工具;政策文本;内容分析

一、问题提出

党的十九大报告指出，要通过“大规模开展职业技能培训”来提高就业质量。当前，在我国的劳动者大军中，农民工总量达2.88亿人。由于职业技能培训与农民工的“高质量和更充分就业”以及“市民化”的关系密切，因此如何开发和提升农民工的职业技能成为政府高度关注的问题。

为促进农民工的职业技能开发，近20年来我国政府相继出台了一系列政策文件。整体而言，政策文件的出台促进了我国农民工职业技能的开发工作，对推动农民工就业、发展乃至市民化具有积极意义。但需要指出的是，任何政策均不可能一蹴而就，政策是政策环境和政策目标互动的产物，在政策环境和政策目标的影响下，政策需要不断地完善和创新。从现实来看，一方面，我国农民工长期在劳动密集型行业从业，多从事技术含量较低的工作岗位。随着我国进入经济新常态，经济和产业的结构性调整力度不断加大，加之当前第四次工业革命的叠加影响，传统劳动密集型行业和相关低技术含量岗位正遭受巨大冲击。另一方面，随着我国新型城镇化建设进入新阶段，我国农民工工作的政策目标正逐步由早期促进农民进城务工向促进农民工的社会融入转变[1][2]。石伟平等认为，如果农民在城镇化进程中缺乏必要的职业技能，未来会存在生活和职业隐忧，市民化更无从谈起[3]。简而言之，“农民”由“农民工”向“新市民”的迁移过程并非是无需任何推力就可以实现的“自然过程”，这一过程与农民工的职业技能开发机制密切相关[4]。目前，上述政策环境和政策目标的变化对我国农民工职业技能开发政策的完善和创新提出了新的要求。

从理论研究的角度看，当前该领域研究多为农民工职业技能开发的对策研究，而对国家层面的农民工职业技能开发政策分析则相对较少。根据公共政策学的理论观点，围绕特定政策领域进行政策体系的系统性研究更有助于找出政策盲点、锁定政策短板，进而对政策进行完善[5]。鉴于此，本研究将以近20年来我国在该领域的相关政策文本为基础，借助政策工具框架，分析农民工职业技能开发的政策分布、趋势和结构，指出未来该领域政策供给和创新的方向和路径。

二、研究方法与过程

（一）政策文本收集与选取

本研究的政策文本均来自于国家层面，包括国务院颁布的各类行政法规以及人力资源和社会保障部、教育部、财政部等国务院各机构印发的部门性规章、办法和意见等。为了最大限度获得政策文本，本研究主要通过“北大法宝—法律信息数据库”进行政策文本搜集和梳理。第一轮搜集共检索到36个政策文本。但部分政策文本对农民工职业技能开发的针对性不强，涉及内容较少，因此对检索到的文本进行了筛选和精简，最终确定23个核心政策文本作为研究样本，见表1。

（二）研究方法

本文采用内容分析法对农民工职业技能开发的政策文本进行研究。内容分析法具有结构化的研究流程，通常包括明确研究问题、甄选研究样本、建立研究框架、定义分析单元、设置分析类目、文本编码及分析等环节[6]。内容分析法的核心是通过文本内容量化方法来挖掘和揭示现有政策文本中的显性和隐性信息。在研究目标上，通过内容分析法可以分析特定领域的政策现状、趋势，梳理政策弱项和空白，最终对该领域未来的政策供给和创新进行预测。

常见的文本编码有两种形式：第一种是确定研究主题后设定编码节点，并据此构建研究框架，其间通过对节点的分析形成系统化的编码体系;第二种是根据扎根理论三级编码思路，通过开放编码、主轴编码和选择编码的流程进行理论体系构建[7]。政策文本虽具有结构化形态，但不具有开放式的内容体系，因此本研究并不希冀通过上述扎根理论重新构建理论[8]，而是试图通过第一种文本编码方式先确定研究主题，再进行政策文本回溯和归纳，借助对文本内容的量化分析，挖掘现有政策文本中的深层次信息。

（三）研究过程

1.确定分析框架

（1）X维度：三类政策工具

政策工具是政策科学和公共管理领域的重要分析工具，是研究政策制定、执行以及整体政策机制的重要手段[9]。在政策工具的分类上，Lowi认为，政策工具包括分配、监管、建制和再分配[10];Hood认为，政策工具包括建议、法律、补助贷款、提供服务、调查、登记、咨询和统计[11];McDonnell指出，政策工具包括命令、激励、职能拓展、权威重组和劝告利诱五个方面[12];Rothwell和Zegveld则指出，政策工具具有供給型、需求型和环境型三种结构形态[13]。整体而言，当前学术界对政策工具分类的观点众多，尚未形成定论。不过Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架与人力资源开发政策的内在逻辑相近，因此成为当前人力资源开发政策文本研究中能被多数学者所接受和采纳的政策工具类型。鉴于此，本研究将借鉴这一政策工具分类方式，对我国农民工职业技能开发的政策进行研究。

在Rothwell和Zegveld的政策工具框架中，供给型政策工具具有政策保障作用，是促进我国农民工职业技能开发的保障。政府通过该工具在服务、经费、人员和平台建设等方面进行投入，改善农民工职业技能开发中的要素资源供给，为促进农民工职业技能开发提供资源保障。该工具包括资金支持、科技支持、公共服务、平台建设以及人员培养等主要手段。环境型政策工具具有影响和渗透功能，可以通过营造良好的政策环境为农民工职业技能发展提供政策支持。该工具包括金融支持、税收优惠及补贴、目标规划、策略性措施和法规管制等主要手段。需求型政策工具通过为农民工职业技能开发创造新机会，来消除或弱化外部环境对农民工职业技能开发的干扰和消极影响。该工具能够为政策实施注入活力，通常包括鼓励引导、政府购买等主要手段。与供给型和环境型政策工具相比，需求型政策工具的弹性更为直接和快捷[14]。

（2）Y维度：两类农民工职业技能开发方式

本质上，农民工在城市工作生活中的职业技能开发进程与其市民化进程是同步的。职业技能是支撑农民工市民化进程的基石，脱离了职业技能，农民工的职业成长和社会融入将难以维系，甚至连基本就业也难以保障。在农民工的市民化进程中，随着农民工职业身份和社会身份的切换，其职业技能开发的内涵也相应发生变化[15]，见图1。

其中，由农民向农民工的迁移阶段属于前市民化阶段，是农民工市民化进程的第一阶段[16]，这一阶段既涉及职业迁移，也涉及工作地域迁移。对于即将或正在由“涉农”向“非农”职业身份转换的农民工而言，这一阶段的首要目标是实现城市就业和适应城市生活。而通过就业型技能开发，则有助于获得相应的从业技能，这恰恰是从事“非农”职业的基本条件。因此，围绕“就业型技能开发”进行相关政策文本的檢索和内容分析，可以作为农民工职业技能开发政策研究的起点。由农民工向新市民迁移的阶段属于农民工市民化进程的第二阶段[17]，这一阶段应以农民工城市融入为目标。在农民工的职业技能开发上，与该阶段相对应，应以农民工的发展型技能开发为核心，其目的是获得职业成长和职业转换能力，以适应其市民化进程中的职业发展和职业转换常态。因此，围绕“发展型技能开发”进行政策文本检索和内容分析，可作为农民工职业技能开发政策研究的第二个研究支点。需要指出的是，从农民工的职业发展进程来看，上述两个阶段并非是割裂的阶段，“前市民化”与“市民化”阶段相互联系、相互衔接，“先就业”和“后发展”符合职业主体成长的一般规律。根据以上分析，本研究将在农民工职业技能开发政策工具整体分析的基础上，聚焦农民工市民化进程中的“就业型技能开发”和“发展型技能开发”两阶段进行政策文本分析。研究框架，见图2。

2.构建结构树和内容分析

首先，根据Rothwell和Zegveld提出的政策工具框架，将供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具定为文本分析树节点[18]。其次，在树节点下，根据各政策工具类属关系设定子节点，其中供给型政策工具下包括“资金支持”“科技支持”“公共服务”“平台建设”“人员培养”五个子节点，环境型政策工具下包括“金融支持”“税收优惠及补贴”“法规管制”“目标规划”“策略性措施”五个子节点，需求型政策工具下包括“政府购买”和“鼓励引导”两个子节点。最后，借助NVivo12.0通过逐行编码，将与农民工职业技能开发有关的词句加以提取并作为参考点归入各自的子节点中，最终形成由“树节点—子节点—参考点”构成的三级编码结构[19]。

为保证编码的信度，在政策文本编码过程中采用研究小组成员背对背编码的方式进行编码。在编码过程中发现，“供给型政策工具”“环境型政策工具”和“需求型政策工具”中部分政策内容重叠。例如“采取培训券补助方式的，基层财政部门或阳光工程办公室直接将培训券发给受培训农民，由农民作为培训学费交到培训机构”这一表述，既可以归入到“鼓励引导”，也可以归入到“税收优惠及补贴”中，因此应将此类原始信息重新放置到政策文本中进行语境判断。由于上述语句属于2004年财政部农业部印发的《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》中的内容，该政策的目标为“进一步加强和规范农村劳动力转移培训财政补助资金管理，提高资金使用效益”，旨在提高政策执行力，因而应将这一参考点纳入到“税收优惠及补贴”节点中。最终通过对全部政策文本的逐一阅读和编码，形成了包括三个树节点和十二个二级子节点的农民工职业技能开发政策研究结构。

三、政策文本量化分析

（一）政策文本的单维度描述性分析

1.基于X维度的描述性分析

通过对23个政策文本的内容分析发现，当前我国农民工职业技能开发政策中综合运用了供给型、环境型和需求型三种政策工具。从政策工具的整体结构性分布看，环境型政策工具在政策工具中占比最高，达到49.80%;供给型政策工具次之，占比41.90%;需求型政策工具占比最低，仅为8.30%，见图3。

在农民工职业技能开发的供给型政策工具中，“人员培养”占比最高，达45.28%，其次是“平台建设”，占28.30%，“资金支持”占11.32%，“科技支持”占8.49%，“公共服务”占6.60%。在环境型政策工具中，“策略性措施”占比最高，达53.17%，其次是“目标规划”占25.40%，“税收优惠及补贴”占14.29%，“法规管制”占5.56%，“金融服务”占1.59%。在需求型政策工具中，“鼓励引导”占比最高，达95.45%，“政府购买”占4.55%。

2. 基于Y维度的描述性分析

职业技能是支撑农民工就业、职业成长乃至市民化的基础。在农民工城市工作生活的不同阶段，其职业技能开发的内涵不断变化。鉴于此，根据农民工职业技能的不同呈现方式，进行相关政策文本和参考点的梳理，是进行后续政策工具深层次研究的前提。

为准确锁定相关政策文本，本研究首先围绕“就业型技能开发”和“发展型技能开发”两个主题进行政策文本的初始归类，将《共青团中央办公厅关于开展“订单培训助您就业——进城青年农民工技能培训月”活动的通知》（中青办发[2010]9号）等20个政策文本初步归为就业型技能开发政策文本类别，将《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（教职成函[2016]2号）等3个政策文本初步归为发展型技能开发政策文本类别。

由于初始归类的政策文本中，部分政策文本中所涉内容可同时归入到两个职业技能开发类别中，因此在完成前述工作的基础上，为进一步保证研究信度，需要对上述已完成初步归类的政策文本进行二次阅读，并将其中可同时归入到两个类别的文本及语句，结合文本设定目标以及具体政策文本内容进行二次归类，对相关内容进行政策工具归属的微调。最终归入就业型技能开发的参考点有197个，占77.87%;归入发展型技能开发的参考点有56个，占22.13%。

（二）政策文本的双维度交叉分析

供给型、环境型和需求型三种政策工具在三类职业技能开发政策文本中具有一定的分布差异，见表2。

从整体上看，当前农民工职业技能开发政策工具主要集中于就业型技能开发政策文本中，而发展型技能开发政策文本中所涉政策工具的数量则相对较少。从各类政策工具在各类型职业技能开发中的比重来看，就业型技能开发中的环境型政策工具占比最高，发展型技能开发中的供给型政策工具占比最高。

1.就业型技能开发政策工具分析

我国就业型技能开发政策相对健全，政策制定参与部门较多，例如国务院、人力资源和社会保障部、教育部、住房和城乡建设部、中央精神文明建设指导委员会、共青团中央等。在此类政策文本中，环境型政策工具数量居于首位。其中，“策略性措施”政策供给量最高，诸如“组织管理”“监督检查”“培训效果评价”“考核管理”“质量控制”等政策内容的设定无疑增加了现有政策的可执行性，这对提高我国农民工就业型技能开发的效果大有裨益。不过需要指出的是，该类型政策文本的二级政策工具存在重复以及操作性不强的问题。例如，“组织管理”在农民工职业技能开发相关政策文本中出现频度极高，但多数政策文本并未说明具体手段和侧重点，仅将组织管理作为一般政策原则加以罗列。二级政策工具“目标规划”数量次之，主要覆盖“培训人数目标”“安全生产目标”“资金使用效益目标”“社会发展中长期规划目标”等层面，这说明当前农民工就业型技能开发短期、中期、长期目标层层嵌套，政策的顶层设计规划具有一定的系统性。“税收优惠及补贴”和“法规管制”数量居于其后，二者均属于支持农民工就业型技能开发的重要形式，其中“税收优惠及补贴”主要包括对企业相关培训费用的税前抵扣，以及对企业和农民工的补助补贴等。为激励企业和农民工参与就业培训，当前政策条文从税收抵扣的“范围”“操作办法”，以及培训补贴的“对象”“申报”“拨付和使用”“管理和监督”等方面给予重点关注。“法规管制”包括各类“培训考核制度”“培训档案制度”等政策规制，在政策工具总量中已占有一定政策供给比例，这说明农民工就业型技能开发的政策规制体系初步建立，这为农民工就业技能有效开发提供了重要的制度性保障。相比之下，在环境型政策工具中，“金融支持”政策供给量偏少，主要形式是国家开发银行提供的农民工培训示范基地建设项目贷款支持，这说明在金融支持的政策供给方面还有较大的开发空间。

在供给型政策工具中，“人员培养”的使用数量居于首位，主要围绕农民工就业培训中的“教材开发”“师资建设”等关键能力开发节点展开，具有较强的政策执行性，例如“短期培训时间一般为15～90天”“建筑行业的农民工首次岗前安全生产培训时间不得少于32学时，每年接受再培训时间不得少于20学时”等政策条文对就业型技能开发中的人员培养进行了具体政策规定。在“平台建设”方面，该类政策文本主要从硬件和软件两个方面进行政策阐述。在硬件方面，以培训机构和学校的设备设施建设为主;在软件方面则包括政校企合作、协同平台的建设，该类型政策供给数量同样位居前列。“资金支持”涉及到就业技能培训资金的投入、使用，以及资金投入机制建设等方面，对资金的来源、方式、政策倾斜方向等方面也进行了重点政策说明。“科技支持”主要包括与就业型技能开发相关的远程教育资源支持，而“公共服务”主要为“培训信息”的发布提供服务等。总体而言，当前“资金支持”“科技支持”和“公共服务”等政策供给量较低，说明围绕农民工职业技能开发的相应配套性措施还有待强化。

在需求型政策工具方面，“鼓励引导”包括当前农民工就业型技能开发中的各类激励政策，既包括“典型人物事迹宣传”等精神层面的引导，也包括对通过职业技能鉴定者的奖励等物质层面的鼓励。从总体上看，当前物质奖励和精神引导相结合的就业型技能开发激励体系已基本形成。不过相比之下，“政府购买”政策供给偏少，且为一般性政策指引，并无具体的政策细节。

2.发展型技能开发政策工具分析

近年来，我国发展型技能开发政策主要由人力资源和社会保障部、教育部、中华全国总工会三部门参与制定。在农民工发展型技能开发政策文本中，供给型政策工具的比重最高，其中“人员培养”的政策供给量较大，此类政策工具主要集中于面向发展型技能开发的各类专业、课程、培训设计等方面。“平台建设”次之，在政策内容上除了对单一教育培训主体平台以及校企合作等双元平台建设进行政策说明外，行业和企业建设的“农民工继续教育学习与实训中心”是政策亮点，这显示政策制定部门已认识到行业企业在农民工发展型技能开发中的独特作用，并开始以整合行业和企业资源进行独立的政策设计，然而“科技支持”“资金支持”和“公共服务”方面的政策供给相对较少。结合上一类型政策文本分析结果可知，与科技、资金以及服务相关的配套性政策措施不完善是当前我国农民工职业技能政策供给的普遍缺陷。其中，“资金支持”的主要政策内容聚焦于农民工发展型技能开发所涉财政资金的划拨和管理等方面，“公共服务”主要为职业培训提供信息支持，“科技支持”则包括网络课程、视频公开课、微课等方面的支持，对移动学习的支持虽有出现，但总体数量偏少。

在环境型政策工具方面，“策略性措施”的政策供给相对较多，包括农民工发展型技能开发过程中的质量监控、监管、评估考核等。“税收优惠及补贴”次之，主要包括发展型技能开发过程中的补助补贴标准和规则，目前在政策文本中已占一定比例，说明决策层意识到企业和农民工参与教育与培训的积极性不高是农民工发展型技能开发中的核心问题，并通过政策规定加以促进。“目标规划”主要是农民工发展型技能开发的数量和质量目标，如在岗位技能提升方面，要求“每年面向在岗农民工开展政府补贴培训300万人次，培训合格率达到90%以上”。此外，“法规管制”和“金融支持”虽已涉及，但相关政策内容还相对较少。

在需求型政策工具方面，以“鼓励引导”为主要表现形式，包括“政策宣传讲解”“典型人物事迹宣传”等內容。目前，在农民工发展型技能开发的“政府购买”方面还存在政策空白。

四、结论与政策建议

（一）结论

1.职业技能开发政策体系基本构建完成

综合政策文本归纳可知，近20年来针对农民工职业技能开发的政策文本出台数量较多，国务院各主要部门从不同政策视角对农民工技能开发进行了政策规定，涵盖培训项目设计、运行、保障等方面，已形成较清晰的政策思路和系统化的政策体系。现有农民工职业技能开发的政策内容涵盖了供给型、环境型和需求型政策工具，包括就业型技能开发和发展型技能开发两大政策系统。需要进一步指出的是，近几年农民工发展型技能开发已经成为农民工政策的重点内容。2014年以来，人社、教育等部门政策颁布较为密集。

2.就业型技能开发政策工具分布不够均衡

当前，就业型技能开发政策体系已经基本构建完成。现有政策体系覆盖全部二级政策工具范畴，涉及农民工进城务工前、进城后等不同就业时间节点，但现有政策体系中的政策工具结构性失衡问题也较为突出。其中，在一级政策工具中，环境型政策工具是当前此类政策文本的主要投入方向，表现在环境型政策工具是需求型政策工具数量的6倍，分布极不均衡。与此同时，各项二级政策工具分布也不够合理，其中“人员培养”“平台建设”“目标规划”和“策略性措施”四类二级政策工具占全部政策工具总量的72.59%，并且还存在一定的重复、重叠以及操作性弱等问题。整体而言，未来应通过对此类政策的结构性调整，促进政策优化，提高政策执行效果。

3.发展型技能开发政策工具尚不完整

从结构上看，现有农民工发展型技能开发政策文本在供给型、环境型和需求型三类政策工具中整体分布相对均衡。其一级政策工具的结构分布明显优于就业型技能开发政策文本，但由于该类政策相对启动较晚，因此政策工具还不够完整，这在二级政策工具中尤为明显。具体而言，当前二级政策工具主要集中在“人员培养”“税收优惠及补贴”“平台建设”等方面，而“资金支持”“科技支持”“公共服务”和“金融支持”等政策工具则相对薄弱，甚至“政府购买”等内容尚无政策涉及，亟待政策补缺。鉴于政策完善需要一定的周期，因此可以尝试从内容方面进行功能性优化。

（二）政策建议

1.注重就业型技能开发政策的结构性优化

为进一步有效推进农民工就业工作，亟待进行农民工就业型技能开发的政策创新。由当前就业型技能开发政策文本可见，现有政策文本中需求型和供给型政策工具偏少，存在一定的政策工具分布不均问题。针对这一问题，应积极推进政策工具的结构性优化。首先，应进行政策梳理，尤其要对环境型政策工具中的重复性内容适当删减，同时对低政策操作性内容加以强化，以在保证政策指引性的同时提高政策的可执行性。其次，应适度增加需求型政策工具的供给量，尤其要加强农民工就业型技能开发“鼓励引导”方面的政策研究。根据调查数据显示，农民工主动参加就业培训的意愿率为61.2%[20]，真正接受过职业技能培训的农民工占32.9%[21]，这意味着农民工参加培训的积极性不够高，培训覆盖面还不够广。从需求侧来看，需要积极吸引农民工参与就业型技能开发。由于培训意愿是农民工职业技能开发的起点，因此如何进一步通过物质和非物质手段引导农民工参与就业培训是未来政策的主要突破点。从供给侧来看，还需要研究现有培训供给对农民工的适用性和吸引力。进而言之，应根据经济结构调整中的产业侧重，重新审视现有的农民工就业培训运行、激励和保障体系，并进行相应的政策优化。

2.关注发展型技能开发政策的功能性优化

当前，发展型技能开发所涉政策文本的政策工具总体分布均匀，且重复率不高。鉴于此，进行政策工具功能性优化是相对可行的策略。具体而言，可以在促进农民工发展型技能开发的政策工具中选择影响边际作用较大的政策作为突破点。一般而言，需求型政策工具对农民工参与职业技能开发的积极性影响相对较大，因此可根据农民工的实际需求适当强化此类政策工具。以“政府购买”为例，可以设计两条政策供给路线。一方面，结合当前经济结构优化目标，主动瞄准一些优先发展行业和特定工种进行人力资源开发的定向政府购买;另一方面，可以针对部分具有现实市民化需求的农民工适度增加政策供给，这样既可以为未来国家经济结构转型提供人力资源储备，也可以促进农民工的市民化进程。

从总量上看，发展型技能开发政策文本的政策供给量相对偏少，需要在适度增加“公共服务”“金融支持”“科技支持”和“政府购买”等政策工具的数量供给的同时，进一步强化政策的质量指向。这意味着不能仅仅依靠数量判断政策工具是否充沛，还应结合政策文本内容进行“量”和“质”的综合分析。进而言之，在由管理型政府向服务型政府的转变过程中，行政管制和干预不应是主要手段，因此对诸如“法规管制”等类型政策工具应不以数量增加为目标，而应以质量、结构以及相关的效果作为价值评定标准。再如，当前“公共服务”的主要政策内容主要为培训前信息服务，考虑到培训前的信息服务与农民工职业技能开发的参与度直接相关，因此未来需要进一步强化这方面的内容。具体而言，关于信息服务的政策范围不应局限于培训前信息服务，诸如培训过程与培训后的全过程信息服务同样需要强化，这对提高整体人力资源开发效果具有积极作用。

3.重视职业技能开发政策的内容创新

除了需要对政策内容进行结构性和功能性优化外，政策创新也需要提上日程。其中，科技与资金支持政策往往是政策创新的首要突破口。农民工职业技能开发中的“科技支持”政策内容主要为多媒体教学资源支持，对网络教育、移动学习等教育新形式的政策涉及还相对较少。在在线学习逐渐跻身成人主要学习平台的背景下，我国对农民工就业型技能和发展型技能开发中的在线学习资源开发政策探索无疑是下一步政策完善的重点。当然，在线学习支持政策既涉及到在线学习技术的支持，又涉及到对在线教学内容、体系的设计和建构，更涉及到对成人教育培训规律的理解和掌握，这需要在政策设计过程中进行系统性研究。其中，政府作为在线学习支持政策的制定者，在政策配套设计中如何吸引各种非政府組织、企业单位和公民个人参与到这一过程中，协同推进在线学习尤其值得思考。

农民工就业培训能否有效实施还与资金密切相关。虽然“金融支持”和“政府购买”分属于不同的政策工具类别，具有一定的功能性差异，但其对培训的物质性支持目标相近。然而，现有对“金融支持”的政策涉及面相对较窄，仅在农民工培训示范基地项目贷款等文本中有所涉及，而“政府购买”同样停留在政府购买服务机制的政策构想方面，并无实质性政策指引条款，这说明在当前的农民工职业技能开发中缺乏系统化的金融支持和政府购买政策。因此，应细化金融支持和政府购买政策，尤其要重视适度拓展金融支持在农民工就业型技能开发政策中的应用范围，明确政府购买的范围、内容、程序等，进一步增强政策的可执行性。

4.构建终身职业技能开发政策体系

就业型技能开发与发展型技能开发同属于终身职业技能开发范畴，因此在完善上述专项能力开发制度的同时，还应打通两类政策的壁垒，探索适应农民工市民化进程需要的终身职业技能开发制度体系。在具体实践中，一方面，可以在现有政策的基础上进行政策细化，根据农民工前市民化、市民化以及后市民化不同阶段职业技能开发的需求特点进行政策完善;另一方面，需要在学习西方国家经验的基础上进行政策借鉴。西方国家对于终身职业技能开发的政策探索已有40余年，其中德国的《新联邦职业教育法》中关于企业和行业功能的政策规定，《美国2000年教育战略》中对社区教育的政策探索，日本的《终身学习振兴法案》中对国家主体的角色定位和功能的规定，以及新加坡的《未来技能在职培训计划》中在职教育和正式教育的对接机制，均具有一定的借鉴意义。需要指出的是，从西方国家终身职业教育政策来看，政府在劳动者终身职业技能开发过程中主要扮演政策制定者和资源协调者的角色，而非实施者的角色。西方国家对劳动者终身职业技能的开发主要依赖于行业、企业、社区、学校、培训机构等多元主体的协同来实现。因此围绕上述不同主体的协同，制定目标规划，完善法规规制，进行鼓励引导，推动平台建設，并进行相应的二级政策工具开发应成为未来农民工终身职业技能开发政策建设的重点。

参 考 文 献

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