发挥人大监督“组合拳”的作用

2021-03-11邓志勇

人大研究 2021年2期

改革开放后，特别是党的十八大以来，各级人大及其常委会深学笃用习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，围绕党中央决策部署，紧扣同级党委中心工作，切实加强正确监督有效监督，着力打好监督“组合拳”，推动法律法规贯彻实施，聚焦民生关切，解决了一大批实际问题，彰显了监督实效与权威，凸显了我国人民代表大会制度的优势。

围绕生态文明建设、民营经济发展等区域社会经济发展的中心工作和人民群众关心的民生事项，探索基于“主体多元联动—内容多频共振—方式多管齐下—质效多环追踪”的“四维聚合”式监督，颇有成效。

一、主体多元联动，强化监督队伍

近年来，北碚区人大常委会充分发挥人大代表、人民群众、专业人士三类力量的作用，基本构建了“代表动员守底气、群众参加接地气、专家会诊引‘天气”的监督主体联动机制，打破了人大监督工作“自娱自乐”的内循环。

1.代表全动员，守底气。人大代表具有广泛联系群众的特点，他们工作、生活在群众当中，听到的声音多，了解的情况真，能够及时发现问题，代表群众针对性地提出建议。他们是人大工作的主体，尊重代表的主体地位、发挥代表的主体作用是人大监督工作的基础，也是我国人大制度设计的优势。区人大常委会建立财经、城环、农业农村、民生等代表专业小组，选择具有一定专业水平的相关代表参加，与区人大相关专委会一起构成参加相关监督工作的基本队伍。针对事关全区中心工作的重大议题，实行“配餐”制度，组织区镇两级人大代表全员参与专题调研、个别走访、主题视察和专项审议政府报告。针对一般年度的单项监督议题，实行“选餐”制度，由区人大常委会提供全年的监督工作议题“菜单”，代表自主报名参加相关监督活动。区人大常委会还建立了代表密切联系群众制度，开展“代表+”活动，把群众充分发动起来，通过各种形式调动人大代表和群众在监督助推工作中的积极性，让代表和群众充分发声，使人大的监督助推工作更加有底气。

2.群众参加，接地气。区人大常委会重视与社区群众的联系沟通，通过“代表工作室”“民情联络站”和网络平台，尽可能地吸纳群众的意见建议。借力区内媒体整合的优势，在区内各类媒体同步开设“碚人达言”专栏[1]，立足群众视野，聚焦群众意见征集、人大代表走访、人大专题视察等工作，以新闻跟踪采访报道的形式，反映相关问题的整改动态和相关工作的成效，实现人大依法监督与群众监督、新闻舆论监督的三向互动。建立开放性调研制度，采用大数据思维，使用问卷星等网络调研平台，向全社会进行开放性的民意征集。完善代表密切联系群众制度，动员人大代表经常到社区、学校、医院等场所走访，主动了解人民群众对民生实事的意见、建议，做到“走得进群众、听得到声音、提得好建议”，努力当好人民群众意见的听众，当好法律和政策的宣传员，促进民意畅通。建立公民旁听制度，在开展相关议题的调研、专题视察、听取和审议报告时，邀请群众代表参加，让最接地气的声音得到充分表达。

3.专家会诊，引“天气”。管好政府的“钱袋子”是人大监督工作的重要任务，区人大常委会选聘西南大学和有关金融单位、会计师事务所的财经专家组建财经预算审查专家委员会，为人大的相关审查把好了第一关[2]。为了推动民生事业的开展，增强人之民对美好生活的获得感、幸福感、安全感，区人大常委会在全区教育、科技、文化、卫生、民政等社会事务领域聘请了61名专家学者，组建区人大民生事务专家咨询委员会，邀请专家参加民生监督助推工作的调研、视察、审议活动，发挥他们的专业特长，增强审议工作的专业性。为了提高人大代表对相关监督事项的把握，区人大常委会还坚持举办“人大讲堂”和开展常委会会前学法，邀请专家介绍相关监督领域的整体形势和发展态势，从政策要求、事业发展、群众需求三方面考量，提高人大代表的履职能力。

二、内容多频共振，聚焦监督主题

北碚区是市級生态文明建设示范区，生态环境是北碚历来的一张名片。在区域生态文明建设高位运行的基础上开展监督助推工作，首先必须在生态文明建设宏大的系统工程中确定监督助推的内容。区人大常委会以相关法律和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》为依据，结合中央生态环境保护督查要求和生态文明建设示范区的评估指标，确定了重点项目建设、制度建设与执法、环保突出问题、生态经济发展、生态文化生活等五个重点监督维度，并在这些监督维度下，按照政府的规划、财政保障、政府及工作部门对相关法律法规的执行、绩效评估等四个要素确定具体的监督内容，既突出了生态文明建设的重点和人民群众关心的热点，也指向政府工作的盲点和弱点，更关注了群众对生态文明建设的获得感，指向了监督助推工作的要害和政府工作的关节[3]。

对区人大常委会决定任命的“一府一委两院”工作人员开展监督（简称为“任后监督）是人大监督工作的重要领域，“人大任命、对人大负责、受人大监督”是其工作的内在逻辑路径，它包含了人大对任免权、监督权的行使，是对人大依法履职行权的综合考量。由于目前缺乏一个统一的操作办法规定，各地关于任后监督的探索众多，而其核心是任后监督的内容和手段。经过连续四年的任后监督实践探索，北碚区人大常委会制定了任后监督工作办法[4]，把监督内容靶向聚焦为依法行政，主要包括贯彻党的路线、方针、政策的情况，执行国家宪法、法律和依法行政、公正司法的情况，履行岗位职责完成工作任务的情况，贯彻执行区人大及其常委会的决议决定的情况，办理人大代表议案和意见建议的情况，体现了人大依法监督与纪委监委、党委组织部门监督的差异性，更加注重人大监督的法定性和程序性。区人大常委会还根据监督办法编制了监督内容细目表，包括宪法意识、依法行政、岗位职责三个类别共18条监督指标，同时把国有资产管理、预算编制与执行等刚性法定监督事项纳入任后监督内容，形成了任后监督的指标体系和监督重点，为任后监督对象提出了“必答题”。

三、方式多管齐下，聚合监督效力

为贯彻习近平生态文明思想，积极执行中央和市委对生态文明建设的重大决策部署，北碚区人大常委会围绕生态文明建设工作接连发力，创新实施监督“组合拳”，用好人大法定的听取和审议专题报告、执法检查、出台决议、专题视察、督促意见建议办理、询问等监督手段连环出击，为守护北碚的绿水青山提供有力的法治保障[5]。一是用好法定监督手段，依法行权。坚持把听取和审议相关报告作为每年区人大常委会的法定议题，接连开展《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《重庆市河道管理条例》等执法检查活动，推动有关单位落实相关法律法规的实施和区人大常委会关于生态环境保护工作的审议意见，督促有关单位办理代表提出的关于生态环境保护工作的建议，并开展办理建议的满意度测评。二是出台人大常委会决议，落实保护好缙云山生态环境的部署。区人大常委会作出加强缙云山自然保护区生态环境保护的决议，组织全体人大代表集中视察缙云山生态环境综合整治情况，发挥代表委员调解团宣传政策和化解有关矛盾的作用，依托区人大城环委定期开展调研，助力整合整治，通过人大的决议和行动，把加强缙云山生态屏障的保护行动转化为全区人民的共同意志和行为准则。三是召开区人大生态文明建设专题审议会议，推动生态文明建设再上新的高点[6]。全体区人大代表听取和审议区政府生态文明建设工作报告，创新实践“大会主题发言+大会询问+分组审议”相结合的会议形式，4位代表聚焦前期调研发现的政府工作重点问题和薄弱环节进行重点发言，3位代表围绕政府工作报告开展询问，分组审议广集代表意见建议，表达了代表关切和人民对生态文明建设的美好期盼。在大会期间，区政府召开办公会，研究代表询问提出的问题，并在会议上及时给予回答。专题审议会议形成了八个部分的审议意见，对标对表习近平总书记给重庆市加强生态文明建设提出的具体目标和定位，发出了全体区人大代表用法治的力量守护绿水青山的强音。

在开展任后监督工作时，区人大常委会根据监督工作的相关法律规定，综合运用听取和审议专项工作报告、视察工作、执法检查、提出质询、工作评议、履职评议等6种法定监督方式[7]，逐渐建立了“观、审、评”任后监督工作链条。“观”指任后监督工作组开展专项视察、专项工作调研、走访座谈、问卷调查、查阅资料、约谈相关人员、听取群众意见、列席执法和法律宣传活动等8种直观的任后监督活动，获取关于任后监督对象依法行政的客观信息。“审”即听取和审议任后监督对象的履职报告和任后监督工作报告，作为常委会组成人员对任后监督对象评价的基础。“评”即对任后监督对象的履职情况进行满意度测评，提出审议意见，开出依法行政的“良方”。按照监督工作计划，区人大常委会还把测评结果和审议意见作为对任后监督对象依法行政的“体检报告”报送区委，作为党委任用干部的参考，增强任后监督工作实效。

四、质效多环追踪，“钉”出监督实效

北碚区是重庆市民营经济发展示范试点区，为促进民营经济快速发展，区人大常委会锁定民营经济发展环境开展监督助推工作，连续开展民营经济发展环境专题询问[8]、民营经济发展情况年中专题审议[9]、民营企业发展法治环境专项评议三轮监督递进出击，打出“问政”“议政”“评政”“督政”监督“组合拳”，综合运用各种法定监督方式，强化跟踪问效，促使有关单位加速清扫“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，优化发展环境，促使全区民营经济快速发展。在持续3年的监督助推中，北碚区人大常委会建立了“321”监督工作跟踪问效机制，以持续跟踪“钉”出人大监督工作的落实，也固化成了北碚区人大常委会的基本工作制度。“3”即每项监督工作均转交“问题分析清单、任务交办清单、整改责任清单”三张工作清单给相关单位，让监督及整改任务明明白白，促进了具体问题的解决。“2”即每项监督均开展“调研中督办、审议后督办”两次督办，让监督及整改过程实实在在，促成了一批有关民营经济发展的上级政策的落地开花和机制试点的探索。“1”即每项监督均开展一次满意度测评，按照分项测评的方式，对相关问题及责任单位进行测评，不见整改实效，代表不打满意票，让监督及整改效果硬硬当当。监督工作和测评情况，区人大常委会均报告给区委，供党委决策参考。“321”跟踪问效机制提升了监督工作的实效，用法治的力量推动了全区民营经济综合改革示范试点，促成区委区府编制民营经濟发展专项规划，接连出台《关于大力发展民营经济的意见》《关于全面优化营商环境促进民营经济发展的实施意见》《北碚区民营企业“铺天盖地”“顶天立地”发展五年培育计划》等30多个文件，建立服务民营经济发展的相关机制，极大地优化了民营企业的发展环境。2018年，北碚区被中国企业联合会评为“营商环境十佳城市”。

对于各级人大工作者而言，必须牢记“为民履职”的初心，练好人大监督工作的基本功，用好用足用够人大的法定监督手段，打通人大监督工作的“任督”二脉，实现“道”与“术”的一统，进一步创新实施人大监督“组合拳”，聚合人大监督的法定效力，方能彰显新时代人大监督工作的新作为。人大的监督工作必须采用法定的监督手段和监督形式，不容许在法律之外进行任性的创新和实践。但是围绕这些监督手段的使用和监督方式的应用，需要建立与之相支持的工作方法和工作措施，需要我们在实践中不断探索，不断把握新的时代要求，不断掌握新本领，练好监督工作的基本功，化有形于无形，不断提升监督工作实效。创新实施人大监督“组合拳”，开展正确监督有效监督，必须聚焦相关监督主题，用好用足用够这些法定的监督手段。用好，就要做实调研、审议、跟踪督办的每一个环节，敢于碰硬较真，把每一种监督手段的效力发挥出来;用足，就是要敢于使用“质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定”等刚性较强的监督手段，凸显人大监督的震慑力，不让这些监督手段成为躺在法律仓库中睡大觉的“休眠武器”;用够，就是要围绕同一监督主题，根据监督工作的实际需求，把法定监督手段的“十八般武艺”全部使出来，多种监督手段轮番上阵，发扬钉钉子的精神，切实促进有关工作的改进。

注释：

[1]刘岱松、左艳：《北碚多部门联动“组合拳”助推生态文明建设，“碚人达言”邀你同守护一方水土》，http：//h5.cqliving.com/info/detail/2036131.html？&cid=2036131，2019

年8月24日。

[2]陈敏：《1.5亿区级项目资金缘何被“砍”》，载《公民导刊》2019年第5期。

[3]刘政宁、黄亚辉：《北碚区人大打出监督组合拳助力生态文明建设》，http：//cq.people.com.cn/n2/2019/0824/c3654

11-33284543.html，2019年8月24日。

[4]陈敏：《任后监督：由盯“事”到“盯”人》，载《公民导刊》2019年第6期。

[5]齐宏、刘洪滔：《北碚区第十八届人民代表大会专题审议生态文明建设工作》，http：//www.cq.xinhuanet.com/2019-

08/24/c_1124915656.htm， 2019年8月24日。

[6]颜若雯：《北碚区人大代表专题审议生态文明建设》，载《重庆日报》2019年9月6日。

[7]邓志勇：《望闻问切：北碚区人大对卫计委主任任后监督的“四诊法”》，http：//www.cqbbrd.gov.cn/html/ztzl/18/12/3564.html，2018年12月4日。

[8]邓志勇：《北碚区人大：营造良好发展环境》，载《公民报》2017年6月26日。