论推进人大协商制度体系建设

郝大为

党的十八大以来，习近平总书记就发展社会主义协商民主提出了一系列新理念新思想新论断，指出有事好商量、众人的事情由众人商量是人民民主的真谛，要加强社会主义协商民主以及人大协商建设。党的十九届四中全会再次强调坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进包括人大协商在内的协商形式，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。

我国的协商民主是在中国共产党领导下，人民内部围绕改革发展稳定等重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施中广泛开展协商、有效发挥作用的重要民主形式。对协商民主的理解，既不能泛化，也不能简化。不能泛化是指，按照通常理解，协商的意思是一起商量，协商就是发扬民主，民主也等价于协商。但是在政治理论研究中，协商民主是与选举、投票形成的选举民主相对应的概念，是在选举、投票等竞争性民主形式以外，通过沟通和协调，尽可能就某一问题取得一致意见的民主形式。不能简化是指，协商民主不等于政治协商，不限于统一战线，而是广泛存在于政治制度和政治实践中，制度体系上包括了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种类别。

人大协商是我国协商民主体系的重要组成部分，并且居于关键位置，这是由人民代表大会是主要民主渠道，人民代表大会制度是根本政治制度所决定的。推动人大协商，对于加强协商民主建设，坚持和完善人民代表大会制度具有重要意义。本文回顾了人大协商的历史实践，总结了人大协商的特征优势，梳理了人大协商的新近发展，并对推动人大协商发展提出了一些思考建议。

第一部分   人大协商的历史实践

一、人大协商是人民代表大会制度形成发展过程中的经验总结

社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践。人民代表大会制度在形成发展过程中，就发展协商民主、保障人民当家作主进行了大量探索，人大协商是对这种历史实践的经验总结。

（一）中华苏维埃代表大会的协商民主实践。20世纪30年代，中央开创工农武装割据的革命新路，决定以赣南闽西根据地为依托，建立苏维埃中央政府。1931年11月召开中华苏维埃第一次全国代表大会，1934年1月召开中华苏维埃第二次全国代表大会。苏维埃代表大会的召开，为人民代表大会制度形成作了初始探索。在协商民主实践方面的主要做法有：一是决策要广泛听取群众意见。苏维埃将解决群众实际问题作为革命工作的重要内容，要求关乎群众利益的决策事前必须征求工农群众意见。通常乡苏代表会议二十天召开一次，主席团会议五天或七天召开一次，全村代表十天左右开一次会。按照要求，乡苏主席团要明白各村情形，了解各村特点，关注各村群众的困难和问题。乡苏全体代表会议并不限定开会地点，鼓励到与讨论问题有关系的村直接听取意见、解决问题。二是苏维埃代表密切联系群众。乡苏、市苏将群众分配于苏维埃代表的领导下，使代表与其领导下的群众发生固定关系，民众与苏维埃在组织上连成一片。苏维埃的代表是兼职代表，开会期间代表民众行使权力，闭会期间要做带头遵守并引导广大群众忠实执行政策的模范，通过走乡串户深入调查，吸收群众意见，努力解决群众实际困难。三是动员群众参与苏维埃工作。乡苏、市苏通过组织各种经常或临时性的扩红、粮食、水利、查田等委員会，最大范围地吸纳工农群众中的积极分子辅助管理苏维埃事务。借助工会、贫农团、女工农妇代表会等各种群众团体动员广大群众平等讨论、广泛参与苏维埃基层政权的工作。这些直接依靠群众、服务群众的工作制度，赢得了人民群众真心实意地拥护，使苏维埃政权具备了坚实的群众基础。

（二）陕甘宁边区参议会的协商民主实践。“九一八”事变后，中国共产党号召建立抗日民族统一战线，主动将陕甘宁边区政府改为国民政府统辖下的地方政府，实行参议会制度。1939年1月召开了陕甘宁边区第一届参议会，1941年11月召开了陕甘宁边区第二届参议会，至1950年1月边区撤销，共举行了三届四次参议会会议。边区参议会制度作为抗日革命根据地政权建设的基本要求，为党的政权建设积累了宝贵经验，也为人民代表大会制度的形成和发展奠定了基础。在协商民主实践方面的主要做法有：一是按照“三三制”开展政权建设。为广泛调动赞成抗日的各阶级人士积极性，按照“共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”的“三三制”原则组建边区各级参议会及政府机构。在共产党员经过投票选举超过三分之一的情况下，共产党员自动退出，由非党人士递补或者与各方协商聘请党外人士担任。二是保障党外民主人士“有职有权”。边区各级政府在与党外民主人士合作共事时，通过召开党外人士座谈会、完善政府工作规则等方式解决党外人士“有职无权”的问题，鼓励党外人士对各种问题提出建议办法或批评意见，要求党内同志“遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做”。这些做法赢得了党外人士的信任，他们提出的关于精兵简政、减租减税、落实土地政策等宝贵意见，对于陕甘宁边区政权的巩固和发展起到了重要作用。三是广泛开展基层协商。考虑到关系群众利益的大量决策和工作主要发生在基层，通过召开乡参议会的“一揽子会”、群众大会、村民大会等方式，创造条件让“大家的事大家来议、大家来管、大家来做”。例如，边区征粮工作的顺利完成，就与通过村民小组协商推选村民代表组成征粮委员会的做法有很大关系。这些工作在保障农民权益的同时，也推动了基层民主的发展。

（三）华北临时人民代表大会的协商民主实践。解放战争胜利在望，华北解放区基本完成土地改革任务，晋察冀和晋冀鲁豫解放区合并为华北解放区，各解放区积极开展政权建设。按照党中央部署，从1948年底开始，各解放区陆续召开各界人民代表会议，其中1948年8月7日至20日召开的华北临时人民代表大会，实现了人民代表大会制度由探索创建向相对成熟的转变，形成的一系列正规制度办法为新中国政权建设奠定了基础。在协商民主实践方面的主要做法有：一是重视发挥民主人士作用。参会代表由各地、各团体用选举或者推选的办法产生，规定了中共党员与非党员以及不同界别的分配比例和名额，使各民主阶层都有代表参加到人民代表大会及人民政府中。多位民主人士担任重要职务，华北人民政府的27名组成人员中，民主人士就有8名。二是建立完善代表提案制度。形成了代表提案制度，会议的提案涉及军事政治、农业、工商、民政、财政、文教、交通、黄河水利等八个大类共1180件，很多意见建议得到吸收采纳，如马寅初、王家驹等关于试行中央、省、县三级财政制度，何思敬、刘奠基等关于召开新的政治协商会议，建立全国性联合政府等建议。三是健全基层民主制度。华北临时人民代表大会建立在村、县人民代表会议的基础上。村、县全体选民选举出村、县人民代表会议，村、县人民代表会议选举产生村、县政府委员会，村、县人民代表会议对村、县选民负责，人民对村、县政权有随时质问和建议的权利。人民代表会议制度在华北地区的普遍建立，为人民民主权利实现提供了完整的制度保障。

（四）中国人民政治协商会议第一届全体会议的协商民主实践。在解放战争即将取得全面胜利的形势下，中国共产党提议召开新的政治协商会议，为建立新中国做准备。经过前期一系列筹备会议，1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，会议代行全国人民代表大会职权，通过了具有临时宪法性质的共同纲领和政治协商会议组织法、中央人民政府组织法，作出了关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举了中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，同时也标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。在协商民主实践方面的主要做法有：一是代表的产生经过了广泛协商。考虑到当时还不具备普选条件，会议代表由中国共产党与各方面协商产生，在全部662名代表中，共产党代表约占44%，各界代表约占26%，各民主党派约占30%，不同阶级、不同阶层、不同民族都有代表。二是建立民主联合政府。大量民主党派人士参加国家政权工作，在中央人民政府委员会中占48%，副主席中占50%;在革命军事委员会中占24%，副主席中占20%;在政务院委员中占60%，副总理中占50%;最高法院院长由民主人士担任，部长、副部长中也有多位民主人士。三是重要决策出台经过事前协商。会议制定的共同纲领和两部组织法在事前都广泛征集了民主党派、民主人士的意见，经过了反复讨论修改，国旗、国徽、国歌也向全国征集方案并开展专门讨论。按照当时政治协商会议组织法的规定，人民政协全国委员会是同中央人民政府协议事情的机构，一切国家大政方针都要先经过全国委员会的协议。

（五）第一届全国人民代表大会第一次会议的协商民主实践。新中国成立后，随着全国范围陆续解放，土地改革全面实施，城乡经济秩序得到恢复，中央开始部署召开全国人民代表大会。1954年9月15日至28日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开。全国人民代表大会依法行使最高国家权力机关职权，标志着人民代表大会制度的正式建立。大会通过了国家的根本大法宪法。在协商民主实践方面的主要做法有：一是代表产生经过充分协商。为做好选举工作，成立了由共产党员和党外人士共同组成的选举委员会。会议通过的选举法规定，人民代表大会代表产生实行直接选举和间接选举相结合的办法，乡、镇、市辖区等基层政权实行直接选举，县以上实行间接选举，候选人要经过与各方面的协商。在代表名额分配上，“重点是照顾多数，也照顾少数”“凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的各民族、各党派、各阶级的代表性人物都有份”，这些做法保障了大会的广泛代表性。二是动员人民群众参与宪法制定。成立了由共产党员和党外人士共同组成的宪法起草委员会。宪法草案形成后，在全国范围内展开了广泛热烈的宣传讨论。全国共有1.5亿人参加宪法草案的讨论，提出了约118万条修改和补充意见。宪法的制定，集中了中国共产党、广大工人农民群众、各民主党派和无党派人士、社会各界、各阶层、各民族的意见和智慧，获得了全票通过。

二、人民代表大会制度形成發展过程中的协商民主特征

协商民主贯穿了人民代表大会制度形成发展的全过程，并且与选举民主相互补充、有机融合，共同保证了人民当家作主的实现。概括起来，协商民主显现出了以下特征：

（一）在中国共产党的领导下。在党的领导下开展协商，是我国协商民主最鲜明的特征。中国共产党是中国革命建设事业的坚强领导核心，从成立起就致力于为人民谋幸福、为民族谋复兴，将人民当家作主作为矢志不渝的奋斗目标。党紧紧依靠人民，不懈开拓奋斗，跨过一道又一道沟坎，取得一个又一个胜利，为中华民族作出了伟大历史贡献。在波澜壮阔的历史进程中，党始终高举人民民主旗帜，将尊重和保障人民主体地位放在突出重要位置。主动开展协商，与人民商量着办事，不仅成为实现党的领导的重要方式，也是保障党的领导的纪律要求。正是由于党的领导，人民群众的积极性、主动性、创造性被广泛调动和集中汇聚，为取得革命和建设事业成功提供了有力支持。

（二）人民内部的广泛协商。在人民代表大会制度形成发展过程中，无论是苏维埃建立代表和群众的组织联系，革命根据地开展“大家的事大家来议”的基层民主，还是邀请党外人士共商国是建立新中国，动员广大人民群众参与宪法讨论，都是将涉及人民利益的事情在人民内部广泛协商。通过在人民内部各方面的广泛商量，有效保障了人民进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，实现了人民当家作主。实际上，无论是作为根本政治制度的人民代表大会制度，还是作为基本政治制度的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，都有协商民主思想的深厚基础，各项制度和政策的制定都是体现人民意志、保障人民权益的生动实践。

（三）侧重于决策之前和决策实施之中。通过事前协商取得最大共识是协商民主的重要特征。周恩来同志曾经指出，“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复的讨论”。事前协商被认为是新政协会议区别于旧民主主义议会制度的重要特征。除了在解决关乎人民群众切实利益的问题时注重事前与人民协商，在政权建设等重大决策制定中，也始终坚持进行事前的协商。陕甘宁边区参议会在制定施政纲领和宪法原则时，就事前广泛征求了民主党派和各阶层意见，很多意见被最终采纳。政治协商第一届会议通过的共同纲领，也广泛征集了民主党派、民主人士意见，是在对这些意见反复讨论的基础上制定的。决策和工作经过事前充分协商讨论的环节，容易集思广益、科学决策，也容易统一思想、凝聚共识，这一过程也是实现人民当家作主的过程。

（四）能够有效发挥作用。我们的协商是真的协商，我们的民主是管用的民主。在人民代表大会制度形成发展过程中，协商民主与政治体系有机契合保证了来自各个渠道、各种类型的意见经过一定的程序，能够落实到政权机关的最终决策和施政行为中。通过实行民主集中制，采取民主基础上的集中、集中指导下的民主，既体现了广泛的民主，又保证了政权机关高效运行，使得协商成果在实践中能够有效发挥作用。正是在总结政权组织建设经验的基础上，中国共产党按照民主集中制原则设计了人民代表大会制度，坚持人民通过人民代表大会行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生、对人大负责、受人大监督，充分调动了各方面的积极性，保证了国家能够统一高效推进各项事业，这与资本主义议会政治的互相牵扯制约形成了鲜明对照。

需要说明的是，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。西方政治理论界提出的Deliberative Democracy，尽管中文习惯表述为协商民主，但与我国的协商民主有着本质区别。西方的协商民主是20世纪80年代由约瑟夫·毕塞特等政治学者提出，旨在反思西方选举民主在实践中的不足。例如，议员在精英化的同时，与普通大众间的隔阂加大，弱势群体的声音在决策中难以被反映;投票表决没有建立在充分协商达成共识的基础上，在多数人的选择得到支持的同时，少数人的偏好被忽视。为此，主张国家机构的精英协商向公共领域的大众协商扩展，给予受到政策影响的社会公众充分的意见表达机会。但是在资本主义制度未发生根本改变的情况下，西方国家普通民众对平等协商的需求与政治权力高度垄断的矛盾不会从根本上改变，精英阶级和普通大众之间的利益冲突无法从根本上得到调和，协商民主在实践中发挥的作用十分有限。即便西方学者也认为，西方的协商民主在很大程度上只是反映了一种理念和方向。

第二部分   人大协商的时代新篇

三、党的十八大以来人大协商新的实践

改革开放以来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，为实现内容广泛、层次丰富的人民当家作主提供了有力保障。党的十八大以来，在党中央坚强领导下，全国人大和地方人大健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推动实现更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。全国人大及其常委会在加强人大协商方面的主要工作有：

（一）保障代表委员构成的广泛性。全国人民代表大会的代表产生，在候选人提名过程中要酝酿讨论，在代表名额的分配上也经过了充分协商。除了根据各省、自治区、直辖市人口数，按照每位代表所代表的城乡人口数相同的原则进行分配，相同的地区基本名额数相同外，还要保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表。此外，台湾省出席代表是由各地和有关方面台湾省籍同胞组成的协商选举会议产生。这种投票表决和民主协商相结合的做法，保障了最高国家权力机关的广泛代表性。十三届全国人民代表大会的基层代表比例进一步提升，其中一线工人、农民代表占代表总数的15.7%，专业技术人员代表占代表总数的20.6%。十三届全国人大常委会组成人员中，民主党派占总数的21.1%，委员长会议组成人员中的民主党派占37.5%。

（二）在依法履职中强化协商。编制立法规划和年度立法计划时向社会广泛征求意见。常委会初次审议、继续审议的法律草案及时向社会全文公布。建立立法前评估、立法后评估制度以及论证咨询和第三方评估的工作规范，确保重要法律草案的制定修改经过广泛深入的调研论证。在湖北、江西、甘肃、上海等市、县、街道设立基层立法联系点，建立听取基层群众意见“直通车”。建立代表参与常委会监督工作的机制，邀请代表参加全国人大常委会执法检查活动。十三届全国人大常委会成立以来，进一步健全法律草案征求代表意见等一系列制度规范，例如将提请代表大会审议的民法典草案提前印发代表研读讨论并征求意见，常委会审议的重要法律草案通过书面形式征求相关领域或具有相关背景的代表意见。增加联组审议和专题询问次数，请国务院及相关部门负责人现场回答委员和代表询问。有的专门委员会在执法检查中探索开展立法后评估，将监督工作和立法工作有机融合。

（三）加强代表工作的制度化。全国人大常委会将尊重人大代表主体地位、保障人大代表行使职权、充分发挥人大代表在民主决策和国家治理中的作用作为重要工作内容。议案办理过程中，既重结果，也重过程，着力提高办理质量，邀请代表参与相关调研审议工作，督促相关方面认真研究采纳代表意见。贯彻实施《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，健全工作机制，保障代表同人民群众的密切联系。十三届全国人大常委会成立以来，将密切联系人大代表、充分发挥代表作用作为新时代人大工作的重要主题。制定了《关于完善全国人大常委会组成人员联系全国人大代表机制的意见》，159位常委会组成人员直接联系了440位全国人大代表，基本形成了组成人员与代表交流互动、共同推进工作的局面。制定了《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》，有针对性地加强和改进全国人大代表工作。常委会领导在常委会召开期间列席代表座谈会成为习惯，代表在会上提出的意见建议都会交办有关单位督促其研究改进工作。

地方各级人大也在实践中积极推动人大协商。建立健全立法项目论证评估、公开征集立法建议、法规草案征求意见、立法专家顾问等制度。邀请代表参加专题调研、执法检查等监督工作常态化，完善专题询问的监督形式，鼓励列席会议的人大代表和人民群众提问。一些地方在审查批准预算、决定重大事项过程中采取恳谈、评议等协商程序，充分听取群众意见。完善议案建议办理制度，打造代表意见建议“直通车”，对办理情况进行满意度测评以及评选考核。普遍建立常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众的制度，代表联络站、代表之家等工作平台基本实现乡镇、街道全覆盖，一些地方还延伸到社区、行政村。

总的来看，人大协商已经成为全国人民代表大会和地方各级人民代表大会依法履职的有机组成部分。实践表明，协商不僅不会削弱人民代表大会的地位和作用，反而是对人民代表大会制度优势的重要彰显：赋予了党对人大工作领导更加丰富完整的内涵。人大及其常委会是党领导下的重要政治机关，党的领导贯穿于人大工作的全过程和各方面，人大就立法、监督、重大事项决定等充分开展协商，努力达成共识，有利于保持党同人民群众的血肉联系，有利于党对形势问题的准确把握和科学决策，提供了人民当家作主的完整参与实践。在人大各项工作中充分开展协商，保障了人民在投票后仍然有广泛参与的权利，是支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力，将人民当家作主具体地、现实地体现到党的执政和国家治理、党和国家机关各方面各层级工作、人民对自身利益实现发展上的重要形式，保障了人民在全面推进依法治国中的主体地位。人大充分开展立法协商，对于保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权具有重要作用，有助于推动人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，用法治方式更好地解决现实利益问题。

四、推进人大协商发展完善的思考建议

积极推进人大协商的发展完善，丰富拓展人大协商的制度化实践，是新时代健全人民当家作主的制度体系的重要内容。

第一，加强人大协商的制度化和法制化。党中央高度重视发展协商民主，2015年制定了《关于加强协商民主建设的指导意见》，明确了人大协商的工作重点，极大地推动了人大协商的发展。十三届全国人大常委会在贯彻中央意见精神和依法履职工作过程中，关于人大协商有很多创新性的做法，实践中取得了积极效果，可以适时进行总结，将人大协商的内容、形式、程序、保障机制以及协商成果应用进一步形成制度，使开展协商全面融入人大工作。在立法法、监督法、代表法、选举法等相关法律修订中，也可以研究加强人大协商的有关内容，促进依法开展人大协商。还应该重视基层人大在履职过程中的经验，鼓励基层继续探索协商形式、丰富协商内容，为人大协商的顶层设计提供支持。

第二，发挥好人大专门委员会的协商功能。专门委员会本身不是权力机关，但负有宪法和法律规定的职责，是推进人大协商的重要层级，应该以专门委员会协商的充分性促进常委会投票表决的科学性。在发挥好专门委员会组成人员积极性的同时，可以进一步发挥代表、相关专业人士在专门委员会立法和监督工作中的作用，把专门委员会打造成汇聚民意民智、有较大影响、发挥较大作用的人民民主协商平台。对于社会关注的热点问题，还可以探索建立由相关专门委员会回应发声的制度。

第三，更好发挥代表作用。人大代表来自人民，除了在代表的构成上继续向基层和一线倾斜外，应该继续发挥好人大代表不脱离各自生产和工作，始终同人民群众保持密切联系的优势，畅通社情民意反映和表达渠道，把人民群众的呼声、愿望、要求及时通过人大代表这一渠道进行反映。要健全联系代表工作制度，进一步明确常委会组成人员联系代表和代表联系群众的有关形式内容时间等方面的要求，联系工作既要有自选动作，也要有必选动作。要为代表列席常委会、专门委员会会议以及参加人大工作提供更多机会，特别是更好发挥人大代表在提高立法质量中的作用，更好发挥人大代表议案建议在制订立法计划和完善法律体系中的作用。应该加强对代表开展本职工作和依法履职的支持力度，让代表有更多机会“抛头露面”，增进人民群众对根本政治制度的认同，更好凝聚起全社会建设现代化国家的磅礴力量。

第四，重视发挥社会组织作用。随着市场经济深化和政府职能转变，企业和个人以前习惯找主管部门反映意见，现在倾向于主动通过各种社会组织发表意见。在各种协商渠道中，社会组织目前比较薄弱，但它们了解一线情况，又相对熟悉政策要求，是增强决策透明度和公众参与度可以依托的重要力量，可以纳入人大工作范畴统筹考虑，探索借助社会组织力量开展工作的有效方式。例如，邀请社会组织参与论证咨询立法中涉及的重大利益调整，委托社会组织等第三方客观独立开展法律实施情况的评估，听取和审议专项工作报告时更加广泛听取社会组织意见，甚至邀请与议题相关的社会组织列席会议等。

第五，利用好网络协商渠道。网络作为新兴的社情民意表达渠道，为党和国家的决策提供了新的协商途径，应该增强在人大整体工作中的分量。可以搭建网上协商平台，将归集社会意见、增进社会共识和普及法律知識、建设法治文化作为网络媒体的重要工作内容，扩大公众对立法及人大各项工作的有序参与。对于在网上征集的各种意见建议，要建立反馈机制，推动形成从提出意见到获得反馈的良性循环，培育理性宽容、平等对话的协商文化。人大信访是国家权力机关与人民群众沟通的重要渠道，在传统的邮寄信件和现场来访的基础上，应该加强网上信访渠道建设，方便群众反映问题和掌握信访进展情况。可以将网上信访工作与网络协商平台建设结合起来，注意总结带有普遍性、趋势性的问题，并且与人大开展的立法、监督等各项工作更好地结合起来。

（作者单位：全国人大财经委）