中国水资源国家所有权实践路径优化研究——明晰水资源管理权与所有权的边界

孙志英，郑 悠，杨 戈

(1.河南省国土资源调查规划院，河南 郑州 450000；2.中国地质大学(武汉)，湖北 武汉 430074)

1 引言

作为发展中国家，由于经济的快速增长，中国水资源出现了短缺问题，在一些严重缺水的地区，淡水资源的开发利用已经达到或超过了现有的可持续量限制[1]。此外，水污染的加重也减少了可用于生产、生活的水，并可能导致整个流域中的水都被污染而无法使用[2]，这加剧了水资源短缺问题，从图1可以看出，我国的人均水资源量在2016～2018年有所下降，而用水量则在2015～2018年间上升了。水资源的地位类似于公共草地，这会导致非常明显的外部不经济现象的出现，如河流干涸，生态系统退化和环境恶化。这些不利的环境影响反过来对可持续发展产生负面影响。

图1 人均水资源占有量趋势

2018年，国务院发布了重新组建自然资源部的方案，这也显示了我国对提高自然资源管理效率的决心，水资源的配置对我国实现高质量发展目标具有重要意义。但是，相关部门在实际操作中将行使水政管理权简单地与所有权行使相等同。在资源管理制度改革的背景下，要明确分离水资源国家的所有权和管理权，对水资源国家的所有权实现路径、水资源的所有性质进行正确明晰认识，提高水资源配置效率。

2 水资源所有权的相关研究

早期部分国家将水资源与土地划分在一起来进行管理，之后人们认识到水资源对于社会经济的发展有着重要的作用，重视到水资源的独特价值，也意识到将水资源与土地划分在一起进行管理时，由于土地存在地质隐患等问题，会对水资源造成一定的浪费，各国继而开始以立法模式将水资源所有权与土地所有权相拆散，并逐渐将水资源所有权调整为国家所有[3]。

图2 水与人类的关系

国内学者关于水资源的国家所有权有三种观点。①公权论。这部分学者认为水资源的国家所有权是基于社会主义全民所有制基础上设立的。我国《宪法》的第9条可以明确水资源国家所有权是公共权力，尽管我国《物权法》对水资源国家所有权进行了相关规定，但是可以从我国国情出发，把其规范意义解读为《物权法》的保护对象不限于私人，与此同时还有部分学者对《物权法》的相关规定具有反对的意见，认为应该纠正部分规定。②私权论。这部分学者认为，从法的角度看，所有权主体是国家、集体还是个人，都是民法范畴下的所有权，应属于私权。③既有公权又有私权论。这部分学者认为，水资源国家所有制是属于公共权力范围内的，在宪法中，这是社会主义基本经济制度的重要体现。水资源国家所有权行使需要相关部门、法律法规进行规范和保护，与私权并没有产生冲突和联系，因此应该是具有公私双重属性[4]。

关于水资源所有权行使主体方面，有学者认为，全国人民代表大会是水资源国家所有权的名义代表，而国务院则是实质代表行使水资源国家所有权的部门，地方政府则是在国务院授权下实行水资源管理权的实质部门。有学者认为，需要区分国家所有人和水资源管理者的角色，并对政府、部门(权利)和义务进行区分，对水资源发展利用的企业和个人必须确定。但是各部门都应该把水资源的公共利益作为第一考量，来行使水资源所有权和水资源管理权，应以水资源为基础。

3 水资源行政权与国家所有权的边界及现有问题

3.1 水资源管理与国家所有权的边界

《宪法》规定了水资源国家所有权的国家主权属性，要求保护中国的水资源不受境外任何国家、国际组织和个人的破坏、占用和污染。在内部管辖方面，《宪法》规定水资源属于国家，体现了我国基本经济制度的特点。因此国家在行使水资源所有权时，要求全民通过区域内所有人的决定或命令，履行保护与水有关的公共利益的义务。在这个过程中，水资源的公益价值凸显，这是实现涉水公共服务均等化的基础。在私法上，作为所有权的主体，国家享有水资源的占有权、使用权、收益权和处分权。在内容上，国家所有权对于公法上的权力以及私法上占有、使用、收益和处分更为强调。适用对象方面，水资源的国家所有权不仅存在于宪法中，而且存在于民法和行政法中。而水资源管理权是实现水资源国有化的重要手段，现包括行政、经济、技术等手段和措施的综合运用。同时，要运用社会力量，协调经济、社会和水资源间的关系。与水资源所有权相比，水资源行政权更注重行政机关对相对人的管理，而不是所有关系。水资源管理权在内容上更偏向于水资源配置、水资源权属确认登记、水行政许可、水源保护区划定和监督，以及对相对人涉水义务的授予和免除。适用对象方面，水资源管理权的客体不仅包括国有水资源，还包括集体所有的水资源。

因此，水资源行政权与国家所有权的行使很容易被混为一谈。水资源管理权主要涉及行政问题，由政府负责或掌管太多特定的职责。单一管理不能避免不经济资源分配。同时，没有水的参与用户，很难平衡行政权力，难以保证水资源管理的公平。《宪法》规定水资源属于国家所有，但是我国的《水法》进一步规定，国务院代表国家行使水资源行政管理权，但是由于水的特性，水资源管理通常由地方政府实施。需要指出的是，我国水资源的国家所有权是不可转让的，所有权和使用权的分离是水资源产生价值的前提。相对人取得水权，国家征收水资源费(税)。此时，行政机关不得无故干涉水权人的权利和自由，但水务行政机关可以依法监督相对人的取水活动。作为公共管理者，地方政府在水权制度中更应该发挥管理作用。如计划黄河的年度可用供水量，实际上定义了参与方案制定的各级政府机构的管理权限。

3.2 产权归属不清，资产功能受到限制

在中国，国家是水资源唯一的所有权主体。单一水资源的特性决定了单一水资源所有权难以实现水资源的有效综合管理。水资源的复杂性和多样性阻碍了水资源的合理有效利用。目前，由于相关法律缺乏具体规定，水资源产权不明晰，投资主体不清。虽然《物权法》《水法》规定了国家对水资源的所有权，由国务院代为行使，但更多的表现为水资源资源管理权，并由不同级别的地方政府部门。但是如何在上下级政府和同级政府之间进行权利分配，目前还没有明确界定。因此，水资源产权主体规定不明确[6]，水资源配置管理出现一定的混乱。

水资源行政管理权主要涉及水资源的行政管理问题，主要通过国务院授权后，由地方各级政府负责。由于地方政府对水资源进行了统一管理，导致不经济资源分配不能避免。同时，没有水用户参与水资源管理权的监督，很难保证水资源管理的公平性。例如，当地政府对用水量收取以相关的资源税费，由于地方政府碍于中央政府对水资源用水量制定的标准而对当地的用水量进行控制，导致当地并未达到本地水资源管理的最佳标准，在管理权行使的过程中，或许会因为完成任务而没有实现完全经济。在流域委员会之间的权限级别，省级政府以及省与地方之间的水资源管理的行政藩篱会导致对实际水资源管理的障碍。作为所有权的行使主体，地方政府并不是物权人。作为当地利益的代表，在水资源开发利用过程中，地方政府将尽最大努力实现地方利益最大化，在公有制下，只考虑区域内的成本和收益，而不考虑其他成本问题，导致水资源使用权的产权主体地位不清，缺乏必要的资产属性和不完全的权力。

在目前的水资源管理制度上，严禁转让取水许可证，不具备抵押、担保、股权等资产的功能，虽然该规定确保了资源分配的一定连续性，从整体经济角度来看，进一步优化配置是不合适的[7]。要扩大水资源使用权的转让、租赁和抵押，充分发挥水资源的资产属性，实现水资源的资产功能。政府应当保留干涉水权的权利，使水权市场保持稳定和透明，以维护水权持有人的利益，在稳定和高效的水权之间建立平衡，从而最大化实现水资源所有权的公共利益。因此，严格的水资源产权制度的管理至关重要。

3.3 产权内容不完善，忽视了生态价值

现有的水资源产权包括所有权、使用权、经营权等。目前应在地方政府主导的基础上，合理配置流域水资源产权，发挥其应有的作用，实现经济效益。2016年中国水权交易所成立，旨在充分发挥市场在水资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，推动水权交易规范有序开展，全面提升水资源利用效率和效益，为水资源可持续利用、经济社会可持续发展提供有力支撑。但是目前我国水资源配置的市场化仍较低，水资源的使用、经营和管理难以形成有效的统一。各级地方政府往往为了自身利益最大化，在水资源开发利用过程中，为了保护地方，过分追求经济价值的实现，从而可能会导致对流域水资源生态价值的忽视。水资源是一种特殊的财产类型，它不仅能给人们带来经济效益，而且具有巨大的环境效益。流域水资源产权应体现环境效益和经济效益的双重属性，其中一个都不可忽视。但是往往，在立法和实践中，忽视了在水资源开发过程中的生态环境保护，这会导致流域水环境质量下降，或流域整体环境质量较低[8]。《水法》虽然对生态用水作了一些要求，但规定在水资源开发利用过程中，要做到农业、工业、生态环境相协调，在其他地区，生态用水也被放在重要位置。但是，这一立法缺乏实践的可操作性，国家也没有出台具体的法律法规来保障立法的运行，导致实践中的水资源滥用问题无法得到有效解决，经济效益与生态效益的不平衡难以缓解[9,10]。

3.4 管理体制不健全，产权管理混乱

传统的水资源管理体制已经与我国现行的保护水资源,合理利用水资源的原则不相符[11]，建立高效、协调的管理体制的需求十分迫切。从中央层面看，具有水资源管理职能的部门多达十几个。各部门之间存在利益冲突，导致水资源短缺和水资源污染进一步加剧。同时，由于地方行政主管部门的利益不同，中央政府派出的七大流域机构的具体职能和法律地位不明确，导致这些机构与中央政府权力重叠严重，因此目前以部门为基础的管理理念和立法模式存在缺陷[12]。同时，各部门间也存在一定的利益冲突，导致各个部门相应职能难以完全发挥。在现有的水资源产权监管体制中，流域水权制度管理尚未理顺，流域管理机构不能实现统一管理，也没有效掌握实时和有效的水量数据，水资源用户的信息，空间位置的用水时段等数据也普遍缺乏，从而导致相关部门难以有效实施用水总量控制。因此，流域水资源开发利用中存在着用水效率低、用水过多无法得到约束、水资源利用率难以提高、节水能力不强等问题。

4 水资源国家所有权的实现路径

4.1 健全水权权责体系

根据国家水流量(水资源)的分类，根据水资源的不同类型和属性，建立不同的水资源权责法律制度。首先，水资源具有公共财产和公共资源的属性[13]。国家法律应当区分水资源公有制和国家水资源资产私有制：国家水资源公有制是《宪法》中的所有权，相当于国际法上国家水资源的永久主权。这样能够确保水资源公益性价值的发挥，并保障国家政府对水资源的行政管理权，公有制的水资源不具有产权排他性，不能在市场上交易。同时水权也应该被明确其对作为公共财产时，公众对其的使用权。首先，要满足和保护公众对水资源的非排他性共同享有和基本生活需要，这是水资源公有制的重要体现。

同时，还应该根据水资源的不同类型，规定水资源资产的所有权。法律不适合要求国家设立全部水资源的产权(本文所说的水资源产权是指专有产权)，也不适合对全水(如整个长江、整个渤海)和河流建立单一的水资源产权，但可以仅限于部分水资源(或在一定空间流动的水资源)。对于排他性、稀缺性、可交易性、盈利性的水资源，可以设立水资源产权(一般可以确认私权)，但对于非排他性、非稀缺性的水资源(或公益性、公共共享性的水资源)，不宜设立专属的水资源产权；也就是说，对于稀缺的、可交易的水资源，可以设立一种特殊的产权，它属于水资源的产权，但不适合设立水资源专有产权。水资源资产与水资源一起用于满足公众的基本需要(即维持其生存、发展和基本人权)。水资源的使用已成为一种习惯性权利和历史性权利，单独确立水资源产权是不适宜的[14]。

还应当确立用水的优先级，这是水权体系的关键要素。首先，必须获得水权优先级；其次，可以使用相关的优先权来解决水权之间的冲突。与其他国家的供水系统一样，原则主要有两种关于水权的优先权：一种是挪用原则，意思是“时间先，权利先”；另一种是河岸权利，它基于河岸土地的所有权。河岸学说通常用于欧洲和我国东部，以充足的水资源为特征的挪用主义主要在美国西部采用。具体的原则上需要根据实际情况进行调整，以实现合理有效地利用水资源。中国古代的传统也应用了“时间第一，权利第一”。根据先前的规定发布水权，中国应采用拨款原则作为基本原则。近年来由于缺水问题，建设了南水北调工程，确定我国用水优先级能将增加水权体系的透明度和稳定性，减少水资源管理的混乱。

4.2 明确行业行政主管部门的管辖职责

党的第十九次全国代表大会提出建立中国自然资源独立管理机构。在2018年，国务院体制改革方案中正式决定成立了自然资源部。自然资源部代表国家履行水资源所有者的职责，承担水资源调查和登记、水资源有偿使用、自然资源合理开发利用等职责，并监督管理地下水量开采等工作[15]。在宏观上，应当根据当地实际情况进行水量分配，强化流域和区域用水总量控制，通过水资源的统一调度，对水资源空间分布进行优化，通过规划用水管理，充分发挥水资源的多种功能，在微观上要强化供水、用水和排水过程的监管，落实用水总量的控制，提高水资源利用效率。关于水环境和水生态保护方面的管理权，更多地涉及到了公众利益，因此可以政府作为权利管理者向公众公开实时管理情况[16]。

4.3 完善水资源价格形成机制

完善水资源价格形成机制，有利于水资源使用权和收益权的实现，同时还能够提高水资源配置效率。要考虑所有权因素，若直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让费。要考虑可供水总量因素，在考虑当年水资源丰枯程度的基础上确定水价。同时还要考虑地域、季节因素，用水水质因素等。政府要坚持主导地位，要普遍提高水资源费的征收标准，同时也要注意扩大水资源费征收范围，要注意完善地方财政和社会保障税收制度，规范财政资金的使用和管理；在水利工程供水价格方面，要严格实行政府指导、市场定价的原则，以补偿成本、合理统一的收费、公平负担、统一标准。