为促进家庭农场高质量发展提供法治保障

孙雷

2020年11月27日，《上海市促进家庭农场发展条例》（以下简称条例）经上海市第十五届人民代表大会常务委员会第二十七次会议表决通过，从今年1月1日起正式施行。这是国内首个关于家庭农场的地方立法。贯彻实施条例，对于维护家庭农场合法权益，保障家庭农场高质量发展，发挥家庭农场的农业经营主体作用，促进农业增收、农民增效、农村发展，全面推进乡村振兴具有重要意义。

我国最早的家庭农场出现在本市松江区。早在2007年，松江区结合当地实际探索粮食生产家庭农场，以农户家庭为经营主体，依靠家庭劳动力，实现生产规模化、专业化和集约化，大幅提高了农业生产水平，有效调动了农民种粮务农积极性，粮食生产经营收入成为农民家庭收入的主要来源。2012年，松江发展家庭农场促进农业现代化的做法得到时任温家宝总理的肯定。当年底，在中央农村工作会议上，上海探索发展家庭农场的做法作为大会交流材料引起广泛关注。2013年，中央首次提出要发展“家庭农场”，并正式写入中央1号文件。市委、市政府在总结松江区经验的基础上，明确提出在全市范围内推广松江的经验做法，大力发展粮食生产家庭农场，同时鼓励发展多种形式的家庭农场。通过多年发展，本市家庭农场综合实力不断提升，在促进农业农村现代化进程中发挥了越来越重要的作用，已成为引领本市适度规模经营、发展都市现代农业的有生力量。截至2019年底，全市有粮食生产类、机农结合类、种养结合类、粮经结合类、经济作物类、水产养殖类等家庭农场4347户，其中粮食生产家庭农场的土地经营规模平均为145亩，总面积59.4万亩，占全市水稻种植面积的一半。

党中央、国务院高度重视家庭农场培育与发展。习近平总书记十分关心新型农业经营主体的发展，多次作出重要指示，指出要“突出抓好农民专业合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵，不断提高农业经营效率”。党的十九届五中全会进一步明确“加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种适度规模经营，实现小农户和现代农业有机衔接”。2019年9月9日，中农办、农业农村部等11部门联合印发《关于实施家庭农场培育计划的指導意见》，明确提出要“加强促进家庭农场发展的立法研究，加快家庭农场立法进程，为家庭农场发展提供法律保障。鼓励各地出台规范性文件或相关法规，推进家庭农场发展制度化和法制化”。上海制定条例，恰逢其时，十分必要，必将为本市全面实施乡村振兴战略、加快实现农业农村现代化提供有力的法治保障。

创办家庭农场首先要解决土地从哪里来的问题。条例第七条规定“家庭农场应当通过农村土地经营权公开流转平台获取农村土地经营权，并签订土地经营权流转合同，明确流转期限、土地用途、流转价格等内容。推广使用农村土地经营权流转合同示范文本”。在立法调研中，不少家庭农场反映家庭农场流转经营土地期限过短，不利于对土地地力的投入和保护，直接影响农业生产的稳定发展。针对这一问题，条例第六条第三款规定“镇（乡）人民政府应当按照促进家庭农场发展的原则，结合合理利用土地、农作物生长特点和保持土地经营权流转关系相对稳定等需求确定流转期限，流转期限原则上不低于三年”。第七条第二款规定“家庭农场依法取得流转期限为五年以上土地经营权的，可以持取得土地经营权的相关材料以及其他必要材料申请土地经营权首次登记”。目的是鼓励家庭农场经营者加大对土地的投入，促进家庭农场可持续发展。

近几年，本市家庭农场得到较快发展，但也遇到了生产能力不足、配套设施不够、基础设施老化等问题与困难。为了解决家庭农场发展中的瓶颈问题，条例第八条明确“区、镇（乡）人民政府应当在符合国土空间规划和农业相关规划的前提下，对家庭农场用于仓储、晾晒、冷藏保鲜、农机放置、农产品初加工等设施用地给予统筹支持和合理安排。镇（乡）人民政府应当通过资源统筹等方式帮助家庭农场解决烘干晾晒、贮藏保鲜、农机服务以及相关设施、设备的保障和更新等问题”。第十条规定“市、区人民政府应当将促进家庭农场发展的经费纳入本级财政预算，通过财政补助、贷款贴息、先建后补等方式，重点用于支持家庭农场基础设施建设、农业生产设施建设、质量标准认证、市场营销、技术创新与推广、人员培训等事项”。条例在用电政策上规定“家庭农场从事种植业、养殖业的，执行本市农业生产电价，并可以参照农民专业合作社执行农业分时电价”（第十七条）;在金融和保险支持上明确了“金融管理部门应当按照国家要求推进普惠金融发展，鼓励银行业金融机构在风险可控的前提下，增加对家庭农场的信贷支持力度。鼓励金融机构建立适合家庭农场特点的授信制度，开展与农业生产经营周期相匹配的流动资金贷款和中长期贷款业务，简化贷款审批流程。通过设立的政策性农业信贷担保资金、创业担保贷款担保资金，将符合条件的家庭农场纳入政策性融资担保政策的覆盖范围，完善风险补偿机制”（第十一条）;在社会保障支持上明确“本市户籍人员在家庭农场就业期间，经协商一致，可以通过集体参保方式，参照本市灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险和医疗保险。市、区人民政府应当完善家庭农场经营者参加社会保险的相关政策，扩大覆盖面，提高保障水平”（第十九条）。

为了使家庭农场真正成为市场经济的法人，条例创设了第十四条“家庭农场经营者可以自主决定向市场监督管理部门申请登记。符合条件的，市场监督管理部门应当依法受理并准予登记”。在立法调研中，有的家庭农场经营者反映，由于家庭农场尚未到市场监管部门登记，无法向销售农产品和提供服务的消费者开具发票，影响了他们生产经营和服务业务的拓展。为了呼应基层对立法的需求，市人大农业与农村委协调市政府相关部门，认真学习国家相关部门的指导意见，在贯彻实施上位法精神的前提下，提出了由家庭农场经营者自主决定向市场监管部门申请登记的立法思路，得到了各方的认可，达成了立法共识。

促进家庭农场高质量发展是条例制定的初心，为此，条例明确对家庭农场服务和管理实行名录制度。第四条第一款规定“本市实行家庭农场名录制度。家庭农场可以按照规定纳入名录库享受相关扶持政策，也可以根据经营情况退出名录库”。家庭农场发展好不好，带头人起到至关重要作用，直接影响家庭农场发展是否健康，是否能实现高质量与可持续发展。家庭农场主要经营者应具备从事农业生产管理能力、接受过相关技能培训、具有相应知识技能等条件。条例明确了家庭农场的权利和义务。第五条第一款规定“家庭农场合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，第二款规定“家庭农场依法可以享受国家和本市的直接补贴和项目支持。对国家和本市财政直接补助形成的生产经营资产享有占有、使用和收益的权利，并可以按照规定进行处分”。条例明确了家庭农场的法律责任。第二十三条规定“家庭农场从事生产经营活动应当遵守农村土地用途管制、耕地保护、生态环境保护、农产品质量安全管理等相关规定，使用并维护好农田水利、林网等基础设施”。同时，也规定了家庭农场不得从事的六种行为：“擅自将流转经营土地再流转给第三方;损害农田水利、林网等基础设施;从事掠夺性经营，损害土地、其他农业资源和环境;擅自改变流转经营土地的农业用途;采取弄虚作假、隐瞒真实情况等手段，套取政府扶持项目和资金;违反法律、法规的其他行为。”

良法促善治。贯彻落实好条例，引导和促进本市家庭农场高质量发展是一项长期性任务。要加强条例的宣传，严格贯彻法规的实施，将条例各项规定落到实处。

（作者系市人大常委会委员、农业与农村委主任委员）