基于政策工具视角的我国消费扶贫政策分析

2021-03-08彭小兵龙燕

贵州财经大学学报 2021年1期

彭小兵龙燕

摘要：脱贫与发展是各级政府关注的重点工作，同时我国面临着城市居民需求增加而城市供给不足、贫困地区供给过剩而需求不足的困境，在这样的双重背景下，以政策工具为视角对消费扶贫政策进行梳理分析具有理论与现实的双重意义。采用内容分析与定量分析法，选取2018年至今16个省、自治区、直辖市的消费扶贫政策文件为样本，对其政策工具进行编码，构建起基本政策、制度压力和行为动机假设的三维分析框架。研究结果显示，现有消费扶贫政策存在内在结构不合理、政策效果难以持续等问题。未来应注重政策工具运用的合理性，提高内部结构的均衡性，同时加强政策工具的整体规划，避免政策效果的短期效应，以及增强政策工具之间的协同性，发挥政策合力。

关键词：政策工具;消费扶贫;内容分析;可持续

文章编号：2095-5960（2021）01-0095-07;中图分类号：F323;文献标识码：A

一、引言

贫困是全球共同面对的问题，国际社会将消除各种形式的贫困与饥饿作为2030年人类可持续发展的首要目标。在中国，经过党和政府多年来的不懈努力，数亿贫苦百姓摆脱了贫困，并从温饱走向小康。2015年中央明确提出，到2020年要确保中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标。为了实现2020年这一阶段的相对目标，中央出台了各项政策，对扶贫工作进行指导。作为一种复合化的政策工具体系，贫困地区与大市场的利益联结机制所形成的消费扶贫政策是促进贫困地区在当前阶段赢得脱贫攻坚战胜利的重要手段，也是国家将市场发展规律与脱贫攻坚战略任务相结合的集中体现。有关数据显示，消费对经济增长的贡献明显高于资本形成总额及货物和服务净出口[1]，国内市场的消费潜力仍然是巨大的，同时国内又面临着有效供给不足的困境。在此背景下，拓展农村市场，促进有效供给，激活消费潜力是党和政府打赢脱贫攻坚战的着力点。2018年12月国务院办公厅出台了《关于深入开展消费扶贫助力打赢脱贫攻坚战的指导意见》，在城市需求与农村供给之间搭建起桥梁，消费扶贫作为一种新兴的扶贫方式进入大众的视野。但是相比对其他扶贫方式所进行的丰富探讨，学术界关于消费扶贫的研究还较为缺乏，如何进一步完善我国的消费扶贫政策，使其政策效用得到充分的发挥，是当前这一阶段值得去关注和研究的重要问题。基于此，对我国的消费扶贫政策进行系统的研究具有重要的意义。

政策工具是政策目标和政策执行效果的连接桥梁，合理的政策工具将有利于公共政策目标的实现。[2]以政策工具为视角对消费扶贫这一政策文本进行分析，为还未出台相关政策的城市提供政策工具选择的思考，以期能够进一步完善政策体系，以政策指导的形式保障脱贫攻坚与地区可持续发展。基于此，本文将基于基本政策工具，结合制度压力的分析范式和政策工具的行为假设构建三维政策分析框架。因我国第一次正式发布消费扶贫政策的时间为2018年9月，故研究以2018年至今各省、自治区、直辖市有关部门出台的消费扶贫政策为内容分析的样本，同时采用内容分析法与定量分析法，分析现有的消费扶贫政策的有益性及其内在缺陷性，以期为改进和优化未来的相关扶贫政策，助力乡村振兴提供具有裨益的建议。

二、政策工具视角下的三维分析框架

对于工具性的研究可以看作公共政策领域所采取的方向之一，表现为决策者或者公共组织有目的地影响社会过程的方式。[3]彼得斯在《公共政策工具》一书中指出，政策工具选择存在五种研究途径，分别为：传统工具途径、精制工具途径、制度分析途径、公共选择途径以及政策网络途径。作为对传统方法的改进，将社会动力学中的利益概念引入精制工具的途径，修正了传统方法上机械地采用政策工具的问题，由此形成了修正工具论。这一理论强调政策工具的特征、政策问题、环境因素及目标受众的特征在有效的政策工具设计中所发挥的核心作用，并认为一种政策工具只有在以政策工具的特征为一方，以政策环境、目标和目标受众为另一方，两方面相匹配的时候才是有效的。[4]基于这一理论，本文拟从四个方面构建分析消费扶贫政策有益性与内在缺陷性的理论基础，选取基本政策工具、制度压力分析范式和政策工具的行为假设作为政策分析的三个维度，搭建起消费扶贫政策分析的基本框架。其中，基本政策工具维度对应于修正理论的第一个条件——政策工具的特征，制度压力维度对应于第三个条件——环境因素，对政策目标人群所做出的行为动机假设则对应于政策问题与目标受众的特征。

（一）X维度：基本政策工具维度

Rothwell & Zegveld对政策工具的分类在学术界得到了广泛的应用，他们认为政策工具可分为供给面工具、需求面工具和环境面工具。[5]供给面工具主要是指政府通过教育、资金、技术等方面扩大对贫困地区的供给投入，推动贫困地区相关工作的顺利开展。根据贫困地区发展所需要的要素投入，供给面工具可分为教育、技能培训、资金支持、技术支持、信息支持、人才支持、政策支持、完善基础设施这8个方面。需求面工具主要指政府通過购买服务、市场塑造、海外交流等方式刺激拉动贫困地区的消费需求。环境面工具强调优化扶贫环境，以此间接推动消费扶贫战略发展，具体体现为政府通过对消费扶贫进行目标规划、服务管制、公共服务支持以及实行策略性措施，为消费扶贫政策创造相应的空间环境。

（二）Y维度：制度压力维度

中央政府确定的“中心工作”或“政治任务”都要依靠地方政府采取各种方法、手段以及工具去落实[6]，对地方政府来说，从政策目标输入到实施结果输出，评价主体主要来自上级政府[7]，由此形成了独特的压力型体制。在脱贫攻坚阶段，消费扶贫政策对地方政府而言仍算是一种制度压力，借鉴Christine Oliver所提出的制度压力范式[8]，本文将目的、内容、手段、环境作为具体政策工具纳入消费扶贫政策分析框架之中，并结合本文的研究主旨，对四者进行更加具体的界定。首先，目的主要指消费扶贫政策出台的原因和所想要达到的效果，在本文称之为政策目的。其次，内容主要指政府希望或者倡导社会各界做出努力以实现政策目的，在本文称之为政策愿景。手段意指政府采取某些措施以激励社会各界助推消费扶贫，在本文称之为政策激励。最后，环境主要表示政府为了实现政策目的与政策愿景而营造的氛围或创造的条件，在本文称之为政策行动。

（三）Z维度：行为动机假设

《政策工具的行为假设》一文中，根据对政策目标人群行为动机的假设，将政策工具分为了以下五类：权威型工具、激励型工具、能力建设型工具、象征和劝导型工具、学习型工具。[9]其中，权威型工具是由政府的合法权威机构支持，该机构在指定情况下授予许可，禁止或要求采取行动。权威型工具主要用于政府的等级制度，以指导其他层面的代理人和官员的行为，但这些工具偶尔也会扩展到目标人群。在本文主要包括有关消费扶贫的法规标准、顶层规划与发展战略。激励型工具包括依靠有形支付，积极或消极的工具来驱动有关人员采取与政策相关的行为，在本文主要包括为开展消费扶贫所采取的资金投入、财政金融、税收优惠、政府采购、处罚等措施。能力建设工具是指通过提供信息、培训、教育和资源，使个人、团体或机构的自我发展能力得到提升，在本文主要包括信息建设、人才支持、科技支持、公共服务支持、教育培训、设施建设。劝导型工具强调通过一系列宣传手段，影响目标人群的价值观念，在本文主要包括消费扶贫战略的指导思想和对消费扶贫策略的宣传推广。学习型工具强调政策目标人群与政府机构之间的沟通，共同做出努力实现政策目标，在本文主要指在消费扶贫过程中所出现的公民参与。

三、消费扶贫政策文本计量分析

（一）消费扶贫政策的样本选择

为了实现考察消费扶贫政策体系有效性的目标，通过在“北大法宝”法律数据库中检索有关消费扶贫的政策文件，同时为避免遗漏，笔者又对各省、自治区、直辖市人民政府网站进行了查找，最终筛选梳理了有效政策文件16份（详见表1）。

（二）基本政策工具维度分析

根据前文已经建立的消费扶贫政策三维分析框架，本文的政策文本分析类目有：基本政策维度——供给面、需求面、环境面;制度压力维度——政策目的、政策愿景、政策激励、政策行动;行为动机假设维度——权威型、激励型、能力建设型、劝导型、学习型。同时研究将消费扶贫政策对应的政策条款作为内容分析的基本单元，对梳理出的16份文件进行编码。并在此基础上得到供给面、需求面与环境面政策工具分布结果（详见表2），因篇幅限制，此表为缩略表。

从消费扶贫政策X维度，即基本政策维度的政策文本统计分布表可以发现，我国消费扶贫政策综合运用了环境面、供给面与需求面基本政策工具，但三者使用频率还存在较大的差异。其中，环境面政策工具在消费扶贫政策中运用最多，占比达到45.9%，并且内部结构分布呈现出不平衡的状态，主要表现为策略性措施过溢，其在环境面政策工具中占比高达53.4%，这与我国目前所处的时间节点有关。国家强调到2020年贫困县全体摘帽，贫困人口要全部实现脱贫，消费扶贫政策是我国处于脱贫攻坚战最为关键的时刻所发布的文件，随着距离2020年脱贫时间越来越近，各部门扶贫压力也会逐渐加大，所以策略性措施更加符合当下的环境背景，更加受到政府部门的青睐。但是策略性措施大多是短期性行为，是制度缺失的体现[10]，过多的策略性措施很可能导致政策无法延续，不利于贫困地区实现可持续性发展。此外，运用较多的是目標规划，占比为31.8%，在一定程度上确定了消费扶贫政策的目标取向，但是这些目标设定过于宏观与模糊，各地在实践过程中容易出现行为偏差。监督管制与公共服务支持明显不足，分别只占环境面政策工具的11.1%与3.4%。

供给面政策工具占总体政策工具的29.2%。其中，31.8%的政策内容涉及完善贫困地区的基础设施。在大力提倡乡村旅游带动消费的背景下，针对贫困地区基础设施落后的现状，政府部门主要集中于帮助贫困地区修建道路，提高地区交通通达性和游客便利度，实施“三改一整”等工程改善地区整体面貌。资金支持占比14.8%，在供给面政策工具运用频率中处于第二位，其次为技术与人才支持，占比均为13.1%。技术与人才已经成为当代社会区域发展中必不可少的重要因素，在消费扶贫中给予技术与人才支持有助于为贫困地区创造新的发展动力，助推消费扶贫实现政策目标。但是，针对贫困地区缺乏人才的现状，当下主要采取的是外来人才引进的方式，本地人才的培养还较为缺乏。引进的人才很难在贫困地区扎根，无法形塑持久的地区发展活力，同时本地人才培养滞后，内生创造力不足，无法与引进的人才形成耦合机制，这在一定程度上影响了贫困地区发展的可持续性。因此，对于未来消费扶贫政策的制定与优化，在引进外来人才助力乡村发展的同时，应同样注重本地人才的培养。对于技术支持，政府部门结合当前互联网流行的趋势，大力支持贫困地区实行“互联网+”的方式对地区特色产品进行销售，并建立从田间到餐桌的全链条联动。这一举措是实现贫困地区供给与大城市需求之间达致匹配的有效手段，但在实践中，由于本土人才缺失很容易使贫困人口产生技术依赖。同时值得注意的是，教育在供给型政策工具中只占到了2.1%，表明政府对整体社会消费扶贫意识观念的培养方面还较为欠缺，这应当在今后的政策体系中得到重视。虽然相比环境型政策工具，供给型政策工具占比较低，但在当前压力型政策体系下，这仍然不失为一种努力。

在倡导市场在资源配置中起决定性作用的背景下，需求型政策工具是必不可少的措施型工具。整体上看，在消费扶贫政策文本中，需求型政策工具占比最少，仅占工具总量的24.8%，这将成为未来政策优化的一个重点方向。从政策工具内部结构上看，市场塑造政策工具运用较多，超过需求型政策工具总体使用量的1/2，这主要源于贫困地区多是偏远地带，距离大市场较远，再加之基础设施落后，难以将本地的特色资源转换为生存发展的资本，政府基于此类现实因素的考虑，竭力为贫困地区创造消费市场，形成与城市大市场之间的利益联结机制，有效匹配城市需求与贫困地区供给之间的关系，达致互动平衡状态。同时，为了给贫困地区创造相应的市场，政府还大力倡导社会各界自发、主动地前往贫困地区消费，鼓励有关机构与贫困地区建立长久稳定的供销合作关系，这一举措进一步强化了贫困地区与大市场之间的联系，刺激社会消费，推动贫困地区特色资源向发展资本转换。但是，在需求型政策工具中，政府部门为贫困地区所提供的海外交流还较少，只有5.1%，远远低于其他两项措施。

（三）制度压力维度分析

制度压力维度所内含的四个具体工具应在政策体系中达至均衡。政策目的是一项政策出台所进行的前期规划，是政策落地的向导。政策愿景是对全社会的一种倡导，这也符合当下大扶贫的时代格局。同时，为了实现政府所提出的政策愿景，必然需要激励手段作为有效工具。从理性经济人角度出发，若是政策激励缺失，很可能导致社会各界对政策愿景的“冷漠”。此外，由于我国的扶贫工作具有鲜明的政治属性[11]，政府仍然是打赢脱贫攻坚战的重要主体性力量，为了实现政策目标，政府部门的政策行动不可缺失。通过梳理2018年至今有关消费扶贫的政策文本发现，制度压力维度内部结构呈现不均衡状态。消费扶贫政策仍然以政府部门的政策行动为主，在总体政策工具中占44.9%，这反映出当下的扶贫格局中，还尚未激活社会内生动力和多元主体协同扶贫的活力[12]，政府部门仍然是扶贫工作中的关键，这种“后发外生型”的现代化发展，到一定阶段之后社会各领域将出现不同程度的不平衡发展[13]。微弱的市场、社会力量与政策激励较弱紧密相关，在总体政策工具中，政策激励占比仅为9.1%，其他力量很难长久性的坚持扶贫，政策短期性效果凸显。

（四）行为动机假设维度分析

培育目标人群的积极性是一项政策所要关注的焦点之一，采用不同的技术方法会达到不同的政策效果。从消费扶贫政策的文本分析上看，此项政策的目标人群大致可分为三类：第一类毋庸置疑理应是贫困人口，党和政府竭力通过多种措施帮助贫困人口摆脱贫困。第二类是政府有关部门及工作人员，强调相关政策的落实与产销关系的对接。第三类是社会性力量，尝试通过多种方法吸引第三方社会性力量参与扶贫开发。在培育这三类人群的技术方法选择上，权威型工具运用最为广泛，占比38.8%。其次是能力建设型工具与劝导型工具，占比分别为20.5%和18.4%。最后是激励型与学习型工具，分别占据总政策工具的12.3%和9.7%。这表明，命令型的技术方法仍然是政府部门更加侧重的选择，它有利于有关部门掌握采取行动的法定权力。同时在能力建设工具中，与前文分析结果一致，基础设施建设最为受到政府关注，是当下消费扶贫政策体系中的重点，这很大程度上促进了贫困地区发展能力的提升。但是激励型与学习型工具还较为缺乏，再次印证了有关配套激励措施的不足所带来的公民参与不足困境。[14，15]

四、结论与启示

（一）研究结论

1.政策工具内部存在结构性失衡。通过消费扶贫政策三维分析架构，对政策工具内部结构进行分析，发现在消费扶贫政策工具选择过程中存在明显的差异性，导致了内部结构性失衡。首先在基本政策维度中，消费扶贫政策在工具选择上主要以环境面政策工具为主，供给面与需求面政策工具运用相对较少。其中，环境面政策工具更加注重政府部门的政策行动，主张通过权威型技术方法，采取策略性措施以实现政策目标，监督管制与公共服务支持明显不足。供给面政策工具同样将政府部门的政策行动作为制度压力范式下的重点，同时将能力建设作为关键性的技术方法，格外重视贫困地区硬件基础设施的完善，但教育与信息等软件服务支持极為匮乏。需求面政策工具中，权威型技术方法占据重要地位，政策愿景成为制度压力范式下的重点，在倡导政府定向购买贫困地区特色产品的同时，政府部门希望吸引更多的社会力量参与消费扶贫，为贫困地区营造良好的市场需求，将社会所提供的外部需求与贫困地区内部所产生的供给相匹配，共同助力贫困地区脱贫发展。但在需求面政策工具中，还较少注重海外交流，不仅不利于经验的汲取与交流，也不利于贫困人口开拓思维，创新发展方式。其次在制度压力维度中，政策行动与政策愿景占据主导地位，政策激励最为不足，很容易使政府部门的政策愿景成为“纸上谈兵”，实际落地效果大打折扣。最后从行为动机假设维度来看，消费扶贫政策工具的选择以权威型、能力建设型与劝导型为主，而激励型与学习型政策工具的选择还较为稀缺。对消费扶贫具体过程中的动员激励措施不足，无法有效激发公民参与的积极性。

2.政策工具效果缺乏长期性。虽然消费扶贫政策是在脱贫攻坚的关键时期所发布的政策文件，旨在特定时间完成政策性目标。但扶贫从本质上而言是一项长期性工作，应该将贫困地区的发展放在更长的时间维度上考虑，也理应更加注重贫困地区的可持续性发展。但现有消费扶贫政策在工具选择上更加侧重于短期性措施，缺乏长期性规划。即使在能力建设型具体工具选择中，人才与技术支持也主要以外部引进的方式促进贫困地区发展，而对本地人才的培养挖掘还比较欠缺，贫困人口很难自己掌握相关技术实现发展，只能依靠外部输入。此外，现有消费扶贫政策中针对政府有关部门和社会组织、企业的政策工具更多，而对贫困地区自身的政策工具相对较少，由此导致在消费扶贫中贫困人口的角色定位还不够清晰，不利于贫困地区充分发挥自身优势实现内生性发展。

（二）管理启示

1.综合运用政策工具，提高内部结构的均衡性。首先，针对基本政策工具，应适当减少环境面基本政策工具，增加供给面与需求面基本政策工具的应用。其中，在环境面政策工具中，应减少短期性明显的策略性措施的运用，增强对消费扶贫有关方面的监督管制，并尽可能多地为贫困地区提供公共服务支持。在供给面政策工具中，未来政府应注重对消费扶贫理念的培养，为消费扶贫创造一个良好的环境氛围，并重视为贫困地区提供有关消费市场的信息，减少贫困人群的信息闭塞现象。在需求面政策工具中，应当给予贫困人口更多的交流机会，使贫困人口能够就消费扶贫相互借鉴经验，相互促进。其次，基于制度压力维度，政府在实际作为与提倡社会作为的同时，应针对不同群体给予不同方式的政策激励，使社会各界更加积极地投入扶贫事业之中。最后，针对行为动机假设维度，未来应加大对激励型与学习型政策工具的使用，使更多的公民参与到扶贫发展之中，全方位形成大扶贫格局。

2.全面考虑发展目标，增强政策工具的长期效果。着力挖掘贫困地区本土人才，重点培养有想法，会发展的当地人对高新技术的掌握，使之能够为家乡的发展长久性服务。今后应加强政策的针对性，尤其是对于贫困人口，使贫困人口明确自身在消费扶贫中的角色定位，真正参与到扶贫发展之中，为自身发展谋出路。

3.整体规划，增强政策工具之间的协同性。优秀的政策设计意味着政策工具之间的有效组合，每一项政策很难单独发挥作用，需要与其他配套措施结合执行，才能使其效力得到最大程度的发挥。消费扶贫政策体系应注重整体性规划，使各项政策工具之间能够有效衔接，例如为实现政策愿景，那么政策激励必不可少;为增强学习型政策工具以增加公民参与，加强能力建设是关键点之一;政策行动离不开指导思想，也离不开顶层规划，这两者涉及不同的政策工具类型，诸如此类的例子很多，总而言之，在对今后消费扶贫政策的改进中，应对政策进行整体性规划，明确各项政策工具之间的关系，着力增强政策工具在具体使用中的衔接性与协同性，保障消费扶贫政策稳定且有效实行。

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