建设高质量教育体系——基于高等教育公共性法律保障机制建设的维度

张 华，王立兵

(黄冈师范学院 政法学院，湖北 黄冈 438000)

党的十九大报告明确指出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”而建设教育强国作为2035年远景目标之一，其实现的核心关键就是要充分贯彻《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)中所明确的“建设高质量教育体系”这一政策导向和重点要求。毋庸置疑，为实现这一重要目标，就必须在深化高等教育改革、维护高等教育公平性、促进教育公平上有新举措。但就现实而言，近年来，伴随着高等教育市场化运作力度的进一步加大、区域发展不均衡格局的扩大、高等教育认知观念差异化的裂变，当下我国高等教育公共性遭受到前所未有的冲击。因此，理性认知我国高等教育的公共性，建立健全高等教育公共性法律保障机制，就成为建设高质量教育体系、确保我国高等教育的基本底色、平等地保障我国公民受教育权、推动建设我国社会主义教育强国的必然选择。

一、高等教育公共性的内涵及其法律确认的价值

公共性之界定首先是一个理论问题，即应从理论之高度揭示公共性的内涵与特征，并确定公共性的边界问题。就高等教育公共性的理论界定而言，其本质就是要维护高等教育公共利益。维护高等教育公共性根本上是要从法律层面予以确认。“法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益，法律或法律秩序的任务或作用，在于承认、确定、实现和保障利益。”[1]114法律是利益的调节器，现代法律更是强调以公共利益为旨归。公共性所呈现出的公共利益与公平、正义、自由等概念，均是衡量法律正当性的标准和依据。法律的目标是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡，社会利益是法律的创造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是为了社会利益的目的而产生。[2]349-350当下高等教育进入普及化阶段，利益多元化趋势明显，利益冲突非常普遍也非常正常，为解决利益冲突及危机，唯有通过法治的手段进行利益引导、调节，并保护公共利益才是最优选择。对此，《中华人民共和国高等教育法》第二十四条明确规定：“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益。”可见高等教育公共利益立法界定是其法律实现的前提和基础。

高等教育公共性的法律确认不是单纯地对公共利益的概念进行形式的解释和逻辑上的判断，而是一个系统工程。要确保高等教育公共性有机融入建设高质量教育体系建设教育强国这一终极目标中，需要借助国家、政府力量在公法领域进行相应界定，同时为缓解公法所表现出的弹性不足，运行成本较高，亦需要通过平等主体下的私法，借助社会和市场力量来解决公法灵活性的缺陷。唯有公法、私法两者平衡兼顾，才能使得高等教育公共性在法律的框架范围内更好地展现出服务公共社会之职能，体现高等教育之人民性，更好地服务社会，进一步发挥高等教育高质量教育体系在国计民生中的基础性、先导性、全局性作用。

二、高等教育公共性法律保障机制建设的必要性

“十四五”时期，我国教育仍处于重要战略机遇期，机遇与挑战随着外部环境和社会公共性需求有了新的变化。马克思曾说：“要改变一般人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育和训练。”[3]105教育的根本价值在于为社会服务，而社会主义教育必须为社会主义现代化建设服务，现代化建设必须依靠教育，这是教育公共性本质特征的内在呈现，亦是衡量教育现代化水平的重要标尺。当下，高等教育公共性呈现多层次多样化态势，建设高质量教育体系，实现高等教育内涵式发展已成为各高校的使命担当。因此，从法律保障机制角度审视高等教育公共性就显得愈发迫切。

(一)维护现代高等教育基本办学方向的选择

建设高质量教育体系需要按照《建议》坚持教育公益性原则为导向，自然在高等教育层面亦应坚持教育公益性原则，而加强高等教育公共性法律保障机制建设与坚持高等教育公益性具有高度的契合性。坚持高等教育公益性决定了国家是高等教育公益性的供给主体，也是公益性的主要义务主体。现代文明社会，国家更是以增进、实现和维护公益为己任。卢梭认为：“建立于社会契约基础上的国家及其政府是一种公共人格，其活动的意志是一种公意，这种公意反映了全体人民的共同利益。”[4]135国家是抽象的法律人格，其具体化必然体现在国家各个组织机构当中。从立法机关来讲，在高等教育领域有效实现全体人民的共同利益是其立法的首要法律目标，而高等教育公共性法律保障建设是积极回应高等教育公益性原则的基本价值诉求。纵观世界各国教育立法，均将高等教育公共性作为高等教育立法的重要法律价值目标，并通过相关立法活动将其作为重要原则以法律法规的形式保证实现，从而有力地促进和保障高等教育公益性原则在现实社会中得到普遍贯彻实施。从行政机关来讲，高等教育公共性是体现以人民为中心的必然要求，政府要实现其教育管理职能向社会民众提供高等教育公共物品(服务)，并满足社会民众日益增长的美好生活的需要，一方面需要加强自身法治政府的建设，另一方面需要加强对高等学校依法治校的引导和监督，切实保障高等教育公益原则在建设高质量教育体系中贯穿始终。

(二)破解高等教育公共性危机的选择

建设高质量教育体系是对标2035年远景目标的有力举措。《中国教育现代化2035》中提出，“到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础”，为教育规划定下基调。高等教育作为高端人才培养的重要阵地，其社会职能是否得到应有体现，是远景目标是否实现的关键所在。然而，随着市场机制利益因素的介入，使得当下高等教育公共性面临诸多困境，严重阻碍全民教育程度的提升。市场化运作虽使得民众接受高等教育平等机会大幅增加，但高等教育不是普及教育，是民众需要支付成本而获得相应的学习服务，且高等学校的主要办学经费重要来源之一是学费，最终转化为财政拨款由政府提供教育公共经费保障。由此可见，政府基于教育的公共性提供充分的公共经费是确保高等教育底色、平等保障公民受教育权的重要支撑，能有效解决公民因贫困、支付能力欠缺而导致的非普及教育机会的不平等。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育。”因此，不断加强完善高等学校奖助学金制度的法律保障、国家助学贷款机制等建设是维护高等教育公共性、确保公民平等接受高等教育的重要手段。高等教育的主要社会职能是培养专门人才、发展科学及各种形式的社会服务，以上职能的体现无疑反映出高等教育公共性，然而在市场化的洗礼下，规模扩张使上述社会职能逐渐随着市场的介入而弱化，势必影响社会公共利益，弱化高等教育公共性。因此，唯有充分利用法律这一利益调节器来加强规制和保障，才能使得高等教育在社会紧缺专门人才的培养质量上、在“双一流”高校的建设上、在产学研社会服务上回归到正确的道路上来，树立正确的办学绩效观，以实现建设高质量教育体系服务国家、服务人民的公心使命。

(三)维护高等教育公平正义的选择

建设高质量教育体系需要科学分析当下我国高等教育面临的新发展格局和主要矛盾。《建议》就“当今世界正经历百年未有之大变局”“我国已转向高质量发展阶段”等世情国情作出重要判断。党的十九大根据我国现阶段社会发展的客观实际，与时俱进地对社会的主要矛盾作出了新表述。这一系列重要判断充分表明在新发展格局下高等教育发展不平衡不充分，已经成为高等教育公共性发展的制约因素。人民对高等教育公平正义的需求和期待是人民美好生活需要的一部分，高等教育公共性包含了公平正义的内容。法是控制社会矛盾、形成稳定社会秩序而生的，也是以一定的社会正义原则为追求的。正如亚里士多德所言：“法律的实际意义应该是促成全邦人民都能进行正义和善德的制度。”[5]138在其看来，法律是促进正义的。法作为维护一定社会利益关系的手段，其内容和形式受到社会生产方式以及社会各阶级之间力量博弈的深刻影响，是体现统治阶级的正义观念和正义标准。[6]314我国的高等教育是党领导下的教育，建设高质量教育体系自然需要坚持以人民为中心，以人民为中心的公平正义理念典型体现党的“初心”。因此，致力于加强高等教育公共性法律保障机制建设，就是保障人民在新的高等教育发展格局中有更多的获得感，不断促进人的全面发展，将人民至上的公平正义理念得到进一步深化和维护。

三、高等教育公共性法律保障机制建设的路径

建设高质量教育体系是新发展格局下党和国家对中国特色社会主义教育体系的最新要求。为此，探究高等教育公共性法律保障机制建设的有效路径，应着重从以下层面加以解决。

(一)建立健全高校高等教育立法保障机制

建设高质量教育体系是实现教育现代化、建成教育强国的关键举措，其核心是实现人与社会的现代化。为实现这一远景目标，作为教育现代化可靠保障的教育法律保障机制建设势必要协同一体加以跟进完善。立法作为法治运行的前提，是高等教育公共性得以保障的重要基本措施，同时确保高等教育公共性亦是高等教育法治的基本目标价值。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用，推进科学立法、民主立法，不断提高立法质量，完善立法体制。可以说高等教育法治的发展离不开高等教育立法。

当下高等教育法治建设的复杂性超越了教育行政部门本身，现有的以教育行政部门为主导的立法体制已远不能充分适应高等教育法治建设的需要。[7]328虽然《中华人民共和国高等教育法》颁布实施已经有20余年，对高等教育法治发展起到了重要作用，但要提升依法治教、依法治校在高等教育层面达到新的高度，使法律真正受益于师生、受益于社会全体成员，还应进一步强化高等教育法治顶层设计。要充分发挥全国人大在立法过程中的主导作用，依法启动立法提案权，在弥补现有行政立法资源不足的情况下，最大限度地反映社会民众对高等教育的立法需求。高等教育立法问题不仅涉及教育行政部门，而且涉及学校，如高等教育经费拨付的财政部门、学生劳动就业保障的人力资源与社会保障部门等等，不同部门在立法过程中的利益冲突，对推进高等教育法治建设尤为重要，而全国人大则可以对部门利益冲突进行综合考量协调予以解决。立法领域不单纯是法律的制定，还包括立法部门的监督，因此加强全国人大对高等教育执法监督，督促高校切实履行高等教育职能，保障高等教育公共性有效实现也是必要的。我国现行的立法体制是自上而下的立法体制，传统法律意义上，我们十分注重中央立法，而中央立法较为原则，对于地方立法往往因立法权限的局限性使得地方高校在办学过程中得不到完善的法律保障。地方立法相较中央立法而言，其立法资源相对宽松且易于制定出可操作性的法规，这对于地方高校建设高质量教育体系有着重要的立法意义。如高质量教育体系应对标服务全民终身学习体系，对于地方教育资源比较充足且教育市场氛围比较浓厚的区域，迫切需要加强终身学习方面的立法。再比如教育经费保障，地方高校可通过地方立法强化经费保障与筹措。当然，高等教育立法亦是尊重师生权利，化解高校、家庭、政府、社会矛盾冲突，回应权利主体合理诉求的重要路径。高等教育实践中，教育权利冲突也越来越普遍地呈现在教育活动诸多方面。高等教育公共性就是保障在教育过程中个体或社会的受益，这是判定高等教育公共性的重要标尺。因此，高等教育立法应当以维护社会公正和教育公平，促进人的全面自由发展为价值取向，唯有在立法层面凸显高校主体权利的保障并具体化且落地生根，切实保障学生、教师合法权益和诉求，才能更好地推进高等教育公共性，才能真正意义上匹配全面实现教育现代化的应有之义。

(二)建设高校高等教育理性化市场运转法律保障机制

建设高质量教育体系是构建高等教育新发展格局的基础环节。高等教育体系需要更好地参与城乡发展服务消费，改善人民生活品质，其本质就是要增强高等教育公共服务供给，实现高等教育应有的职能。随着市场改革进一步发展和完善，政府对高等教育公共服务供给的力度逐步加大，更多的社会成员获得了更为广泛的教育资源配置机会，高等教育公共性得到了进一步彰显。因此，建设高校高等教育理性化市场运转法律保障机制显得尤为重要。

《中华人民共和国高等教育法》中明确规定，高校作为法人组织在民事活动中可依法享有民事权利，承担民事责任。其对高校市场主体法律地位予以了确立。高等教育公共服务供给离不开市场，市场需要政府加以微观调控，如何有效解决高等教育资源在市场中合理配置，确保高等教育公共性仍然是教育改革最基本的价值基础。正如凯斯·R.孙斯坦说：“市场在权利保护中只能起到部分作用以及工具作用。”[8]9理性化市场运转是保证高等教育公共性的基础。作为具有公共性底色的教育既不能完全市场化，又不能完全脱离市场。从经济学角度讲，政府是市场的主要推手，作为高等教育公共服务的供给主体之一，保障高等教育公共性的决策者和承担者，理应在理性化市场的运转上发挥其应有的作用，不能任由高等教育市场化，将责任转嫁给学校和社会成员，要在市场变局中坚守“初心”“使命”。当然从市场来讲，充分发挥市场机制的作用，能有效解决政府在高等教育公共服务中的不足。比如通过社会捐资捐赠解决高等教育财政投入经费的不足，通过国家助学贷款解决贫困学生学费支付问题，通过借助市场高校自主开展校企合作、校地合作及社会教育培训，从而提高高等教育资源利用率，增加教育服务的广度，提高教育服务质量，实现个人或社会教育利益整体提升。因此，一方面不断完善政府对市场公法保障机制，另一方面不断完善政府对市场私法保障机制，才能确保市场在为实现高等教育公共性上朝着规范的路径行进，从而保障教育机会的实质公平。作为高校来讲，其办学应遵循教育规律，把教育这种公共物品经过转化，在法治的框架范围内通过市场沿着公共性轨道向社会提供。这就需要高校在理性化市场中不断完善自身法治化建设。比如从法律层面完善奖助学金、学费减免制度以解决高等教育收费导致的教育不公。完善市场下中外合作办学法律机制，比如孔子学院海外办学市场法律风险。不断完善高校学术治理法律保障机制，避免市场利益的追求而淡化高校学术理念，违背高等教育公共性初衷。

(三)建设高校教育教学高质量发展法律保障机制

建设高质量教育体系应牢牢把握提高高等教育质量这一主攻方向。教育教学是高等教育的生命，也是衡量高等教育公共性的根本。因此，高校教育教学培养什么样的人，怎样培养人是其本质职能，其质量和效果是检验高质量教育体系建设工作的根本标准。为保证高等教育教学质量和效果，实现高等教育公共性，应当从教育教学环境的营造、高校自治地位的保障、教师学生权益的维护、教育质量的审核评估等方面着手建设相应的法律保障机制。

加强高等教育公共性法律保障机制建设必须处理好高等学校治理体系和治理能力法治化建设，为高等教育教学创造法治化环境。从外部治理体系来讲，必须建立健全有关高校的法人制度，明确学校的权利能力、规定高校的权利与义务。政府各职能部门应进一步对高校简政放权，通过法律规定以加强对高校的经费保障责任，明确政府对高校事务管理的限度。政府应积极回应社会对人力资源的迫切需求及个体自身素养的发展需要制定系列规范性文件促进学校重视本科人才培养质量。比如教育部《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案(2021—2025年)》的出台是对“十四五”新发展阶段普通高等学校本科教育教学审核评估工作做出整体部署和制度安排，是教育部在教育强国战略背景下启动实施的新一轮审核评估，是深化新时代教育评价改革、进一步推进教育督导改革推出的硬招实招，是进一步实现高等教育公共性、推进高质量教育体系建设的重要机制保障。从内部治理体系来讲，必须大力推进大学章程建设，大学章程是高校内部最高效力的“法律”。依章程办学是高校公共性的体现，亦是高校自主性的体现，更是法治理念在学校管理中的具体体现。只有大学章程建设不断完善才能有效促进高校自治地位的保障，从而使党委领导下的校长负责制得到充分贯彻实施，推动高校学术委员会、教职工代表大会等制度得到完善落实，真正实现教师、学生参与学校民主管理，切实维护师生合法权益。

建设高质量教育体系应以高质量的审核评估工作作为重要推手。2020年，中共中央、国务院出台《深化新时代教育评价改革总体方案》《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确提出“改进本科教育教学评估，推进高校分类评价”，“加强和改进教育评估监测”。高等教育评估是《中华人民共和国高等教育法》的法定任务，是现代高等教育体系的重要组成部分。实践证明，评估对推动高等教育质量提升、保证高等教育健康发展、实现高等教育公共性具有不可替代的作用。对此，教育部出台了《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案(2021—2025年)》，可以说该方案是全面适应高等教育多样化发展需求，对接一流大学建设、应用型高校改革发展、全面提升人才培养质量等重大战略部署，是国家对高等教育公共性重要保证的体现。因此，高等学校聚焦本科教学，坚持“以本为本”，推进“四个回归”，切实抓好抓实教育教学评估评价机制的法律保障建设，为高校人才培养领域提供优质公共服务是保证高等教育公共性、实现高质量教育体系的必由之路。

(四)建设高校科研社会服务成果高质量输出法律保障机制

建设高质量教育体系务必着眼于可持续发展现代化教育全局。高校输出推动国家发展、社会进步的科学研究和社会服务成果是高等教育公共性的重要表征。高校作为高级人才培养和发展科学的重要阵地，其为社会服务不只是满足社会的需要，也是高校自身发展所需。高校通过广泛地开展科学研究成果转化及产学研深度融合直接服务于社会，有利于高等教育理论联系实际，学校与社会双向参与；有利于师生进一步深入社会实际，根据社会需要，改进教学和科研，提高培养人才的社会适应性；有利于增强综合国力，为民生福祉注入新的活力。因此，支持发展高水平研究型大学，加快理工农医类专业紧缺人才培养及重点推进产学研深度融合这一国家战略科学导向，是实现高等教育公共性推进建设高质量教育体系可持续发展、实现现代化教育强国的关键所在。

政府作为确保高等教育公共性的主要推手，除了科学决策政策引导外，还要进一步加强其主导下的法律保障机制的建设，这是高等教育公共性内在价值在法律规范上的重要体现。以被教育史学家视为联邦政府对高等教育进行的第一次大规模干预的美国《莫雷尔法案》(MorrillAct)为例，该法案规定，各州凡有国会议员1人，联邦政府便拨给土地3万英亩，可用其收入作为建立农业和机械工程学院的基金，用以为地方发展工农业培养人才。这就是美国历史上所称“赠地学院”。赠地学院根据当地工农业和公众事务的实际需要，设立了相应的短期课程，推广农业科技和机械工艺知识，建立农业试验站，提供各种社会服务，开创了高校与社会生产实践有效结合的实用主义典范，有力推动了民生福祉和美国经济的发展。因此，从法律规范建设层面支持高等学校发展高水平研究型大学，加快理工农医类专业紧缺人才培养以及重点推进产学研深度融合，不仅是当下建设高质量教育体系的重要措施，亦是政府积极回应《中华人民共和国高等教育法》确定政府对高校管理法律责任，更是政府法律保障高等学校自主性的重要体现。只有从法律保障高等学校的自主性，师生才会有更好的科研创作环境，才会输出更多更优的科研社会服务成果，才会确保实现高等教育公共性法律价值。这就需要政府在高等教育领域法律的制定上，密切结合社会公共利益的需求并立足于高等教育职能的要求，提供有效的公共法律服务，并优化相应的教育生态，推进建设高质量教育体系。

高等教育事业为社会主义现代化建设开发了人力资源，为增强综合国力和国际竞争力贡献了积极力量，为国民素质逐渐提高提供了重要支持，这些都是教育公共性本质特征决定的。只有不断完善高等教育公共性法律保障机制建设，才能实现高质量教育体系，有力推进教育强国建设。