新冠肺炎疫情常态化防控机制创新的多源流分析

李 永 生

(渭南师范学院 经济与管理学院，陕西 渭南 714099)

2019年12月以来，世界各地先后发现了病毒性肺炎或肺部感染的病例，该病毒于2020年1月12日被世界卫生组织命名为“2019新型冠状病毒(2019-nCoV)”。随着疫情的扩散，防控任务艰巨繁重，各地区纷纷根据国家法律法规出台地方性疫情防控政策，采取了隔离、上报、监测等多项措施，防止疫情的全面扩散。尽管疫情对我国交通、餐饮、旅游、娱乐、零售等行业造成了严重影响，但由于其防控措施关乎教育发展、人民生命安全和经济社会大局的稳定，因此，各级党委和政府加倍重视，狠抓落实，认真维护中央决策部署，把疫情防控作为最重要的工作。经过各地区的努力，我国的疫情基本得到控制，但世界范围的传播仍然是当前需要持续关注的焦点。新疆、天津、四川、河北、云南等地区期间还出现了疫情的局部反弹，使当前的疫情防控演变成“内防扩散、外防输出”的防控策略，专家预言未来几年的疫情防控将成为一种常态化现象，因此，习近平总书记强调了疫情警惕性不能降低、防控要求不能降低的要求，要将疫情防控继续抓紧抓实抓细。以金登的多源流理论分析新冠肺炎疫情防控过程的问题现状、政策选择和政治导向三大源流，通过三条源流的汇合构建疫情防控的政策保障，实现机制创新，才能全面提高疫情防控水平，实现社会稳定。

一、多源流理论的来源及其理论阐释

多源流理论是美国当代著名政策分析家金登在借鉴垃圾桶理论的基础上，于1984年在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提及。在金登看来，“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果”[1]225，这种“共同作用”主要指进入政策议程并逐渐引起决策者关注的社会事务，是由问题、政策和政治源流汇合形成，三条源流的汇合才能使社会事务进入到决策者的议事程序，从而推动该领域的政策出台、发展和完善，有效解决该领域存在的问题，这一系列过程被金登解释为“政策窗口”的开启。

三条源流各有侧重且相互包容，充分说明了问题出现、政策建议、方案论证和政策出台是一个连续的动态过程，不仅要包含政治形势背景，也要凸显政治发展方向。金登认为问题源流是社会运行过程中长期存在或者突然发生并亟待政府解决和处理的社会问题；政策源流是当权者根据社会运行过程中的问题提出的各类主张、建议和对策等；政治源流则是社会权力在各主体之间的分配、利益集团实力的对比以及公众舆论和情绪等。三条源流发生的时间并不同步，体现了政策从出台到变迁的动态过程，而三条源流的汇合才能充分说明问题解决、政策形成以及政治形势好转，此时该领域的政策之窗也被打开，反之则说明政策之窗的开启还不成熟，或公众不够重视，或政治形势没有得到根本性转变，这都会影响问题的解决效果。

当然，多源流理论开启政策之窗，还需要发挥政府、企业、社会组织和公众的作用，得到最广大社会群体的理解和支持，实现政策的实质性变迁，其中任何一个环节的停滞都会阻塞三条源流的汇合，最终导致政策制定或机制变迁的失败。经过近几十年的发展，多源流理论已被运用于分析更多领域的政策制定和变化过程，作为当代政策分析工具更加体现了其广泛的应用价值。随着多源流理论影响力的不断扩大，世界不少学者都关注多源流理论并用于分析特定领域的政策制定、分析及其变迁，我国也积极运用多源流理论分析社会现实问题，如我国强制收容遣送制度向无偿救助制度的转变、农民工市民化、事业单位养老保障、生态环境风险防范、以药养医、医教协同改革等。该理论不断结合现代社会公共政策变迁的复杂性提出有针对性的分析理论，已成为当前研究社会政策制定、分析及其变迁的重要理论框架之一。

二、新冠肺炎疫情引发的问题源流

多源流理论中的问题源流主要指政策制定者们关注的社会问题，且这种社会问题可能长期存在，也可能突发产生。本次新冠肺炎疫情是典型的突发性公共卫生事件，由于传染性强、传播速度快，事发于我国春节高峰期间，因此，做好疫情防控显得更加紧迫和重要。由于疫情暴发初期重视程度存在偏差、对新型冠状病毒认知尚在摸索排查阶段，实际的治理结果与预期效果还存在差距，疫情防控必然面临诸多挑战和困难，加之世界对病毒的认识还处于摸索阶段，事态的发展逐渐暴露出新冠肺炎疫情防控中的问题，主要有以下几个方面：

(一)社会公众思想认识不到位

新冠肺炎疫情引发的社会性恐慌短时间内带来了集聚性井喷效应，究其原因还是由于社会公众思想上认识不到位。尽管经历了2003年的“非典”和2009年的甲型H1N1流感，但社会公众并没有从思想上认识到良好卫生习惯对抑制病毒扩散和有效防控疫情的重要性。之后国家出台的禁食野生动物和使用公勺公筷等措施，以及在疫情明显好转之后，由于公众思想松懈，国内出现个例之后还有大规模聚集性活动，都反映出社会公众对疫情防控工作的轻视，直到疫情在局地出现导致确诊病例增加才引起小范围的关注。[2]不少社会公众对疫情防控的自我约束性较差，存在侥幸心理和虚假瞒报现象，甚至还存在违反地区禁令，随意聚集和自由流动现象，对疫情的根本遏制产生不利影响。

(二)社会环境发生前所未有的改变

我国对突发性事件，包括公共卫生事件的处理都是在权力约束和舆情控制的前提下，采取积极有效的应对措施予以处理，因此，多数突发性事件的发生和处理及时有效，并没有发生大面积扩散。本次新冠肺炎疫情虽采取了史上最有力的防控手段，各地区相继启动了重大突发性公共卫生事件一级响应机制，但新冠肺炎疫情仍然持续了数月之久，且在疫情得到基本控制之后我国还出现了部分地区确诊病例反弹的现象。为了有效控制传染源，还把工作深入到农村，并采取严防死守，封路阻断交通，实行严格的实名登记、循环式的监测体温，做好防控工作。由于疫情发生于春节期间，属于疫情防控的关键期，这是新中国成立以来从未发生过的现象，这种前所未有的环境变化充分反映了新冠肺炎疫情防控的严峻和艰难。

(三)经济发展遭受间歇性影响

疫情发生后，由于政府取消了各类集体性活动，各行各业的正常运转都受到不同程度的干扰，特别是对我国第三产业的冲击最大，也对国家经济的发展产生了间歇性的影响。疫情冲击下的交通运输、住宿餐饮、电商物流和旅游服务等行业成为经济增长最大的制约因素，由于限制人员流动和工厂企业返工，对工业制造等第二产业的增速也有明显的打击，对农业生产的深加工和农产品的销售在一定程度上也产生了影响。从国际走势来看，我国疫情的扩散对国际金融、出入境旅游、进出口贸易、娱乐消费等造成了严重的影响，减少了我国的国际收支和国内的财政收入，在局部领域无法完全满足国内市场与国际市场的有效对接。

(四)政府的预见能力有待提升

经历了“非典”、H7N9禽流感、甲型H1N1流感等突发性公共卫生事件，以及各类地方性公共安全事件，政府的应急管理能力有所提高，处理危机事件的水平较过去有了明显的提升。但本次新冠肺炎疫情的扩散也是地方政府始料未及的，这也反映出当前我国政府对危机事件的预见能力还有待提升。战胜各类风险及困难需要政府具备科学思维能力、历史辨别能力、战略防控能力和法治创新能力等，我国多数政府机构的做法比较成熟，但对危机和风险的感知力、预见性、主动性方面不够完善，从最初的个别病例到后来的全国蔓延，都反映出政府对公共卫生事件引发的风险缺乏科学评价和准确估计，说明我国在突发性公共危机应急处理方面经验不够丰富，特别是预见感知和判断分析能力都相对较弱。[3]

以上问题形成疫情扩散的源流之一，随着疫情态势的发展，直接暴露的问题和存在的潜在问题都将影响疫情防控的效果，问题源流也是我们反思现状、总结经验、科学应对的首要任务，疫情的复杂变化导致未来的救治、隔离、防控和监测工作成为常态化，企业复工生产、劳动力流动以及相关产业的发展等社会性问题还会发生新的变化，仍然需要政府及相关机构严加管控，才能发现并有效解决疫情造成的深层次影响。

三、新冠肺炎疫情涵盖的政策源流

多源流理论中的政策源流是政策共同体(制定者或相关利益者)围绕某一社会问题各抒己见，从而形成参考性意见和可接受的标准，新冠肺炎疫情防控中的政策共同体主要包括政府机构、基层社区和广大志愿者三个层面，他们在疫情防控中对政策出台和机制创新都会产生影响。

(一)政府机构在疫情防控中发挥重要作用

政府是国家和社会正常运行的核心力量，新冠肺炎疫情防控面临不少新情况和新问题，政府必须从战略高度权衡利弊，制定出全面系统的防控方案，根据疫情的变化做好监测、排查和预警工作。纵观过去我国发生的各类公共危机事件，政府已经出台了《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件应急条例》《防震减灾法》《传染病防治法》《戒严法》《紧急状态法》等法律法规，这对处理和解决我国特定领域的突发性公共危机事件起到了引导性作用。

我国公共卫生法律体系也以政府为核心实施对外发布，分为卫生法律、行政法规、部门规章和地方性法规及标准四个层次，基础是《食品卫生法》《传染病防治法》和《职业病防治法》，中国疾病预防控制中心又细化了公共卫生法律体系，在政府指挥下出台《中华人民共和国环境保护法》《职业病危害事故调查处理管理办法》《中华人民共和国农药管理条例》，说明从中央到地方，政府都有根据实际情况出台政策的权力。从本次疫情暴发情况看，虽然政策网络体系已搭建，但政策的理解力和执行效果并不佳，很多政策内容的制定和完善还在不断探索和补充。因此，2019年12月30日，武汉市卫健委医政医管处发布了《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》，要求各医疗机构要及时追踪统计救治情况，并按要求及时上报，各地区也都根据实际情况出台了指导性政策。为进一步做好全国流行性感冒防控工作，国务院应对新冠肺炎联防联控机制综合组制定《全国流行性感冒防控工作方案(2020年版)》，坚持预防为主、防治结合、中西医协同、依法科学、联防联控的防控策略，全面开展流感防控工作，对后来的疫情防控产生了关键性的影响。

(二)基层社区在疫情防控中发挥堡垒作用

基层社区是国家和社会正常运行的中坚力量，不仅具有社区自治和政策干预功能，也具有服务、教化、基层管理、化解矛盾、维护稳定、指挥引导和资源整合等功能。我国围绕社区管理已出台《城市居民委员会组织法》《城市街道办事处组织条例》《社会团体登记管理条例》等，各地区也积极制定了适合地区发展的《社区管理条例》。新冠肺炎疫情发生后，参与执行政策的主体主要是基层社区党委、街道办事处、社区物业和农村居委会等，他们是政府机构权力发挥作用的末梢，既要执行政府机构的政策指令，也要协助政府完善政策内容。

全国各地区根据新冠肺炎疫情，启动突发性公共卫生事件一级响应后，都纷纷采取了“集中隔离、及时封控”的举措，对本地居民、外地居民中的疑似病例和确诊病例采取量体温、登记身份信息、人员排查和密切监控等手段，为了避免交叉感染，不少社区的做法是安抚社区居民情绪，在采购生活物资、外出上班、医疗救助和其他服务方面能够根据疫情状况做出妥善的安置和处理，对确诊病人的接触者采取集中隔离，实施为期两周的医学观察。疫情进展到关键时期后，所有社区都进入全封闭状态，城市社区由工作人员组织排查、登记和体温监测，农村则采取封村，限制人员外出和自由流动，这种管控之严格基本史无前例。[4]每个社区都坚决把“防输入、抓管控”作为疫情防控的重中之重，防控二维码的登记和使用也在一定程度上对疫情蔓延产生了较好的遏制作用，社区的扫码测温、轨迹上报、居家监测等安排也发挥了防控检查的积极作用。

(三)志愿者在疫情防控中发挥沟通协调作用

志愿者是社会稳定运行不可或缺的主体，全国在新冠肺炎疫情防控中采取上下统一的应对措施，在政府机构的统一领导下，社区号召广大志愿者、志愿者服务组织等有序参与疫情防控。志愿者是由社会各行业、各组织的个体自发组成，成为疫情联防联控、群防群治的基础性力量，各地区的志愿者们深入基层，万众一心、众志成城、共克时艰，各类志愿者组织在志愿精神的鼓舞下积极投身防控工作，坚持把安全放在首位，积极准备、有序参与，主动宣传、正确引导，助力防控，协助社区做好相应的疫情上报和防控工作，有效缓解了疫情的扩散。

疫情发生后，由于志愿者及志愿者组织能够多方相助、保障医疗，不仅为一线民警、医护人员提供生活保障和交通便利服务，也为医疗机构提供人群疏导、物资配送、心理服务、特殊救助等辅助性服务，为防止疫情传播和扩散贡献了巨大的力量。全国各地区都围绕志愿者服务出台了相关的规章制度，如国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制发布《关于设立应对疫情心理援助热线的通知》，共青团中央发布《关于坚持党的领导，全团动员，在防控疫情阻击战中充分发挥共青团生力军和突击队作用的通知》以及全国各地区、各基层单位发出的抗击疫情志愿宣传、服务等方面的通知和条例等。更多的志愿者组织在政府和社区的精心安排下，深入一线排查，广泛宣传动员，加大了人居环境的整治力度，积极营造出良好的舆论氛围。此外，疫情常态化后各地区的疫情政策内容和疫情等级调整，以及疫情影响下的税收支持政策、金融支持政策、商贸流通支持政策、进出口支持政策、小微企业支持政策、交通运输支持政策、复工复产支持政策、疫情补贴政策等变化，都需要志愿者的广泛参与和积极宣传。[5]

四、新冠肺炎疫情凸显的政治源流

多源流理论中的政治源流是权力组织、利益集团和社会公众在立法、行政与司法方面的整合，从而全面体现执政党的意志，实现执政党的利益表达。新冠肺炎疫情防控的政治源流是党和国家为了实现社会和谐稳定，推动经济快速发展的过程，从国家政治、经济和社会等层面采取的必要措施，党和政府对疫情的分析和防控充分反映了对人民高度负责的政治态度。以习近平同志为核心的党中央统筹谋划、科学决策，全国人民万众一心，在取得阶段性重大胜利的同时也彰显了社会主义的优势，赢得了国际社会的赞誉。

(一)促进社会的和谐稳定

社会和谐稳定才能实现百姓安居乐业，经济快速发展。本次新冠肺炎疫情的发生正值我国春运期间，人员的流动易造成大规模的疫情扩散，党和政府站在人民利益至上的高度，凝聚社会力量，坚决依靠人民群众，化解疫情防控中的各种难题，减少了社会公众的恐慌，在一定程度上也促进了社会的和谐稳定。疫情发生后，广大医务工作者、疾控工作人员、人民解放军指战员、武警部队官兵、科技工作者、公安民警、应急救援人员、新闻工作者、企事业单位职工、工程建设者、下沉干部、志愿者以及广大人民群众都参与疫情防控，从自我做起，共筑疫情防控的社会核心力量，保证社会的和谐稳定。

(二)实现社会治理机制的创新

社会治理作为社会运行的重要手段，强调社会各方以合作协商、共建共享的方式处理复杂的社会问题。新冠肺炎疫情的突发是对我国治理体系和能力的一次大考验，需要党和政府总结突发性公共危机的处理经验，吸取教训，针对这次疫情扩散暴露出的问题，健全应急管理体系，提高危机治理的能力。在对新冠肺炎疫情的防控中要加强监管，严打售卖野生动物，实现源头控制；加强法治建设，针对疫情防控中的虚假瞒报、隐瞒事实、制造恐慌等行为给予法律处理；提升储备效能，优化口罩、防护服等物资的生产能力布局；加强信息化建设、实行一码通，控制人口聚集和流动等，都在一定程度体现了社会治理机制的创新。[6]

(三)巩固党的执政地位

作为中国共产党领导的社会主义大国，党在新冠肺炎疫情的处理过程中审时度势，各级党委和政府都坚决服从中央统一指挥和协调，坚决把投身疫情防控一线作为党的工作重心，全面贯彻坚定信心，集中收治患者、集中隔离预防、集中调集专家、集中发放物资等，内防扩散，外防输出，短时间内调集各方力量开展疫情防控工作，并做到尽职尽责，体现了党执政的核心价值理念。在疫情防控的各个时期和环节，党和政府召开各类专项会议，针对疫情的新进展和新情况，组建从中央到地方的防控小组，发挥党员带头作用，及时采取各类有效措施将疫情控制在较为合理的范围，使全国各地区的新增病例普遍有所降低，体现了党高效的执政能力。

(四)诠释社会主义的优越性

社会主义的优越性体现在公平、公正、科学和高效等方面，本次新冠肺炎疫情防控中，各地区、各部门步调一致，增强大局意识和全局意识，从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥，到各地区的本地防控小组，形成了疫情防控的网络体系，为疫情防控提供了有力的支持。另外，组织和动员全国医疗和科研工作者参与疫情防控的科研攻关，数据分析的开放共享以及相关疫苗的研发等，都是在正视问题的基础上，发布权威信息，密切回应群众，体现了疫情防控的及时性、针对性和专业性，并与世界卫生组织和有关国家地区及时沟通，综合协调疫情的防控信息和策略。[7]

(五)体现人民至上的价值取向

社会主义民主发展的动力是不断满足人民利益，在新冠肺炎疫情防控过程中，党和政府高度重视人民的生命安全和身体健康，实现全民奋战、科学防治、精准施策，这是提高政治站位、不忘初心、牢记使命的重要表现，也是党和国家坚持人民至上价值取向，把人民群众生命安全和身体健康放在首位的体现。为从根本上扭转全国疫情的蔓延，党和政府也把救治资源和防护资源集中到抗击疫情的一线，优先满足一线医护人员和救治病人的需要。加强乘客的健康检测和交通场所的消毒通风，疫苗研发后免费向全国人民接种等等，这都是以人民利益为主的重要举措。

我国新冠肺炎疫情防控相比世界其他国家的防控效果来说，具有较为典型的政治意义，在做好防控工作的同时统筹改革发展和稳定等各项工作，从而在社会和谐稳定的基础上优化我国的政治氛围。

五、新冠肺炎疫情常态化的机制创新

按照金登多源流理论的观点，三条源流的汇合才能开启政策之窗，而政策之窗需要在关键的时间范畴，实现问题现状、政策需求和政治内涵的汇合后，问题被提上议事日程，当权者才会抓住机会采取必要的行动，否则就会失去机会，只能等待下一次机会的来临。由于对公共卫生事件认识程度不足、经验积累不丰富，对国家出台的政策或采取的行动没有在合适的时机做出有效的总结，人们的公共卫生安全意识不强或疏忽造成了新冠肺炎疫情的扩散。那么，在新冠肺炎疫情的防控过程中，已经出现了社会问题，也有政策或规章制度做引导和约束，还有防控的政治趋向性，因此，时机成熟，需要促成三条源流的汇合，将突发性公共卫生事件上升到新的战略高度。党和政府要根据疫情防控需要，采取分步推进的方式完善现有的政策体系，落实政策效力，根据疫情暴发、扩散和采取行动过程中的可取经验，形成互联互动互补的网络体系，实现公共卫生管理的规范化机制，以解决问题源流为主，考虑政策源流的内容和政治源流的特点，有效解决新冠肺炎疫情带来的一系列问题。

(一)健全公共卫生危机预警机制

英国危机管理学者迈克尔·里杰斯特曾认为，“预防是解决危机最好的方法”，这说明预防在某种意义上比防控更重要，因此，党和政府要针对我国目前市场经济发展以及由此带来的潜在公共卫生事件进行科学分类，针对可能发生的疫情建立经常性的预警机制，在保证口罩等医用物资储备的丰富和加大卫生系统研发实力的基础上，根据不同类型的公共卫生事件制定预警指标并考虑到发生的频率、危险系数等进行更新。各地区要建立公共卫生常设性机构，对外进行卫生安全教育和宣传，并承担公共卫生防控的一切责任。建立发现、隔离、切断和接治一条龙预防体系，构建信息收集、科学分类、分析决策、组织实施、反馈调整和快速反应渠道，对可能出现的各类公共卫生事件做出充分估计后采取及时的应急预案，建立功能强大的中枢指挥和疫情信息情报系统，从而在危机爆发后能迅速采取行动，并根据疫情进展情况对可能性危害和影响作出准确分析、估计和判断，并给出可行性的最佳方案，有效处理各类公共卫生事件。[8]

(二)完善公共卫生疫情应对机制

当前的突发性公共卫生事件也面临不少新情况和新问题，有些是前所未有或从未发现的，这需要在疫情发生后采取更加有效的应对措施，在稳民心、保和谐的基础上，尽快完善我国公共卫生疫情的应对机制。以疫情防控为切入点，加强城乡人居环境整治和公共卫生体系建设，在采取必要隔离措施的基础上正视公共卫生事件类型并根据疫情特点切断传染源，防止疫情扩散。在疫情防控中要采取积极态度，短时间内调集一切医用物资和医护人员，实施有效的医疗服务保障。疫情的应对离不开社区和志愿者的积极参与，因此，在完善公共卫生疫情应对机制的过程中要定期开展社区和志愿者医疗服务的培训工作，将之作为社区工作和志愿者开展志愿服务的经常性工作，由他们细化卫生服务标准，做好卫生定期检查和卫生宣传工作，积极应对才能取得疫情防控的胜利，这也是党和政府高度负责的体现。[9]

(三)搭建公共卫生防控网络机制

公共卫生防控的网络机制需要将中央及地方各级政府、国家卫健委和地方各级卫健委、司法和公安部门、各企业和事业单位、社会组织、新闻媒体以及社会大众都纳入进来，而不是只由政府对外发布疫情和采取必要的防控手段。最核心的网络机制是搭建中央政府到地方各级政府的防控体系，实现有效的上情下达和下情上传，还要在政府指导下根据公共卫生事件的危害性，建立全方位的社会总动员网络机制，形成各层次的疫情防控应对网络。针对不同类型的公共卫生事件整合不同层次的防控资源，快速有效地抑制公共卫生事件的扩散。网络机制中的各个节点都在公共卫生事件防控中发挥重要作用，任何一个节点和环节都十分重要，都能为危机事件的有效防控提供必要的人力、物力和财力，国内网络机制的搭建是凝聚社会力量，激发全体社会成员共同应对公共卫生事件的重要保障。在国际一体化趋势下也要考虑公共卫生事件的国际影响面，搭建有效的国际交流网络机制，形成公共卫生事件的国内国外网络平台，促进公共卫生事件的国际经验合作与交流。

(四)优化公共卫生灾后保障机制

公共卫生事件在有效遏制后，必须落实灾后补偿、总结和保障等工作，确保疫情信息得到及时有效的披露，防止出现不实的信息和谣言。灾后要积极总结经验，提高公众的危机意识，避免公共危机事件后出现迟钝、淡薄和麻木等不良行为，提高社会公众参与公共卫生事件的积极性。进一步强化危机管理的沟通与协调机制，提高危机防控的效率，创新危机处理的技术和手段，采用更加有效的方法进行科学决策，实施有效的恢复策略。根据影响范围、伤亡程度、传染特点和传播时效等建立更加全面完备的公共卫生政策体系，丰富公共卫生法律法规的内容，出台并认真落实《公共卫生应急处理法》或《公共卫生紧急状态法》等实体性法律，做到全面理解，严格执行，在此基础上有效吸纳各类社会主体参与决策和危机管理。灾后还要对社会价值观念进行积极引导，树立公共卫生事件疫情防控的英雄形象，使全体社会公众树立崇尚科学、尊重医者的观念，做好治愈患者的治疗和后续保障追踪工作，为每次疫情积累经验，做到警钟长鸣，防止发生类似的公共卫生事件。[9]