WTO改革进程及中国方案

孙茜 饶新月

上海对外经贸大学

一、改革的背景

一直以来，世界贸易组织在全球贸易治理当中都起到举足轻重的作用，多边贸易体制也是经济全球化发展的重要制度保障。虽然WTO取得很多佳绩，但自2017年以来，关于WTO改革的问题不断升温，这一部分来自于WTO内部本身存在一些问题，世贸组织规则已经跟不上经济潮流，比如电子商务与数字经济的兴起；还有一部分则来自于美国的单边主义、贸易保护主义的外在冲击，使得其权威性受到严重挑战，被双边贸易以及区域贸易协定边缘化。

（一）WTO现有体制无法解决新的国际矛盾

世界经济日新月异，新的科技变革正在上演，全球产业链不断升级改革，但WTO规则不但未能与时俱进，其作用反而被不断无视，权威性也在被不断挑战。WTO框架下的多边谈判很多时候只能取得有限的进展，在一些关键议题上一直无法取得令人满意的结果。为了维护世贸组织的权威性和有效性，进行WTO的现代化改革极其必要。

（二）WTO争端解决机制陷入僵局

WTO争端解决机制一直致力于解决成员国之间的贸易争端问题，保障WTO原则及相关规则的有效落实。但美国多次对争端解决机制表达出不满的情绪，并阻扰上诉机构法官遴选进程，如果上诉机构成员一直无法纳新，上诉机构将面临“停摆”局面。一旦出现这种局面，相当于全球贸易治理倒退20年。[7]加之在2020年，WTO总干事阿泽维多宣布提前离职，本就不多的干事又少一员，这对WTO争端解决机制的正常运行提出极大的挑战。

（三）贸易保护主义抬头

近年来，多个国家出台了贸易保护政策，与此同时，全球贸易明显放缓。美国在特朗普登台之后，不断退出曾参加的双边或区域贸易，以自身利益做大化出发，屡次无视WTO的规则，采用自己的国内法对其他国家加征关税甚至发动贸易战，特朗普更口头威胁要退出世贸组织。为了维护WTO的完整性，将美国留在WTO体系框架内，美欧日联盟共同提出改革WTO的方案。这对中国参与WTO改革增添了困难，因为欧美日的联盟针对中国提出了很多不合理的条件，包括要求改变经济体制，取消中国发展中成员身份等。总体来说，除了对上诉机构的改革以外，关于透明度和通报方面的改革和贸易规则现代化所涉及的焦点问题，针对中国或对中国不利的意图非常明显。今年，拜登大选成功，似乎让各方又对美国的多边动态抱有希望，认为其可能会重新加入各种多边贸易，促进WTO贸易协定的进程，但这一切还是未知数，尘埃落定之前一切都是未知。

二、改革的现状

（一）多哈回合陷入停滞

对于多哈回合陷于停滞的根本原因，在体制机制受人诟病最多的就是WTO“协商一致”决策原则以及“一揽子承诺”的谈判原则。协商一致原则是指WTO在对重要议题决策时，即使根据相关条款可以进行投票表决，但并不真正付诸于表决，而是经过事先的协商谈判，以所有成员方达成共识（无异议）的方式加以决策。“一揽子承诺”原则是指要求“所有议题都必须由全体成员进行协商，且必须由全体成员同时采纳通过”的谈判原则。有方案倾向于对以上两个体制原则进行修改，提出了诸如以真正的“票决一致”取代“协商一致”，以所谓“开放的诸边协定”取代“一揽子承诺”等改革方案。

（二）各国改革重点

WTO改革涉及的领域较广、参与的成员国也较多，目前涉及的热点问题有：发展中成员国地位及特殊有区别待遇；电商多边规则；透明度与通告义务履行；上诉机构遴选程序以及争端解决机制等。部分改革争议问题的源头主要是美国针对发展中国家提出的，为了打击和制约发展中国家的发展势头，甚至签署备忘录，要求美国贸易代表适应一切可用手段确保世界贸易组织进行改革，以此来阻止发展中国家成员在WTO规则和谈判中享受特殊和差别待遇。

欧盟在《关于WTO现代化的概念文件》中阐述了自己的一些观点。建议主要在于解锁美国对上诉机构成员任命的阻扰，希望有更加透明的贸易政策和更加有效率的争端解决机制。欧盟在改革中表现活跃，目的性也很明确，即在尽力维护多边贸易稳定的情况下，通过规则实现自身利益最大化。

日本主要以追随欧美为主，以期在谈判中谋取利益。日本一方面积极参加美、欧的“三方合作”，共商改革方案。另一方面又在加拿大的渥太华会议上，主动提出要与中国就WTO问题建立磋商平台。但其与欧美联合提交的WTO改革方案，其中的条例针对中国经济体制的意图十分明显，包括对非市场经济导向的抨击、强迫技术转让问题以及产业补贴和国有企业问题。

中国在《中国关于WTO改革的立场文件》中对于改革的核心要求就是非歧视，力争公平的贸易环境，尊重不同国家的发展阶段和相应的义务。同时建议加强特殊与差别待遇条款的推进和监管力度，增强技术援助的针对性和具体性，确保发展中国家也可以融入多边贸易体制和全球价值链的构建中，在第二次发布的改革文件中，强调了是世贸组织的生存问题以及提高谈判效率，并希望WTO保持其包容性和公平竞争的原则。

（三）改革的分歧

所谓众口难调，WTO改革的分歧几乎存在于所有领域，而且随着改革议题不断升温，政治性也越来越明显。首先是除了美国以外，几乎所有成员国都提交了关于争端解决机制上诉机构程序改革的联合提案，要求尽快启动上诉机构大法官的遴选程序，共同保障争端解决机制的正常运行，但美国利用协商一致原则一再阻扰大法官的遴选及产生，在这一问题上美国处于孤立位置。

关于争端解决机制的效率问题，起初WTO成员国较少，且由欧美发达国家主导，协商一致原则尚可执行，但随着成员国不断增加，新型经济体不断发展强大不再甘于被动位置，国际环境也越加复杂，协商一致原则明显降低争端解决的效率问题，若改为多数票决定，又可能损害部分不发达国家的利益，降低WTO的公平性原则。

三、改革的困难

（一）全球治理环境的改变

金融危机之后，发展中国家经济一直保持快速平稳增长，成为拉动世界经济增长的主要力量之一，新兴经济体开始崛起，发达国家的地位有所下降，因此在新一代国际贸易规则的制定中，发展中国家更多的是从被动变主动，积极参与。之前的谈判多是掌握在欧美日及加拿大“四巨头集团”手中，由于主导方较少，协商一致原则并未冲击多边谈判体系，但在金融危机后，发展中国家不在一味的接受发达国家提出的要求，而是要求增加话语权，积极参与全球贸易规则重塑，这也对WTO提出了更高开放标准和自由化要求的挑战

（二）各国的利益冲突加大

随着新兴经济体的不断发展，为了维护自身在全球经济体中的地位，以美国为首的发达国家展开了一系列贸易保护措施，国际贸易和投资保护主义升温，全球贸易摩擦不断。为了进一步带动本国经济发展，各国加快了区域经济一体化，发达国家和发展中国家围绕国际贸易新规则的制定加大了竞争，发展中国家希望在制定规则和全球治理中重视公平权力，但发达国家却希望通过多种手段巩固自己规则制定者的地位。而且，随着贸易需求的不断变化，各国的竞争优势也在发生改变，发达国家的竞争优势由制造业变为服务业，而新兴经济体也有劳动密集型向制造业转变。因此，若想在国际贸易中获利，发达国家希望发展中国家开放投资市场及服务业的准入标准，增强知识产权的保护力度以及加强贸易政策的透明度；而发展中国家则希望发达国家开放市场，减少关税保护。

从各国公开发布的声明或者提交的提案来看，大家都是从自身利益或者联盟国的共同利益出发，就自己关心的问题提出改革意见，政治性明显，这使得WTO改革虽然一直是讨论的热点却没有明确的改革思路，无法取得实质性进展。

四、中国方案

当前WTO改革局势复杂，涉及领域较多且主导权仍掌握在发达国家手中。中国虽然也是个大国，但在国际规则的筹划方面仍然不够成熟，处于较为被动的地位。因此，中国在参与国际治理的过程中，应该不断扩大共同朋友圈，在避免陷入孤立的同时积极主动的发挥自己的作用，以便达成改革WTO的共识。

（一）维护WTO的公正性

首先，中国认为WTO应该坚持并强化原有规则中的“所有制中立”特色，反对在规则制定中增加对于国有企业的歧视性条款以及市场经济的界定标准。因为如果遵从美国的建议，不仅违反WTO基本非歧视原则，而且会降低WTO原有的对于所有制性质和经济发展模式的包容性。其次，对于WTO协商一致原则持有支持和肯定的态度，在这一议题上持防守状态，毕竟，这是WTO大厦的政治基石，维护了发达成员国与发展中国家的同等话语权。在于其他世贸成员沟通讨论时，努力寻求各方在改革方面的最大公约数，同时团结其他发展中国家一起维护发展中国家的基本权力，可以在能力范围内承担更多的义务但绝不会放弃应有的权力，积极应对特殊与差别待遇条款的审查，共同推进改革议程。

（二）积极建立新型大国关系

面对美国对于中国未遵守入世承诺的质疑，我国是问心无愧的，包括遵守规则、搞市场经济，开放市场、降低关税和非关税壁垒。美国的不满主要在于中国未达到其高标准的要求。因此，对待中美关系应该追求“求同存异”，作为当今世界的两个大国，任何一方离开WTO，都会在一定程度上削减WTO的影响力。中美可以在WTO改革问题上寻求合作途径，加强沟通、建立互信。中国在国际场合多次表明，中国的崛起是和平崛起，不会挑战现有国际政治秩序和美国既有地位，提出要构建中美之间的新型大国关系，以求得共识和开展合作；而在一些具体方案上，在协商谈判的基础上，相互妥协、并存共赢，避免有些国家刻意利用中美的微妙关系制造矛盾。

（三）利用G20峰会为WTO改革提供新思路

由我国主导的《G20全球投资指导原则》是在多边层面上首次达成的投资规则框架，具有里程碑式的重要意义。G20成员的国内生产总值占全球的约 85%，贸易额占全球的近 80%，对外投资额占全球约 80%，关键在于该峰会的20个国家全都是世贸组织协会的成员，因此可见G20是推动多边贸易体制规则制定的核心力量。在讨论WTO改革的同时，可以利用该峰会凝聚维护多边贸易规则的共识，再在全球范围的贸易规则中提供指引，制定出具体的改革路线图。