从党的百年历程看公文的改革与发展——以公文文种为例

吴 亮

公文是“贯彻落实上级机关有关政策法规、重要精神、依法行政和实施行政管理职能的重要工具。”[1]它“本质上是为权力运作和政治斗争服务的工具”[2]。中国共产党自1921年建立以来，在百年的战斗历程中，高度重视公文作用的发挥，并通过不断地改革、修正，来满足革命斗争以及社会主义现代化建设的需求，最终取得了可喜的成就。公文为驱逐日寇、解放全中国、改革开放、新时代中国特色社会主义建设做出了重要贡献。

一、党高度重视公文工作

1921年7月23日至8月初中国共产党第一次全国代表大会召开，把通过的《关于当前实际工作的决议》，以公文形式发布，并作为党指导工人运动的纲领性文件而使之载入史册。“决议”这一公文形式，至今仍是党政机关使用的一个正式文种。

除此之外，党的领导人也高度重视公文。毛泽东是公文写作的践行者。他高度重视公文在指导革命斗争、推动社会主义经济建设以及治国安邦中的作用，不仅对公文的写作、修改、运转作出了许多深刻论述，还亲自撰写、修改了数以千计的公文。邓小平在其70余年的革命生涯中,亲自起草和审定了大量的报告、意见、政论等公文。习近平同志多次对公文提出更新的要求“要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。”

二、党对公文的改革

“文种是公文社会功能精密化的反映”[3]，在百年发展历程中，党对公文文种进行了多次改革，在规范性、严肃性、权威性、效率性等方面不断加以完善。

(一)1921—1930初创期

这一时期的主要文种有：决议案、决议、告……(书)、通告、布告、命令、训令、指示、决定、电。

《中国共产党的第一个纲领》由党的第一次全国代表大会所制定，同时，本次大会还通过了《中国共产党的第一个决议》，随之产生了我们党的第一批正式公文。同年11月，党又发布了《中国共产党中央局通告》。1922年5月，党所领导的社会主义青年团第一次代表大会和第一次全国劳动大会产生并公布了会议纪要、团的纲领、章程和决议案等公文。1922年7月，党的二大通过了第一个党章。1923年，党的全国代表大会召开，会议决定设置党中央专门秘书。印行的《中国共产党第三次全国大会决议案及宣言》规定其职责。以上事实说明，党在创立时期，就十分重视公文并把公文作为传达党的意志、宗旨、主张及对敌斗争的重要手段。

鉴于党的公文不能通过电报传递，只能靠机要交通员密写传递，既延误时机，又不安全的情况，党中央派周恩来同志主持开始筹建密码通讯。1930年，党中央第一次与香港党组织用密码通讯取得联系，这是我党公文的一个重要改革。

(二)1931—1949初步改革期

1931年2月初，瞿秋白草拟出《文件处置办法》。这是我党第一个公文处理的正式文件。

初步改革期，党的公文文种变化具体体现为1931年4月《文件处置办法》所涉文种为决议(案)、通告、宣言、致……信、告……书、指示。1931年《地方苏维埃政府暂行组织条例》规定的文种为命令、信、指示、报告书、电、指令、决定。1938年晋察冀行政委员会《关于改变公文格式的通知》所涉文种为令、复、函、指示信、报告、请示。1942年1月《陕甘宁边区新公文程式》规定的文种为命令、布告、通报(或通告)、批答、公函、呈文、指示信、报告、快邮代电、签条、通知。1949年2月华北人民政府《公文处理暂行办法》中的文种有令、布告、通告、批复、函、呈、指示、状、通知、训令、指令、决定。抗日战争时期，实际使用的公文文种有决议、命令、通告、复电、宣言、致函、告……书、通(致)电、指示、报告、贺电、意见、通知、决定。解放战争时期，实际使用的公文文种包括：决议、命令、批示、复电(信)、宣言、指示、报告、贺电、纪要、办法、决定。

(三)1950年至今全方位改革期

建国以后，党对公文的改革，由初期的建立，到逐渐成熟。随后开始的“文化大革命”，公文改革基本停止。十一届三中全会以后，为适应新形势，党开始对公文进行全方位改革，从文种的增删，公文的处理，到文面格式、公文语言的运用，取得了可喜的成就。

全方位改革期公文文种的增删及排序依次比照如下：

《公文处理暂行办法》(1951.9.29)文种及排序(文种后括号里的数字)为新增加：命令(3)、公告(9)、通告(10)、便函(12)，删除：令、决定，保留：函(11)、指示(4)、报告(1)、签报(2)、批复(5)、布告(8)、通报(6)、通知(7)。

《国家行政机关公文处理暂行办法》(1981.2.27)中新增加：指令(3)、公告(8)、决定(4)、决议(5)，删除：批示，保留：命令(1)、令(2)、函(15)、指示(6)、报告(12)、请示(13)、批复(14)、布告(7)、通告(9)、通报(11)、通知(10)。

《国家行政机关公文处理办法》(1993.11.21)中新增加：议案(3)，删除：指示、布告、决议，保留：命令(1)、令(2)、决定(4)、决议(5)函(13)、指令(5)、报告(10)、请示(11)、批复(12)、公告(6)、通告(7)、通报(9)、通知(8)会议纪要(14)。

《国家行政机关公文处理办法》(2000.8.24)中新增加：意见(12)，删除：指令，保留：命令(1)、令(2)、决定(3)、函(13)、报告(9)、请示(10)、批复(11)、公告(4)、通告(5)、通报(7)、通知(6)、议案(8)、会议纪要(14)。

三、公文文种的变化

下面以1950年到2017年的公文为例，说说公文文种的变化。60多年间，共计有10次公文的改革，其中行政方面7次，党务方面2次，党政合一1次。

(一)公文种类数量的变化

行政公文文种数量的变化是：10-12-12-10-12-12-15-15-13-13-15；党务公文文种数量的变化为：13-14。整体上看，公文文种的使用频率不均衡，使用数量呈现出自少到多的发展态势。主要原因有两点：一是每个文种的职能分工越来越细，尽可能避免交叉重复，减少或杜绝“你中有我，我中有你”的情况；二是我们面对和需要处理的事情越来越多，越来越复杂。

(二)公文文种的增删以现实社会的需要为出发点

在60多年的公文改革实践中，先后出现的公文种类(含文种名称更新)有27个：命令、令、命令(令)、指令；决议，决定；函、公函、便函；指示、报告、签报；请示、批示、批复；布告、公告、通告；通报、通知；公报；议案；意见；条例，规定；会议纪要，纪要。

其中“通知、报告、批复”一直被保留沿用。“命令(令)、公告、通告、请示、决议、纪要、公报、议案、意见”是先后增加的文种(包括更改公文文种名称)。“公告、决议”为先增加，再去掉，又恢复。“决定”是去掉后，又恢复的文种。“通告、请示、意见、公报、议案”是增加后一直被保留沿用。“指令、指示、签报、批示、布告、条例、规定”为去掉后，没有恢复使用。“函、命令(令)、纪要”则是文种名称改变后，一直被沿用保留。

文种的增加和删除，都以现实社会的需要为出发点，充分满足党和政府治国理政的需求，特别注意现实社会实践的反映，合理倾听并吸收党和政府机关的实际诉求。

(三)公文文种排序的变化

命令(令)2-3-1-3； 议案2-7-13；

公报1-4；

决定3-2.1-3； 决议2.1-3-2； 指示4-3-4-3；

公告9-4.2-5.1-3-5； 通告10-11-4.3-5.2-4-6；

通知10-7-8-5-7-6-5-8； 通报9-6-9-6-8-7-6-9；

报告5-1-4-7.1-10-8-10；请示5-7.2-9-11；

批复7-5-6-8-11-10-12； 意见4-11-7；

函1-11-12-9-13-11-13-12-14； 会议纪要10-12-14-13-15

公文文种的排序，从一个侧面反映了一定时期内，一个文种在现实社会中、在使用公文的人群中所处的的位置、被重视的程度。通过公文文种的排序，能够发现时代对公文文种理解的演变，发现人们对公文文种的认识及其变化。如“报告”与“请示”，在20世纪80年代作为第七大类的两个并列文种，这说明当时人们认为二者功能近似，同中有异；随后，二者分别独立，说明人们认识到二者的区别，异大于同，应该分别作为独立文种。

四、公文文种产生变化的原因分析

(一)社会因素

公文文种是否有增加、存留或者删除的必要，只有公文的社会实践才能给予公正的回答。文种变化的目的在于该文种能否完成处理相关事务、满足管理国家的要求，能完成的将被保留；随时代发展已经完成其历史使命、无法或很少能实现其公文职能的文种逐渐退出历史舞台；为实现这一职能，缺少的文种补充进来。

2000年的《办法》取消“指示”，可以说是社会实践对公文文种的舍弃。“指示”要求发文机关的级别较高，其权威性、制约性、原则性非常强，因此使用频率较低；再者，“通知”“决定”等新的文种已经逐步取代“指示”的功能。随着社会主义市场经济体制的逐步确立与完善，自2001年1月1日起，“指示”不再是行政公文的正式文种，其大部分功能为“指示性通知”所取代。

随着建设法治国家目标的提出并实施，依法治国的步伐日益加快，2001年我国新增了“议案”这种文种，以满足各级政府向同级人民代表大会、人民代表大会常务委员会提请审议的事项，这适应了我国人民代表大会制度逐步完善和民主法制生活日益健全的需要，对充分发扬民主、共建社会主义非常有益。“议案”3次出现在公文中，其排序为2-7-13，即由开始的第2位、第7位，到2012年的第13位，这充分体现出人们对其在整个公文体系中的地位的认识。

(二)使用频率

公文文种的使用频率也是其存留或删除的原因之一。使用频率高的文种，说明现实社会需要量大，在治国理政方面的作用大，在公文文种的选择上就有存留的必要，反之，如果很少有人使用，就有被删除的可能。例如：昙花一现的“指令”。1981年2月《暂行办法》，增加了“指令”这个新文种，其适用范围具有“指示+命令”的意味，导致该文种适用范围和发文权限都很窄。公文的实践显示：国务院偶尔使用“指令”，下发过《国务院关于节约用电的指令》《国务院关于节约成品油的指令》等文件，除此之外，始终未被各级行政机关所接受和使用。其后，1987年的《办法》将“指令”定义中“经济、科研等方面”的限定删除，尽管如此，随后仍旧遭受“冷遇”，主要原因是长期以来人们已经习惯于使用“命令”“指示”“决定”和“指示性通知”等文种，“指令”仍未被“广而用之”，使用频度过低。因此，在1993年《办法》中，删去了“指令”，使其成为先增后删的文种。

(三)文种职责的划分

随着社会分工的精细化，人们生活工作的快节奏，要求与之对应的公文文种分工也尽可能相适应，以加快公文的处理节奏。例如“请示”这一文种，1951年的《暂行办法》并没有，仅有“对上级陈述或请示事项用‘报告’”的规定。由此可以看出，当时向上级机关无论报告或请示事项，都用“报告”。其结果是将请示问题的报告与反映问题的报告混淆，把请示问题的报告作为一般的传阅件处理，使请示事项不能及时处理；甚至出现“请示报告”的文种。公文工作的实践证明：“请示”事项是非常期盼上级及时给予答复的，而陈述情况、反映问题不一定需要上级的回复。在“报告”中夹带“请示”事项，常常影响上级对“请示”事项的及时批复。为此，1956年《关于公文名称和体式问题的几点意见》增加了“请示”这一新文种，并规定了报告与请示的各自功能。1981年的《暂行办法》，根据公文工作的实践，进一步明确：“向上级机关请求指示和批准，用‘请示’”。尽管《办法》多次修订，但“请示”始终作为法定文种而居其中。由此可见，把请示从报告中分离出来是完全正确的，也是非常及时的。

五、公文改革为党治国理政发挥的作用

建国前中国共产党公文改革废除了封建等级制，文种打破了身份尊卑，转向功能取向。建国后，党对公文的每次改革都针对现实中的问题，增删文种，改革后的公文在治国理政上发挥着重要作用。

(一)战争时期党通过公文运筹帷幄决胜千里之外

建国前，无论是五次反围剿、抗日战争、解放战争，还是根据地的建立与巩固，受信息传递条件的限制，党的运筹帷幄决策常常通过公文来付诸实施。如：《关于建立东北党及抗日联军统一领导机关之意见书》(1941年5月14日)、《中共中央关于各抗日根据地目前妇女工作方针的决定》(1943年2月26日)、《军委关于向全国进军部署的指示》(1949年5月23日)。

(二)对党的工作重心的转移起到了“定海神针”的作用

党的十一届三中全会对“文化大革命”等党的重大历史事件进行了正确的总结。会后运用“决议”这一公文文种，发表了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，这一“决议”逐步将党的工作重心转移到以经济建设为中心，建设社会主义现代化强国的正确道路上来，并进一步指明了继续前进的方向。

(三)外交战线上的凭证作用

中美之间经过艰苦的谈判，先后签署了《上海公报》《中美建交公报》《八一七公报》。这三个“公报”翔实地记载了美国对中国首次正式表明了承认一个中国的立场；首次承认“中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”“只有一个中国，台湾是中国的一部分”；美国在对台售武问题上，向中方做出了明确的承诺。现在看来，尽管美方一直百般诋毁，言而无信，但作为美方的承诺，“白纸黑字”地翔实记录在“公报”里，这就是“铁证”，只能证明美方的背信弃义，暴露其“流氓成性”的无耻嘴脸。

(四)确保国家统一、安全的法律武器

《人大机关公文处理办法》中，“法”这一文种，在确保国家统一、长治久安方面发挥了重要作用。中国共产党的三大历史任务之一是解决台湾问题、实现祖国完全统一。为此，2005年，全国人大制定了《反分裂国家法》。《反分裂国家法》以宪法为依据,贯彻了中央对台工作大政方针,坚持“一国两制”、推进祖国和平统一，立法有据,内容周详,是反“独”促统的法治保障。

2020年通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》为坚持和完善“一国两制”、保障香港国家安全提供了有力的法律武器。

六、余论

公文在我党取得革命斗争胜利、维护国家统一、保障社会安全稳定等方面都有不可磨灭的功绩。公文改革是我党面对复杂的国际国内形势，顺势而为所做的必要调整，目前形成的完整的公文体系是确保我国社会主义现代化建设不断前行的基石，但是即便是经过长期不断地改革，仍然有个别文种在使用过程中需要注意一些问题：

“公告”的使用主体及其告知事项，在司法界的部分应用场景中有些“不合规矩”。按照规定“公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”，但《企业破产法》第十四条“人民法院应当自裁定受理破产申请之日起二十五日内通知已知债权人，并予以公告。”各级人民法院作为党政机关，所使用的“公告”明显过低，其告知的内容其实属于“公示”的范围。

部分公文文种的功能存在重叠，需要在使用中着重加以注意。例如“决定”“命令(令)”“通报”之间，“通知”“公告”“通告”之间，“批复”“函”之间，需要进一步明确其内涵及外延，增强实际工作中的可操作性，避免混用、错用、乱用等现象。此外，实际工作中，对于地方政府向国务院的请示，国务院用“函”进行答复。这样一来，“函”无形中行使了“批复”的功能。