日本康养公共服务体系的构建策略

杨磊明 潘斌 李秋平

（湖南中医药高等专科学校 湖南 株洲 410000）

引言

日本是世界上老龄人口最严重的国家之一，长期以来日本国内人口老龄化问题不断加剧，老年人口总量逐年上升，迫使日本地方政府逐步完善其康养相关政策。在养老方面，日本中央政府也在不断探索更适合实际情况的医疗服务模式，逐渐建立基础功能完备、便利的文化社区医疗服务，建立价值数百万元的立体化、社区化的卫生专业服务体系。

1、日本康养保障体系的形成背景

二战结束后，在经济快速增长的背景下，日本于1958年制定了 《国民健康保险制度》，1959年制定了 《国民年金保险制度》。1963年制定《老人福祉法》，国民年金保险制度的确立使国民初步形成了国民都有保险和年金的社会保障体系。老人福祉法的确立实现了对老年人免费健康诊断。随着这些社会保障体系的确立，使得日本死亡率迅速下降，国民的平均预期寿命也不断延长，根据数据显示，在1970年日本就已进入了人口老龄化社会。65岁以上老年人口在总人口中所占比重已达到7%。1973年日本对国民年金制度进行改革，开始实施了“物价联动机制”，确定缴费和给付水平与物价变动关联。1985年国民年金更是实现“一元化”，“一元化”意思是将20岁以上60岁以下的所有国民全部纳入国民年金体系。日本在1982年就实施了《老年医疗保险》法律，废除了老年人需要自己花钱养老的医疗制度，将老年人的医疗保健费用与国家医疗保险结合。其次，日本政府部门亲自出资建立了大量老年人养护所，为老年人提供更多的长期医疗住宿，由当地护士进行照顾。另外，各个地方政府资助了约10万个专业护理人员的培训费用，以照顾生活不便的老年人，这项改革措施减轻了日本在医疗保健方面的巨大压力。又在 1989年，重新制定了十年战略养老思想的宏伟计划，为了促进老年人的健康养护，以家庭养护为单位的“黄金计划”开始修订，建立了以家庭为核心的社区服务体系，为居家老人提供全面的照顾服务。因此，日本在20世纪70年代就已经基本形成了公共养老保障体系。此后，随着经济社会的快速发展，养老保障体系不断扩充和完善，成为覆盖年金、医疗、就业、照护等老年人生活各领域的公共保障体系，而公共年金制度在公共养老保障制度体系中发挥了基础性支撑作用。日本为何能这么超前就基本建成公共养老保障体系，其原因可归结为：日本经济高速增长，财政收入稳步增加，具备了公共财政的基础；同时，由于经济形势良好，充分就业得以实现，缴费能力得以保证。

2、日本康养保障体系的服务形式

日本是亚洲率先进入老龄化社会的国家，早在2014年日本总人口1.27亿时，65岁以上老年龄就已占据了26%。因此，日本老年人的养护工作和成年人的日常工作一样同等重视。首先，日本采用了居家养老与机构养老互补的康养保障体系的服务形式，日本的介护服务分为三种模式：居家养老介护服务、机构养老介护服务和地区亲密型介护服务。目前日本90%需要护理的老人以居家及社区养老为主，且年龄平均在80岁以下，而养老院生活老人通常在80岁以上。因此，需护理老人的第一阶段以居家养老结合社区服务为主，第二阶段进入机构养老，在日本居家养老与机构养老是一个互补关系。其次，日本的养老设施具体分为了三种：介护福利机构、介护保健机构和介护疗养型医疗机构，自2000年介护保险法案施行后，老人可以享受介护费90%的报销，个人只需要支付10%的费用，这种政府补贴机制导致了日本养老机构多为介护型设施。最后，日本养老服务业产业的最大一特征在于“医养护融合”的专业性老年服务，能够根据老人不同身体状况选择不同类型的介护医疗服务。上门护理服务：专业的人做专业的事。日本于2000年开始实行的介护保险制度，是将养老与护理进行了有机的统一，老人只需要支付10%的保险费用，便可以享受上门护理服务。还设置了专门的医养结合型养老院，这种养老院是以失能老人为服务群体，并在养老院内设立医疗机构。一般在养老院内设置长期护理、康复训练和简单急救等医疗服务，严重疾病的治疗则是通过通过与周边医院合作来解决。日本的养老院通过与周边医院合作，将医疗机构外包给医院运营管理，从而集中各自优势提升养老和医疗的专业化效率。

3、日本康养公共服务体系的具体构建策略

3.1、健全社会康养服务行业的法制体系

自1960年代以来，日本制定了十多个相关的康养法律法规，有国民养老法，老年福利法和新日托保险法。截至目前，已经形成了较为完整的医疗服务体系。许多法律法规都涉及养老问题，政府提供社会医疗和卫生服务的资金来源，在支持和严格规范医疗补贴的合法利益方面发挥了很好的作用。例如日本在1982年颁布新的老年人医疗保健法，增加了老年人完全免费的医疗卫生制度，1994年进一步升级和修订，逐步形成了以居家养老为核心的社区服务体系，为居家养老提供综合性的长期性服务。老年人养护的重点已从其他机构转向家庭护理和社区护理，老年人医疗预防保健的建立与当地的医疗卫生制度相结合，形成了相对自由、独立的养老核心体系，满足各个家庭和社区保健设施的需求。《老年保健法》还提出了40岁以上的保健原则和70岁以上和医疗保健原则，规定40岁以上的人可以享受免费的慢性病防治、临床诊断、综合检查和健康治疗服务，个人只需要支付少量的医疗保健费用，国家政府和其他商业保险机构会负责剩余的预料费用，构成了建立合理的医疗保险制度的组合。特别是在2000年4月正式实施的《介护保险法》。“介护保险”的介护保险制度主要是针对10-64岁和65岁以上老年人。《介乎保险法》中规定这两种被保险人只要参加过一种医疗保险的公民必须全部强制加入介护保险，其中65岁以上的老年人如出现卧床不起、老年痴呆、日常生活障碍等情况都属于介护保险服务的范围。40-64岁的人群如出现末期癌症及各种因年老衰弱而引起的病患，风湿关节炎、脑血管类疾病、糖尿病及其并发症、闭塞性动脉硬化等情况都属于这保险服务的范畴。这一系列政策的推出不但整合了原本分散的医疗、保健系统，使社会保障体系整合，还使得老年福利正式的走向了市场。

3.2、建设以政府为主导．社会广泛参与的康养体系

日本中央政府直接从法律层面解决医疗服务成本问题，解决养老问题的针对性更强，确定对不同医疗专业机构的支持和医疗服务补贴的重点对象比例，这样的新举措调动了社会投身医疗卫生服务业的积极性，推动一批社会资金在养老方面的投资，医疗卫生相关机构建设和运营给中央财政带来的压力得到很大程度缓解。中国目前的医疗卫生服务还没有大规模的社会性服务，可以学习和借鉴日本的康养制度经验，逐步建立完善的养老制度，相应的医疗法律法规要有充分的保障，中央政府应在医疗设施建设，服务提供和质量方面发挥积极的领导作用，及时跟踪地方政府的医疗补贴和资金，以实现各地区医疗卫生服务业的稳定秩序管理。

例如，日本的大多数专业疗养院可容纳300人，其中大多数老年人年龄都在80岁以下，许多人患有糖尿病，痴呆病，这些老年人是重点的，特殊的护理对象。除了照顾老人的日常生活，饮食外，专业养老院还提供全面的身体检查服务。其次，为这些老年人建造更多的老年小型公寓，如果有中老年人还患有明显的脑萎缩症状，不能独立的生活，老年公寓的相关工作人员多按1:3的比例进行轮流照顾安排，让医疗生活环境与家庭环境相似，利用医务人员的培训和科学指导作用下，减少老年人脑萎缩的进一步扩散。其次是廉价养老院的建设，各区共有7家左右的廉价养老院，可容纳大约450人，这种免费疗养院是由政府部门设立的专业医疗机构，主要接受一些经济条件差，对于60岁以上缺乏父母和家庭照顾的老年人群，只需按一人的收费费用就可以照顾一个家庭的全部老年成员，对于普通老年人来说，自己的养老金就可以支付这一小部分费用。

3.3、建立社区康养服务人才队伍建设体系

在1987年，日本逐步建立了完善的社会福利工作者等卫生保健专业人员资格考试制度，通过近几年不断的实践和探索，日本在医疗高端护理人才培养的诸多方面积累了丰富的实践经验。医疗卫生事业在人才资源短缺方面一直是长期存在的问题，面对社会复杂的经济背景发展下，更需要创新和突破医疗管理人才培养模式，加强对相关岗位人员的再教育，逐步完善基本的医疗职业资格组织认证，不断增加护理职工总收入标准，只有这样，才能加强医疗专业队伍建设工作的整体水平。

例如，早在1987年，日本就建立了社会福利工作人员，医疗服务人员的资格考试制度，形成较为完善的专业医疗服务和管理人员体系，并根据实际情况和教育制度建立了基本资格培训制度。高等专业护理服务型人才体系由第一级家庭护理人员和第二级医疗护理人员组成。在日本，一共有五级护理专业人才体系，每一级都要经历国家政府或其他地区的正式考试，并取得相关的医疗资格证书才能上岗就业。各区的医院护士如果想要学习医疗卫生和身体保健方面的实用知识，还必须选择专业的医疗保健服务培训班，遵守相关的养护职业道德学习。此外，要通过更严格的，权威认证的行业资质，才能获取更高级别的认证。高级护理人员应根据老年人的身体需求、医疗建议、心理健康状况和个人实际需要，为老年人制定全面的，个性化的，完善的日常护理计划，有些女护士通常是普通护理学校的应届毕业生，拥有相关专业的护理证书，并能自由独立地承担起负责的护理工作，这样的应届毕业员工就可以直接去正式的康复服务机构进行系统教育。

4、结论

在未来会有更多的老年人数量，为了提高医疗保健的优质资源利用效率，政府部门应当构建完善的公共服务体系。而就日本康养体系的构成情况来看，中国政府在进行养老体系构建时应当采取健全社会康养服务行业的法制体系、建设以政府为主导．社会广泛参与的康养体系、建立社区康养服务人才队伍建设体系等措施，以此来建立科学完善的社区医疗养老体系，更好的为老龄人群服务。