我国基层治理模式的变迁及其启示

王伟进 李兰

摘 要：我国基层治理的模式经历了几千年的演变，孕育着法治、德治、自治、共治等元素。儒法并用的治理思想促成了周朝乡官礼治模式向秦汉时期乡教里治模式转变;两宋时期的乡村自治有所发展，但整体上基层治理开始由隋唐时期的乡辅里主模式向保甲制发展，国家对基层管控加强;明清时期，里甲保甲开始并行;封建王朝推翻后，国民政府按照民权主义的主张尝试基层自治，但因现实条件不具备转向保甲。中华人民共和国在打破政社合一体制后，建立起了乡级政权、村级自治模式，并适应经济社会发展需要提出了多元参与、三治融合的基层治理模式。这一变迁过程表明，我国基层治理始终保持政府治理与社会自治相结合、德法兼用的特征，为当前基层治理乃至国家治理提供了重要启示。

关键词：基层治理;社会治理;国家治理;保甲;乡约

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1006-0448（2021）06-0073-10

基层治理是国家治理的基础，事关人民的福祉、党的执政基础和国家的政权安全。2021年，在我国实现第一个百年奋斗目标，并向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标迈进的重要历史时刻，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出了推进基层治理现代化的总任务和基本要求。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》也将“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移”视为“续写了社会长期稳定奇迹”的重要经验。

一个国家的基层治理模式由其基本经济社会制度、历史传统、文化结构决定。纵观我国历史上的基层治理实践，主张君子人格、平和心态、孝悌伦理、爱民养民、富民安民、教民化民、尊礼崇法的儒家治理思想发挥了深远影响[1]（P133），自治与管控两个相互补充又相互制衡的传统持续发挥作用。特别是，通过阐释基层治理现代化在基层的发生学意义，辨别出中国基层的制度变迁在国家治理现代化的历史进程当中的价值和意义，才能明确基层治理现代化的制度环境和发展方向[2]（P19），探寻“政治秩序治理之中国道路”[3]（P36）。因此，如何理解自治、法治、德治相结合？如何健全城乡基层治理体系？如何推进基层治理体系和治理能力现代化？需要把握我国基层治理组织模式的历史脉络与演进特征，总结和发扬我国基层治理的优良传统。

一、从乡官礼治到乡教里治：儒家德治与法家管控设计在基层的融合

周朝强调礼乐对不同阶层人群的社会规范与引导作用，基于一定户数、依托乡官、采取礼治的基层管理模式，注重教化与仁爱互助，治理具有政治与教化合一的特征[4]（P5）。对周朝礼治模式的系统总结发生在礼崩乐坏的王朝后期，由儒家来完成。到秦汉时期，儒家德治教化与法家严明刑法的思想开始并用，基层以空间为单位设有乡亭里组织，在乡实行德化中心的治理，在里编民为什伍、以相监察，体现出乡教里治特征。

周朝在基层按照一定户数与功能设有多层次的政治教化组织，《周礼·地官·大司徒》记有：“五家为比，使之相保;五比为闾，使之相爱;四闾为族，使之相葬;五族为党，使之相救;五党为州，使之相赒;五州为乡，使之相宾。”这些基层组织设有对应的比长、闾胥、族师、党正、州长、乡大夫等乡官，由其主持一切政治、军事、教化、调查事宜。比如，乡大夫负责一乡（7 500户）的政教禁令、选拔贤能、乡射之礼、人口户籍统计等事务。州长负责一州（2 500户）的政令教法、德行善恶考察、戒令赏罚、征伐劳役等事务。党正负责一党（500户）法令宣读、劝善纠过、德行道艺记录、征伐劳役，以及乡饮、祭祀、丧葬、婚假、加冠礼仪事务。族师负责本族（100户）的法令宣读、刑罚、善行记录、户口财产统计、编伍联保、兵役组织等事务。闾胥负责一闾（25户）的祭祀、征调、法令宣读、善行记录、失礼惩罚、户籍人口统计事宜。比长负责一比（5户）的互保连坐、人口迁移护送事务。周朝的基层治理模式具有鲜明的政治教化特征，其政治基础是王室强盛条件下的封建国体，社会基础是宗法等级与均田制度，成为后来诸多治理改革的重要参照，影响深远。

到秦汉时期，乡教得到延续，里治得到强化。在乡亭层面，《汉书·百官公卿表》记载“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼循禁贼盗。”从身份来看，乡官是来自本地居民推举、不受政府委派的基层领袖，有官秩和地位，受人敬重。秦汉时期，郡县长官是地方官吏，三老、孝弟、力田、啬夫、游徼是乡官，秦汉以后便只有官吏、差役而无乡官[4]（P6）。从功能来看，三老是德高望重的年长人士，掌教化，是基层的最高领袖，这一设置具有很强的道德教化与自治色彩[4]（P9）;孝弟也是道德教化方面的领袖，负责伦理说教与社会风尚;力田是农业领袖，负责农业生产活动;啬夫负责听讼、收税，游徼负责治安巡逻和查禁盗贼，亭长与游徼类似。乡亭以下设有里。岳麓书院藏秦简《尉卒律》记载，“里自卅户以上置典、老各一人”，百姓按照什伍原则进行编排。早在战国时期，商鞅变法就有什伍连坐的内容。汉代沿袭秦代里治与什伍内监督做法，《续汉书·百官志》记载：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官”。周礼“五家为比，使之相保”的设计是什伍互保制度的理论来源，其初衷是让邻里间出入相友、守望相助、病困相扶，体现的是儒家的仁爱之心与教化思想。而秦汉时期根据法家思想推行的邻里连坐之法，组织上吸纳了周礼邻保设计，但功能重在让民众相互监督、互相担责。正如南宋马端临在《通考·职役考》中所说，“秦人所行什伍之法与成周一也。然周之法则欲其出入相友，守望相助，疾病相扶持，是教其相率而为仁厚辑睦之君子也。秦之法，一人有奸，邻里告之，一人犯罪，邻里坐之，是教其相率而为暴戾刻核之小人也”。

周朝礼治思想在周室衰微、诸侯坐大的王朝后期得到系统阐发，表现为儒、墨两家极力维护正在礼崩乐坏的封建治理体制。儒墨都认为治乱的关键在于从政者的品性，不同的是，儒家认为治理的主体是具有贵族色彩、注重宗法道德的君子，强调为政者与君子贤良的教化作用。孔子提出“子为政，焉用杀？子欲善而民善矣。君子之德风，小人之德草，草上之风，比偃”（《论语·颜渊篇》）。孟子提出“君仁，莫不仁;君义，莫不义;君正，莫不正。一正君而国定”（《孟子·离娄章句上》），在基层提倡“设为庠序学校以教之”（《孟子·滕文公上》）。而墨家治理的主体是具有平民色彩、服务精神及实用技术的贤人。墨子强调通过尚同设立百姓共同的行动标准。尚同上达天子，但根基在乡里，所謂“里长者，里之仁人也……乡长唯能壹同乡之义，是以乡治也。乡长者，乡之仁人也……天子唯能壹同天下之义，是以天下治也”（《墨子·尚同》）。秦汉时期基层乡官教化与什伍相察的治理模式，是中央大一统政权建立、严刑峻法被证明不成功后，儒法兼用乃至合流的思想在基层的体现。贾谊在《新书·大政下》中提出“苟上好之，其下必化之”，强调君主的自我修养与感化作用，认为礼可以绝恶于萌芽阶段。东汉董仲舒的身教方案被采纳后，基层治理的效果明显，士风世风为历代名人所称颂。

司马光认为“自三代既亡，风化之美，未有若东汉之盛也”（《资治通鉴·汉纪六十》岳麓书社，2014年，第798页;钱穆在《国史大纲》中提到“东汉士大夫风习，为后世所推美”;梁启超在《论私德》中称东汉“儒学最盛时代，收孔教之良果。尚气节，崇廉耻，风俗称最美”。

二、从乡里转向保甲：自治的弱化与政府管制的强化

隋唐时期，人口与乡里规模大幅增加使国家财政压力加重，乡的功能开始弱化，乡官开始职役化，里正成为基层的真正领导，形成乡辅里主的治理架构。从治理思想看，儒学在与道家、佛教思想的交融中复兴，无为而治、去苛政等主张开始影响基层治理。宋朝在前期沿袭乡里治理架构，随着士阶层的兴起与儒学的再度独尊，具有民间自治性质的乡约、社学、社仓有了重要发展。但从发展趋势上，王安石变法后，保甲成为基层治理的主要组织，国家对基层控制加强。

隋唐时期，基层实行百户为里、五里为乡的乡里制度，设乡正和里（坊、村）正，里正掌管基层政治经济一切事务。《通典·食货·乡党》记载：“诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，村别置村正一人，其村满百家增置一人，掌同坊正”。乡正原本负责诉讼争议，因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”（《资治通鉴》卷一百七十七），其听讼的职责被废除。加之乡的数量大幅增长，乡长、里正均为官吏，国家财政难以承受，乡的功能弱化，里正集多种职责于一身，成为乡里的实际领导。乡里之下，隋唐也有邻保编排。《唐六典·户部尚书》记有：“四家为邻，五家为保。保有长，以相禁约”[5]（P300）。在乡里之外，隋朝还出现了应对灾荒的社仓，其扶贫救弱的理念可追溯到儒家的仁政思想。不同于汉朝已经出现的平抑粮价的常平仓，社仓主要设置在县里，反映了基层共济互助的诉求。治理人员从乡官向职役转变是该时期基层治理的重要变化。随着土地不断兼并，人口激增，大量失地农民开始流亡，以均田制、户籍制为基础的租庸调制税收系统难以维系。唐朝于中期开始两税法改革，直接从土地实际持有人而非有名无实的均田户上征税，从“税丁”向“税产”转变[6]（P6）。由于资产更易隐匿，收税工作更困难，基层治理人员的选任开始由道德、才能标准向权力、财力标准转变，其身份开始从乡官向职役转变[7]（P134）。后唐时，政府曾明确“于每村定有力人户充村长。与村人议，有力人户出剩田苗，补贫下不迨”（《旧五代史·卷一百四十六》），较大的经济负担、轮差制的出现使基层治理人员地位更为低下。

《隋书·食货志》记载，“十六年正月，又诏……银扶等州社仓，并于当县安置。二月，又诏社仓，准上中下三等税，上户不过一石，中户不过七斗，下户不过四斗。”见魏徵《隋书》，中华书局，2020年。

正所谓“唯以资产为宗，不以丁身为本，资产少者则其税少，资产多者则其税多。曾不悟资产之中，事情不一。有藏于襟怀囊箧，物虽贵而人莫能窥;有积于场圃困仓.直虽轻而众以为富;有流通蕃息之货，数虽寒而计日收赢;有庐舍器用之资，价虽高而终岁无利。如此之比，其流实繁”，参见陆贽：《陆宣公翰苑集》，上海古籍出版社，2013年，第175页。

长期战乱使乡的数量在宋朝初期大幅减少，五里一乡不复存在，形成了事实上一乡一里、乡里合一的格局。在这种背景下，里正与按乡配置的“乡书手”共同负责赋税事务，乡职逐渐消失，里正依然是乡村的主要领袖。开宝七年，政府“废乡分为管”，乡不再是一级行政机构，只是赋役计算和核算单位。管相当于里，在管的层面设立有耆长、户长。王安石变法前，北宋在治安领域也设有邻保制度。比如，欧阳修曾引用当时的法令：“诸户皆以邻聚相保，以相检察，勿造非违。如有远客来过止宿，及保内之人有所行诣，并语同保知”（《欧阳修全集·五保牒》）。程颢在晋城创立兼具治安与救济互助功能的保伍法，“度乡里远近为伍保，使之力役相助，患难相恤，而奸伪无所容。凡孤管残疾者责之亲戚乡党，使无所失;行旅出于途者，疾病有所养”[8]（P329）。但总体上，北宋前期的邻保制度未普遍推行。王安石变法后，县以下的保甲开始成为皇权的组织载体，国家对基层社会的控制增强。保甲法的主要目的是军事上防范和镇压农民反抗以及节省费用，兼有维持治安的目的。熙宁三年司农寺制定《畿县保甲条例颁行》，标志保甲法开始，其具体措施是乡村居民，每十户一保，五保为一大保，十大保为一都保。凡家有两丁以上的，出一人为保丁，以住户中最有财力和能力的人担任保长，农闲时集合军训，夜间轮差巡查、维持治安，保丁之间互相检察，一家犯法，相保连坐。由于大臣反对、地方蒙蔽、制度自身缺陷，保甲最终未能成为全国性制度。随着变法失败，保甲自卫与治安功能弱化，但并未废止，主要工作变成催赋，负责人也变成差役。比如，变法要求在30户以内设置甲头1名，由民户轮流充任来达到完税纳粮的目的[9]（P206），乡里工作进一步由有官秩、有地位、领俸禄的乡官向强制性的徭役转变[10]（P70）。

保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆投以弓驽，教之战阵，见二十四史编委会《二十四史（第十册）》线装书局，2017年，第6008页。

乡级行政权力的弱化、行政人员地位与声望的下降，也为士绅和宗族势力参与治理提供了空间[11]（P375），基层自治精神有了大的发展。在乡约方面，北宋吕大钧在汲郡蓝田推行“吕氏乡约”，乡约组织选有约正一二人，负责感化约众，主持礼仪赏罚，约众按年龄大小轮流充任“直月”，负责组织月会和聚餐，推举与记录善行恶行，以示勉励和劝诫。约定内容包括“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等，体现了儒家教化与互助的思想。乡约经朱熹增损倡导进一步发扬。程颢任泽州晋城令时，曾在各乡建有义学。与乡约类似，社学的发展进程也是政府加强控制的过程，其社会教化功能强于人才培养功能[12]（P75）。在社倉方面，北宋范仲淹“置义庄里中，以赡族人”[13]（P5971），成为几千年家族互助互济应对风险的典范，南方很多宗族祠堂均具有类似的互助功能。社仓则经朱熹倡导之后在南宋成为国家制度，通过常年借贷和赈粜建立互助机制，帮助农民生存[14]（P116）。不同于汉朝的常平仓、隋唐时的义仓，同是灾荒时期的社会治理机制，社仓实现了从城邑向乡里的拓展，由民间好义举、有德行的人士而非官方设立和管理。

经历魏晋南北朝时期的压制，儒家在隋唐重新建立大一统政权后开始复兴，并与道家等思想融合。隋末王通反复强调民贵君轻的观点，削减摈弃一切苛政繁文[15]（P397）。唐朝的柳宗元强调治理以养民为务，主张去苛政

柳宗元在《种树郭橐驼传》写道：“然吾居乡，见长人者好烦其令，若甚怜焉，而卒以祸。旦暮吏来而呼曰：‘官命促尔耕，勖尔植，督尔获，早缫而绪，早织而缕，字而幼孩，遂而鸡豚。’鸣鼓而聚之，击木而召之。吾小人辍飧饔以劳吏者，且不得暇，又何以蕃吾生而安吾性耶？故病且怠。若是，則与吾业者其亦有类乎？”。见柳宗元《柳宗元集》，中州出版社，2010年。

厚敛。这些思想反映了该时期政府的诸多苛政，并因乡官差役化而恶化，杜甫的“三吏三别”就是说明。两宋时期，保甲制度与乡治精神同时有较大发展，兼有社会结构和治理思想的因素。社会结构上，历经隋唐科举制度发展，科举士绅群体开始壮大，基层为士阶层提供了修身齐家治国平天下的平台。另一方面，唐朝后期的藩镇割据导致了五代十国长期的动乱，鉴于这些教训，宋朝非常重视文官，注重养士尊士，士阶层开始复兴并发挥作用。治理思想上，儒学在宋朝再度独尊，并分化出理学与功利两大派。理学派注重教化和养生，认为修家谱、设宗庙、立宗法、开族会是通亲情、聚人心、淳民风乃至平天下的基础，并对乡约、社仓、社学进行了大力提倡，使基层治理体系更加完善。功利学派追求富国养民，致力于抑制豪强、减轻农民负担、增加财政收入、发展生产，实现不加税而国用足。宋朝政府养着百余万职业兵，军费开支巨大。王安石推行保甲法主要基于军事考虑，是兵弱财乏背景下实现富国强兵的政策选择，也是防卫治安领域政府主导的自治实践。

“管摄天下人心，收宗族，厚风俗，使人不忘本，须是明谱系，收世族，立宗子法”，参见朱熹、吕祖谦编《近思录》，中州古籍出版社，2008年，第333页。

王安石曾说：“今募兵大抵皆偷惰顽滑、不能自振之人，为农者皆朴力一心听令之人，以此较之，则缓急，莫如民兵可用”，参见《宋史·志第一百四十五·兵六（乡兵三）》。

三、从里保甲并行转向基层自治：政府管控走向极致与自治理想的尝试

随着君主专制在明清时期达到顶峰，更具政府管控色彩的里甲、保甲模式开始主导基层治理实践，并与乡约、宗族等自治机制融合，里甲长已成为不受欢迎的苦差。针对该时期治理弊端，贵民、地方自治与分权、发展宗法组织等主张出现。受孙中山民权主义影响，民国前期的基层治理试图实现国家权力下基层与民众行使民权相结合，重在推行县以下的自治;后期转向保甲，试图将保甲纳入基层自治，服务于军事需要和对基层的控制。

明代在前期创设了里甲制度，中后期开始重视保甲。为解决征税难特别是豪门大户逃避田租的积弊，也防止贪官污吏侵蚀，朱元璋下诏编赋役黄册和鱼鳞册，“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人……在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里”（《明史》卷七十七），实行里甲制。随着人口迁移与土地占有关系的变动，以户籍编排为核心的里甲制开始失效。到张居正推行一条鞭法，按亩折算缴纳税赋，人丁开始不再被看重，里甲作用进一步下降。到明朝中期，王阳明在南赣提倡保甲法，期望通过建立共同责任制，达到侦查犯罪、维持社会治安的目的。随着君主专制制度的完善，明朝政府管控进一步向基层自治组织渗透。比如，朱元璋时期，圣训六谕和申明旌善亭出现，且与乡约相融合，乡约成为一种政府宣讲控制体系。圣训六谕与吕氏乡约内容相近，由耆老手持木铎吟诵巡行乡里，以警悟民众。“申明亭”用于公示恶行，“旌善亭”用于公示善行。圣训六谕被正式吸纳进乡约，乡约也正式因官府提倡成为一种带有强迫性质的官治工具。再如，王阳明混合吕氏乡约与圣训六谕形成南赣乡约，以教化的乡约精神提倡保甲，乡约与保甲关系日益紧密。到明末，保甲与乡约开始互为表里、相互融合，乡甲约出现。南赣乡约有地方自治的元素，但由政府推动，并非真正的地方自治。朱元璋时期，政府还下诏设置社学以教化民众。

吕坤在山西制定的乡甲约规定，“十家内选九家所推者一个为甲长，每一家又以前后左右所居者为四邻，一人有过，四邻劝化不从，则告于甲长，书之纪恶簿……如恶有显迹，四邻知而不报者，甲长举之，罪坐四邻。四邻举之，而甲长不报者，罪坐甲长”，参见《吕坤全集》（下），中华书局，2008年。

清朝沿袭了明朝的基层治理体系，并行里甲与保甲，但以保甲为主。清朝虽然规定里甲主要负责人户登记，但很快变成事实上的经催工具[16]（P124）。同样，随着社会经济发展带来土地买卖和人口流动，导致里甲规模不等和赋役苦乐不均，地主豪强想方设法隐匿田产和转嫁赋税[17]（P59）。清政府开始推行类似明朝“一条鞭法”的“摊丁入亩”，不以人丁为征税对象，里甲掌握人丁户籍和征纳税收的机制被保甲替代。清顺治年间即推行十家置一甲、百家置一总甲的总甲制，对于隐匿盗窃等案件，邻里、甲长、总甲没有报告均须治罪，此后保甲制度在清朝逐渐得到全面推行。清朝保甲制度的首要职能是对各街坊和各村的户丁及其行踪进行登记、清查和编审，中心职能是侦查和汇报犯罪行为，事实上承担人口管理、赋役、治安、救灾等一切地方公务，对乡里的控制更加严密[18]（P72）。因各地法规不一且实施情况差异较大，其实际效果不如明朝。清朝基层治理的社会控制色彩进一步加重。政府希望借助宗族等基层自治组织，实现依靠当地民众进行自我管理、自我监督和自我教育[16]（P6）。保甲被引入宗族机制中，出现了族保系统[19]（P71）。康熙颁布圣训十六条，使之成为乡约宣讲的主要内容。进入19世纪，乡约进一步从宣讲体系向治安工具转变，与保甲难以分辨。清朝在雍正、乾隆年间曾大力推行社仓，但因劝捐难、借还难、任人难等问题，社仓走向废弛[20]（P131），更多由士绅群体自愿捐助和管理、以无偿赈灾为主的义仓开始兴起，反映了民间力量的成长[21]（P98）。

明清时期，州县依靠里长、保长获取资源的做法大体一致。由于中央财政高度集权，地方公务经费不足，官员俸禄低薄，乡役重要的实务是承办差徭等法外科派。虽然有借机勒索之便，但随着基层负责人进一步差役化，充膺保长、里甲长仍是唯恐避之不及的苦差。文献记载，“地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村若干。其管内税粮完欠、田宅争辩、词讼曲直、盗贼生发、命案审理，一切皆与有责。遇有差役所需器物，责令催办;所有人夫，责令摄管;稍有违误，扑责立加;终岁奔走，稍有暇时。乡约、里长、甲长、保长各省责成轻重不同，凡在民之役大略如此”[22]（P2195）。

清王朝被推翻后，根据孙中山遗训，国民政府努力推行地方自治。北京政府于1919年颁布《县自治法》《市自治法》《乡自治法》，南京政府于1928年颁布《县组织法》，明确县为国家基层行政机关，下设区、村（里）、闾、邻四级自治组织，对应的决策机关为区民大会、村（里）民大会、闾居民会议、邻居民会议，执行者为区公所、村（里）公所、闾长、邻长。1929年，国民政府修改《县组织法》，并颁布《县自治法》《区自治实行法》《乡镇自治实行法》，将村改为乡、里改为镇。1930年，国民政府颁布《市组织法》，在市下设区、坊、闾、邻自治组织。到此，国民政府在市/县以下确立了“区—乡镇/坊—闾—邻”的自治架构，试图让国家权力深入乡村，又扩大社会参与。从成效看，虽然不少省份划定了自治区，但因内忧外患、层级过多、机构庞大、人力财力不足、民众未经训练等原因，地方自治成为空头支票[23]（P14）。此阶段，梁漱溟、晏阳初等人发起平民教育与乡村建设运动，旨在通过平民教育、乡村建设改变国家和社会面貌，成为我国基层治理的重要试验与宝贵经验。与此同时，中国共产党带领人民群众组建了一系列的自治组织。比如，建立农会、工会组织，组织消费或者生产合作社。在边区建设时期，边区政府发布命令，号召边区普遍建立义仓，救济饥荒。自1930年几次军事“围剿”失败后，国民党认识到不能单纯依靠军事力量而忽视民众，提出清查户口、厉行保甲、严密民众组织、加强自卫力量的主张。1931年起，国民党开始在江西编排保甲、制定规约、推行联保连坐，并明确保甲长辅助区长。1932年8月，豫鄂皖三省颁布编查保甲户口的条例，要求停办自治，以保甲取代乡（镇）、闾、邻组织。此后，南京国民政府开始在全国范围推行保甲，但保甲的实施仍多流于形式[24]（P6）。

明清时期基层治理兼具很强的政府管控与地方自治特征，也是当时治理思想的体现。明朝治理思想的重要创新是，主张引入分权、自治设计来限制君权，减少专制对民众的威胁。方孝孺强调使民无乱犯纪，须先使民有地可耕、有业可为、有衣食、无孤寡旷怨之思，实行井田制可避免土地兼并与贫富悬殊，实行宗法制可使民互助相教。鉴于三代之后国家教养能力欠缺的事实，他主张凭借乡民自身力量，由乡族自行部分教养事务，以正风俗、救饥寒、代政府所不能。具体举措方面，他提出立德高望重者为族长，在族中振田以助贫乏，设廪以赈灾，立学以教孝弟忠信敦睦，立祠以祠族人及有道者，定期组织聚会以读谱睦情、劝善去恶。吕坤的治理思想兼有尊君贵民和无为而治的特征，其乡甲约分养、教、治三部分，合乡约、保甲为一体，希望通过改善地方组织、借助民力来实现官治。清朝时，黄宗羲主张封建分治，由一方财物供养一方，由一方之兵护卫一方。类似，顾炎武认为郡县制的弊端在于上层过于集权，主张地方分权治理，提升知县地位，以县治乡，以乡治保，以保治甲，发挥宗法组织作用[25]（P604）。民国时期，推行地方自治是孙中山三民主义的内在要求。孙中山认为中国落后在人心涣散、民力不凝结，民国前途如何取决于民权的发展，而民权的实现形式就包括地方自治[26]（P237）。1920年孙中山起草并颁布了《地方自治实行法》，要求县内从清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校等事项试行自治。1921年，在《就任大总统职宣言》中，孙中山提出了各省人民完全自治的主张。1924年，孙中山在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中系统阐述了三民主义，提出选举、创制、复决、罢官四大直接民权，确定了以县为自治单位、人民直接行使四大民权、省长监督本省自治的政策。在民国后期，虽然保甲的本意是要成为基层自治单位，筑起自下而上公开的民主轨道，实际上却将自上而下的政治轨道延伸到家户，生硬地将按数目设置的保甲单位压在原有自治单位上，破坏了原有的社区单位及地方自治与民生事业的开展，也破坏了传统社会县下自治对专制政治筑起的防线，进而导致基层行政的僵化[27]（P385）。

所谓“不能使之安其生，复其性，而责其无为邪僻，禁其无为暴乱，法制愈详而民心愈离”，参见方孝孺《逊志斋集》卷三“深虑论二”。

四、从政社合一到三治结合：治理方式的多元化与治理主体的壮大

中华人民共和国成立后，经由社会主义改造，建立起了以单位制、人民公社为核心的高度政社合一的基层治理体制，改革开放推动了乡级政权、村级自治治理模式的形成。随着城镇化的推进，社会矛盾的增多，利益关系的复杂化，自治、法治、德治、智治等多元治理方式的运用以及基层政权组织、基层群众自治组织、基层经济和社会组织的多主体参与成为必然要求，多元共治实践增多。

中华人民共和国成立之初，针对各种社会矛盾，国家开展了一系列专题治理行动，积累了一些基层治理思路。比如，针对征粮、收税过重及干部强迫命令式催缴作风，中央提出要及时整顿，避免脱离群众。在土地改革方面，提出发动群众自己动手分配土地[28]（P138）。随着三大改造完成，国家基于单位制与人民公社建立起了高度政社合一的基层治理体制。在城市，国家建立起了单位制，由单位负责組织生产、社会福利供给、社会管理、发展民生事业等生产生活的几乎所有事务。在农村，政府逐渐建立起人民公社—生产大队—生产队的三级管理体制。1958年颁布的《户口登记条例》，确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的户籍制度，加速了城乡二元格局的形成。逐步把工、农、商、学、兵组成一个大公社，把人民组织起来[29]（P15），是我国政社合一基层治理体制的思想来源。

改革开放以来，经济领域的重大体制改革塑造了乡级政权、村级自治的基层治理体制。在城市，基层群众自治制度可追溯到中华人民共和国成立后一些城市的群众自组织的防护队、防盗队和居民组、居民委员会等实践。1954年，全国人民代表大会通过《城市居民委员会组织条例》，明确居民委员会是群众自治性居民组织。在农村，家庭联产承包责任制改革弱化了人民公社的作用，提高了农民生产积极性，但也导致公共物品无人负责的困境。1980年，广西宜山、罗城两县村民自发选举成立村民委员会，由其负责社会治安、农业生产、公共设施管理、民间纠纷调解等事务，得到中央高度重视和肯定。1982年，全国人大常委会把村民委员会和居民委员会一并写进宪法，以根本法的形式明确了村（居）民委员会的基层群众自治组织性质。1983年，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，建立乡、镇政府的工作在全国展开，人民公社体制逐渐废除。1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过，村民自治制度正式进入运行阶段，乡政村治的体制基本确立。1989年，全国人大通过《城市居民委员会组织法》。1998年，全国人大通过《村民委员会组织法》。2007年，党的十七大首次将“基层群众自治制度”写入党代会报告，基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起纳入中国特色政治制度范畴。

随着城镇化加速推进，大量人口从农村流向城市，乡村开始出现严重的空心化问题，城市社区有关物业管理、公共空间治理等矛盾凸显，围绕土地征收、拆迁、利益分配导致的多主体社会矛盾增多，对新时期的基层治理提出了新的挑战。基层社会矛盾的复杂化使得综合运用政治、自治、法治、德治、智治等方式成为必要，行政监管与服务、经济激励和惩罚、社会动员和创新等机制的综合运用成为必要。与此同时，在基层政权组织、群众自治组织之外，基层社会组织、经济合作社、物业公司、业委会、社会组织等多元主体日益壮大，为基层协商议事、共建共治共享创造了条件。党的十八届三中全会以来，基于现实需要，同时积极借鉴国际上的治理研究成果，多主体参与基层治理的思路逐渐明晰，并且从理念走向实践。鉴于基层群众自治的经验教训，特别是一些地方群众自治组织被黑恶势力操纵，党的十九大以来，基层党组织对基层群众自治的领导作用、夯实基层基础的要求得到高度强调。到党的十九届四中全会，党中央进一步提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，充分反映了我国基层治理的历史传统、时代精神与社会需求，基层治理迈入新阶段。

五、我国基层治理模式变迁对推进基层治理现代化的启示

我国基层治理是一个适应社会主要矛盾变化、不断在继承中创新发展的过程，政府治理与社会自治相结合的特征与乡里两级治理架构始终存在。周朝依托乡官采取礼治教化的治理模式，秦汉在乡以德化中心、在里采取什伍监察设计的乡教里治模式。隋唐时期乡的功能开始弱化，里正成为乡村的真正领导，形成乡辅里主的治理模式，乡官开始职役化。宋朝先是采取乡里制，经王安石变法发展出保甲制度，皇权对基层控制加强，同时带有基层自治精神的民间乡约、社学、社仓均有重要发展。明清时期，里甲、保甲管控开始主导基层治理实践，而且与自治机制相融合。民国前期试图推行基层自治，后因条件不具备转向保甲。中华人民共和国成立后，我国建立起了高度政社合一的基层治理体制，并适应经济体制改革形成了乡级政权、村级自治的城乡基层治理模式。党的十八届三中全会以来，多元参与的现代治理体制开始发展。可见，整体上不同阶段都有政府主导、社会参与的特征，只是政府主导与社会参与程度的不同。

从治理思想看，儒法并用、德法结合是我国传统基层治理的基本遵循，儒法传统构成我国基层治理的重要文化基础。在礼崩乐坏的周朝后期，儒墨两家均表现出维护封建社会秩序的态度，主张礼治。秦汉时期，儒家德治教化与法家编户齐民的思路均被吸纳进基层治理实践中，奠定了我国儒法并用的治理传统。在经历长期动乱背景下，儒学在隋唐时期开始在与道家等思想的交融中复兴，并影响基层治理实践。到宋朝，儒学再度独尊，并发展出理学与功利派两大体系，构成皇权向基层渗透与发展基层自治的理论基础。明清时期，针对该时期国家治理的弊端，贵民、分权等治理思想开始出现并影响基层治理的实践。近代以来，这些思想与民权主义、人民民主、治理理念相互交融，进一步影响着我国的基层治理实践与制度。

在充分吸收五千年文明和基层治理传统的基础上，站在两个百年目标的关键节点上，推进基层治理体系和治理能力现代化已经成为新时代夯实政权基层基础、解决基层问题、化解基层矛盾、回应基层诉求的新课题，我国基层治理的变迁为此提供了有益的启示和借鉴。

（一）国家治理现代化需进一步巩固基层政权基础

国家权力包括专制权力与基础性权力，前者即国家精英自行行动的范围，后者即国家事实上渗透社会与有效贯彻政治决策的能力。历史表明，基层是政权的基础，也是大一统政权最难以企及的地方，是皇权松弛、微弱、无为的空间所在。从更广泛的历史时空看，古代中华帝国是强专制权力而弱基础性权力的典型，而软弱或失败的国家是世界上很多严重问题的根源[30]（P7）。因而，从国家建构的角度看，健全国家治理体系，须进一步巩固党和国家在基层的政权基础，进而有效提升国家的基础性权力。我国传统基层治理过程中，乡一级的权力有向州县集中的趋势，乡里工作人员也日益差役化，这大大影响了基层治理赋役征收、社会教化、治安维持等目标的实现。如果从事务责任来看，乡级是基层治理的行政基础，今天基层治理的很多问题，也源自乡镇层级有限的治理权与无限的治理责任间的矛盾。因而，在推进社会治理重心向基层下移，将财政、项目、人力等资源向城乡基层倾斜的同时，应将行政权力适当下移，对基层进行赋权、增能、减负，更好地服务于基层治理与公共服务的迫切需要。

（二）推动三治融合需基于时代需要批判性继承传统治理思想

儒家主張礼治，将道德原则平移到政治领域，个人通过家庭伦理外推建立与国家的联系;法家主张法治，主张剔除伦理原则，国家以法制直接面对个人。两种思路分别演化出了两套治理体系，一套重仁政、重家庭、重教化、重互助，一套重编户齐民、重管控监督，各有利弊。具体朝代的选择受到前朝经验教训、现实需要与时代精神的共同影响，两种资源和两套体系是当前我国德治、法治、自治结合主张的文化基础。当前宜尊重时代精神与人民群众对美好生活的多面向需求，在民主、自由、平等、公正、法治、诚信、友善等社会主义核心价值观的基础上，对传统文化进行批判性继承和吸收，取其精华、去其糟粕，不断完善德治、法治、自治相结合的基层治理体系。

（三）提升基层治理绩效需合理平衡政府治理与社会自治的关系

我国基层治理的演变过程表明，国家政权对基层治理的干预和控制整体上是增强的。在秦汉时期，乡官是农民推选出来的德高望重人士，后面逐渐变成官差乃至苦役。北宋时期出现的乡约是民约组织，经明清时期政府的倡导逐渐成为政府宣教工具。强政府、强管控的优势有利于社会统一有序，弊端是治理人力、财力与管理成本增加，基层活力不足，互保连坐等管控措施大多最终也无法真正落实。新近的一些研究表明，虽然“责任兜底”的方式可以在短时间内实现预定目标，但自行扩大责任边界既是对基层治理资源的浪费，也容易使基层政府的整体工作失序，恶化基层的治理环境，进而加剧基层治理的乱象[31]（P69）。新时期加强和创新基层治理，应按照共建共治共享的总要求，合理平衡政府负责与社会参与、行政干预与社会自治、社会秩序与社会活力间的关系，全面提升社会治理绩效。

（四）有效的基层治理需高度重视基础性制度和能力建设

对稳定负责的基层治理组织同时承担多种职责，比如人口统计与信息采集、治安防控、矛盾调处、社会教化、公共服务等。除治安维护、矛盾调处、社会教化与基层治理直接相关外，其他事务也与基层稳定紧密关联。比如，信息统计与采集工作为社会治安防控提供基础信息，公共服务是居民诉求与社会矛盾的主要领域。因此，基层治理不是一项孤立的工作，需要统筹兼顾，协同推进。财税既是国家动员资源、推进国家建构的基础，也是基层治理的重要功能与日常事务。比如，明清时期，负责赋役事务的里甲、保甲组织一度成为基层治理的主要组织载体，而人口与土地关系的变化则很大程度上影响了唐、明、清等时期基层组织功能的发挥与变革。改革开放后，农业税是保障乡村公共服务的重要基础，税费征缴也一度是基层社会矛盾的重要来源，以废除农业税为主要内容的农村财税体制改革为基层政权专注于公共服务与社会管理提供了可能，然而这并未构成良好治理的充分条件，转移支付等新型乡村资源保障方式同时通过改变基层政权行为引发基层治理的新问题。土地制度从基础上影响到基层治理，土地兼并往往直接引发社会动乱。比如，井田制、均田制总是与邻里互助、宗法自治、兵农合一制度相关联，而土地兼并总是与田籍统计组织失能、贫富不均、赋役不公、生计困难与社会暴动相关。应认识到，实现有效的基层治理，必须始终重视信息统计等基础能力建设，重视财税与土地等基础性制度保障，关注与研究相关改革可能引发的影响。

我国现有的基层治理体系在续写我国社会长期稳定奇迹中发挥了重要作用，这得益于我国包括基层群众自治制度在内的促进人民民主的一系列重要制度设计，也得益于几千年传续下来的传统优秀基层治理文化。展望未来，在中央加强基层治理体系和治理能力现代化重要部署的引领下，我国党建引领基层治理的机制将更加完善，基层政权将更加坚强有力，基层群众自治将更加充满活力，自治、法治、德治相结合的基层治理体系将日渐完善。与此同时，网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台将更加成熟，基层公共服务将更加精准高效，党的执政基础将更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平将明显提高。

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The Historical Evolution of the Models of Grassroots

Governance in China and Its Enlightenment

WANG Wei-jin，LI Lan

（Development Research Center of the State Council，Institute of Public Administration

and Human Resources，Beijing 100010，China）

Abstract：

China’s grassroots governance has experienced a long-term evolution，and nurtured elements such as rule of law，rule of virtue，autonomy and co-governance.The Zhou Dynasty adopted the pattern of local officials’ rule of rites.During the Qin and Han Dynasties，the governance thought of combining Confucianism and law contributed to the formation of the governance mode of rural education.In Sui and Tang Dynasties，the grass-roots took the governance mode dominated by Li and supplemented by township.In the Song Dynasty，with the revival of Confucianism，Baojia and rural autonomy developed greatly.During the Ming and Qing Dynasties，the autocratic monarchy system reached its peak，and Lijia and Baojia began to run parallelly.After the overthrow of the feudal dynasty，the national government tried the grass-roots autonomy according to the idea of civil rights，but it turned to Baojia because of the lack of realistic conditions.After breaking the system of the integration of government and society，new China established the model of township level government and village level autonomy，and put forward the grass-roots governance model of multi participation and three governance integration to meet the needs of economic and social development.This process of change shows that China’s grassroots governance has always maintained the characteristics of the combination of government governance and social autonomy，and the combination of Confucianism and Legalism.It provides important enlightenment for the current grass-roots governance and even national governance.

Key words：

grassroots governance;social governance;national governance;Baojia;village rules

（責任编辑

陈世华）