英国城市公园政策及经验借鉴

唐 斌

阳建强*

英国城市公园历史悠久，不仅诞生了世界上最早的一批城市公园，著名的伯肯海德公园(Birkenhead Park)还是世界公认的第一座城市公园，维多利亚时代的公园建设更是引领了全世界。英国公园对世界著名公园的设计和系统构建影响深远。据估计，英国现有2.7万多个公园，既有大型的综合公园，也有小型的社区和袖珍公园。英国公园的发展与政策紧密相关，对政策的研究将有助于我们更好地理解英国的城市公园，并有效借鉴其在政府决策中的有益经验。

目前，国内有关英国城市公园的研究较少，且主要从兴起成因[1]、公园发展[2]、案例简析[3]、可达性[4]和质量评估[5]等角度展开，缺乏政策上的研究。本文拟对英国城市公园政策进行重点梳理，以期为我国提供相应的启示。

1 英国城市公园政策的源起

私园是城市公园的一个直接源头[6]，17世纪民主思想的进步促使欧洲不少皇家园林开始定期向公众开放[7]。18世纪下半叶，英国工业革命和城市化的快速发展产生了众多负面的影响，人们工作单调、繁重，居住环境恶劣。急剧的城镇扩张致使大量公共空间被侵占，工人工作效率低下，公共健康受到严重的威胁。持续的恶化引发了社会各界，特别是英国新兴资本家的关注。风起云涌的社会改革运动进一步推动了公园的发展[8]，工人阶级通过大规模的游行抗议来主动争取公共空间的权益[1]。

19世纪30年代，中央政府委任皇家委员会进行了一项有关公共空间的调查，其结果证实了城市状况的不佳，建议展开大规模的公共空间建设[2]。此后，城市公园逐渐成为英国政府议程中的一项重要议题。

2 英国城市公园政策的发展

2.1 1830—1847年：私人主导、慈善主义色彩

针对严重的公共健康问题，中央政府采纳了皇家委员会“可由政府给予必要支持，具体由私人负责建设”的提议，开始实施“为工人阶级提供娱乐机会和鼓励健康生活方式”的政策方案。其基本的实施机制是通过议会的各项公共卫生法案授权地方政府，以允许私人建造公共空间。这一机制的政策基础为1835年颁布的《私人法案》，该法案允许在多数纳税人要求的城镇创建公园。1838年，政府又规定未来的所有圈地都必须留出充足的开敞空间，以满足居民的锻炼和娱乐需求[2]。

在上述政策的指引下，政府相继建成并开放了一些公园，从而在一定程度上增加了居民公共娱乐和改善健康的机会。此时，公园的土地、建造及维护都主要源自慈善家的捐赠和门票收入，或是依赖公众的捐款(由私人组织)。公园建成后，亦交由私人的委员会来进行管理。高昂的成本致使私人代替政府提供公共服务的模式显然不可持续，且包含诸多弊端：私人的微薄力量远不足以满足现实的公园需求；尽管可以向公众开放，但公园的进入权归私人所有；虽然某些公园免费开放，但民众的行为会受到严格的管束[9]。

总体而言，此时的英国城市公园多是以私人的非公共资源为主导，以为市民提供公共娱乐场所和保障居民生命健康为目标，公园政策带有明显的慈善主义色彩，整体呈现“自下而上”的作用机制。除授予开发公园的权利和提供少量的资金支持外，政府的作用十分有限，中央与地方之间仅有简单的政策合作，社会主要是公园慈善的接受者。

2.2 1847—1970年：政府主导、福利主义色彩

至1847年，原有的政策框架被“以政府的公共资源为主导，以提升居民生活质量和提供高质量服务”为目标的管理模式所取代。这一迅速转变与英国当时的经济、政治及社会环境紧密相关。早在1833年，议会就通过了准许动用税收建造公园的法案[7]；19世纪中叶，维多利亚时代使大英帝国走向了世界顶峰，城市公园等国家公共事业迅速发展。强大的经济实力使地方政府获得了丰厚的拨款①；19世纪50年代，公共改革家们开始宣传公园建造的公益性，政府也逐渐意识到公园的益处[10]。此外，随着民主思想的深入，工人阶级几近革命的不满情绪使公园改革逐步演变成了一项严峻的社会问题，公园成为政治目标达成的重要途径[6]。因此，政府加大了公共空间的干预，由此拉开了英国乃至世界城市公园的大幕。

1847年，利物浦动用税收建成了世界第一座真正意义上的城市公园——伯肯海德公园。1859年的《娱乐地法》进一步允许地方政府为建造公园征收地方税。19世纪下半叶，依靠政府雄厚且持续的财政支持和城市改造运动的推进，英国率先掀起了公园建设的热潮，相继建造了本国历史上绝大多数的公园。起初，公园主要由地方收购私人地产改造而来。随着市场和社会的发展，一些土地亦由城市公司购买或私人捐赠给政府和公司。公园的不断涌现使更多的人可以在有限的休闲时间里追求健康的生活，公园也渐成规模，形成了公园群[11]。19世纪末，英国公园政策的重点转向了对公园系统的开发上，以满足由城镇扩张和田园城市运动催生的更多社区环境和公共空间需求。

进入20世纪，政府又购买了若干私人的土地，改造并开放了诸多的城市公园。随着公园的发展和人们认识的深入，20世纪30年代，政府公共空间的供应重点由单一用途的休憩用地，转向了混合用途的运动训练和康乐场地[12]。“二战”后，世界各国面临重建，英国也兴起了二次的公园建设热潮。这一时期，不仅重视老城和新城的城市公园建设，乡村的自然公园亦有拓展。1949年，国家公园等国家保护地体系确立[13]，试图通过城市公园、自然公园、森林公园和线性绿色空间的系统建设，形成统筹城乡的公园格局[6]。

政府主导、自上而下、福利主义色彩的政策模式迅速提升了英国城市公园的数量和质量，并逐步构建起了以城市公园和自然公园为主的公园体系。20世纪60年代，随着社会和公园的发展，多数人已经能够享受更为健康和休闲的生活方式，居民的生活质量得到了显著的提升。但是，由单一主体提供公共服务的模式仍然不可持续，这一机制的维系很大程度上受制于经济大环境的兴衰。与前一阶段相比，中央与地方转向了简单的资金关系，社会则转变成了公园福利的接受者，其身份依然处于被动的状态。此外，市场机制并未进入公园的政策范畴，私营部门的活力没有得到有效的激发。由于忽视了政府、市场、社会及其合作伙伴关系的有效作用，因此，当国家经济状况低迷、福利开支削减时，城市公园也将受到广泛的冲击。

2.3 1970—1997年：政府主导、伙伴关系兴起

面对社会愈加提高的休闲要求，政府仍然坚持原有的政策目标，但所面临的困境是，如何在日益减少的财政资源下实现这些目标。实际上，“二战”后的英国经济就每况愈下，20世纪60年代末，激增的汽车拥有量和乡村旅游迫使英国公共空间的政策重点转向了对乡村体育馆及郊野公园的供给上。20世纪70年代，英国经济增长几乎停滞，中央预算大幅削减。随后的中央与地方矛盾、地方服务私有化等，都不同程度地导致了城市公园的衰落[14]。1979年开始，新执政的撒切尔政府对英国经济进行了大刀阔斧的改革，提出了以压缩公共开支为核心的中期金融战略[15]。

事实上，英国地方政府从来就没有提供和维护城市公园的法定义务，公园预算也并没有专门包含在中央对地方的年度标准支出评估中，加之地方对公园价值认识的缺乏，因此，在面对乡村和城市优先设施的竞争时，公园往往成为地方大幅节省开支的对象。尽管也有少数政府通过社会伙伴关系维系了公园，但绝大多数公园皆因政府的忽视而在各方面都呈现出了显著的下降。1996年，遗产彩票基金(HLF)启动了城市公园计划(Urban Parks Programme)，以重建英格兰的历史公园。但问题是并非所有的公园都属于遗产，地域性的资助也使公园所能获得的资金变得微乎其微，政府被迫出售公园用于商业开发。然而值得庆幸的是，公众对国家信托(National Trust)、皇家园艺协会(RHS)等公益基金和非官方慈善机构的支持在不断增加，这反映了英国全社会共同参与和支持公园事业的普遍意愿[12]。

总的来说，由于国家经济衰退、中央预算大幅削减、地方节省开支等原因，政府的主导作用逐步下降，公共资源越发难以维系全国的公园事业。在缺乏中央决策指引的情况下，少数地方政府被迫开始寻求伙伴关系，公众也开始自发形成公园的外部资金，合作伙伴关系开始兴起。

2.4 1997—2010年：政府主导、伙伴关系导向

基于地方的“试点”探索，中央政府意识到伙伴关系是克服城市公园资金困难的有效途径，因此加强了国家的宏观调控，并将伙伴关系上升至正式的政策议程，试图通过综合且多主体的治理手段来统筹协调全国的公园事务。地方政府在应对公园挑战中的核心地位开始被强调，中央与地方的分级管控机制开始形成。随着更多外部资金的注入和伙伴关系确立，公园政策的目标变得愈发多元，调控对象也更具针对性，公园逐渐成为城市复兴的核心。政府、市场、社会的角色发生了较大的改变，政府舍弃了原有包办一切的做法，尽管其仍是公园事业的最主要践行者，转而积极推动伙伴关系的建立和通过系列政策引导各伙伴成员发挥广泛的作用。在此种政策的感召下，市场特别是社会的活力得到了一定程度的激发，政府之外的利益主体开始转向公园事务的主动参与者甚至是主导者，从而增加了公园资金的非现金收入，“自上而下”和“自下而上”的合作机制开始形成。上述积极的转变与新工党推行的系列政策有关。

表1 英国城市公园政策的发展

1997年新工党执政后仍然坚持紧缩的财政计划[16]。1999年，环境运输和区域事务特别委员会(ETRA)发布了《城市和郊野公园》(Town and Country Parks)的调查报告，其结果促使新政府在2000年的《城市白皮书》(Urban White Paper)中提出了系列旨在提高城市绿地质量、促进城市复兴的重要举措：1)新的政治形象，在环境、运输和区域部(DETR)中增设管理公园的职能；2)新的规划框架，给予地方政府以公园管理的清晰架构；3)新的绿地标准，推广绿旗奖励(Green Flag Awards)计划②；4)新的资金来源，鼓励遗产彩票及新机会基金(NOF)资助改善绿化空间；5)新的绿地信息，创建地方公园数据库，评估公园需求；6)新的管理办法，鼓励地方政府通过最佳价值(Best Value)制度③改善公园的供应与管理；7)新的合作伙伴，提高人们对公园价值的认识，鼓励本地冠军(Local Champions)④和志愿组织参与管理当地的公园；8)新的智库建设，对公园的价值、管理及社区和市场参与的方式进行研究。

2002年，交通、地方政府和区域部(DTLGR)发布了《绿色空间：更好的地方》(Green Spaces，Better Places)的咨询报告。考虑到新机构可能会与多个现有机构产生重叠，因此中央政府并没有采纳DTLGR关于“建立一个新的国家机构来管理公园”的建议，而是在非政府部门中增设了一个空间(Space)部门，负责制定绿色空间战略，促进全国伙伴关系的形成，以及为地方举办管理培训和推广绿地管理技能。

同年，为了进一步支持城市复兴和乡郊重建、增进社会融合并改善健康福祉，社区和地方政府部(DCLG)⑤发布了PPG17的城市绿地规划新议程，试图通过一个新的国家政策框架的创建和地方在建立绿地信息库、进行需求与机会评估、制定地方标准、引入市场机制等方面的努力来满足当地的需求。2005年的绩效管理目标(PMT)是另一项旨在提高绿地形象和标准的政策措施，包含有公园满意度、符合绿旗奖标准的公园数量等指标。

总体而言，新工党围绕公园政策展开了有关价值目标、信息评估、资金来源、政府职能、管理机构、社会参与、市场投资、国家标准和绩效奖惩等诸多有益的探索，这不仅促进了国家政策新框架的形成和地方政府的努力，同时还吸引了新的合作伙伴，特别是那些来自贫困地区的志愿者和公园之友(Friends Groups)等社区团体，从而结合公众的实践和管理改善了质量最差的公园。新的资金来源也将众多慈善机构成功纳入了公园的政策范畴。总之，伙伴关系提升了社会凝聚力，减少了利益相关者的冲突[17]。但是，由于国家经济的衰落和政策本身的不完善，例如，地方对中央决策反应缓慢；赞助可能有附加条件且少有回馈；缺乏具有资金和监管权力的统筹机构；对政府以外的伙伴成员期待过高等。因此，城市公园衰败的趋势并未在此阶段得到有效的延缓。

2.5 2010年至今：政府主导、伙伴关系转折

2010年卡梅伦政府实行了更为严厉的财政紧缩计划[18]。面对持续的预算削减和公园衰退，基于政策反思，揭示了一个重新定位伙伴关系并强化中央宏观调控，建立健全的从中央到地方的分级、合作管控体系的必要性。由于认识到城市公园往往是社区的中心，因此，新政策更加强调社区赋权，社区成为伙伴关系的重要权力制衡者，从而使“自上而下”和“自下而上”的机制都有所加强。此外，通过价值评估增加公园收入的策略被着重强调，试图通过进一步的信息监管、价值评估、社区赋权、商业合作、融资拓展、重点调控、实践推广、决策监督，以及中央跨部门小组的领导和协调、专家咨询、地方主导和内部合作等更为综合、高效的管控体系和广泛的伙伴关系实现公园的可持续发展。

2016年，由HLF发布的《英国公园状态》(State of UK Public Parks)进一步引发了公众的担忧，进而促使社区与地方政府委员会(CLG)⑥展开了一项调查，具体对公园的价值、挑战和可持续发展等方面进行了详细的阐述。调查取得了巨大的反响，并有成千上万人签名请愿政府保护公园。作为回应，住房、社区和地方政府部(MHCLG)肯定了城市公园在促进社区健康和福祉、改善环境气候和提高地方经济等方面的重要价值，并许诺加大公园的政策力度。

加强顶层设计：1)成立公园行动小组(PAG)，基于地方政府协会(LGA)⑦与公园相关机构⑧、基金的伙伴关系，提高地方对公园价值的认识，并共同设计公园创新和可持续发展的模式；2)成立跨部门小组，通过中央各部门的协同合作，强化国家层面的组织与协调，推动PAG模式的实施；3)促进公园管理模式的评估和基准设定；4)建立和维护在线公园信息中心，使政府了解彼此间的工作，进而促进交流和分享良好的公园实践；5)将公园指标与各类基金相挂钩。

强化地方领导：1)与卫生部门合作制定公园发展战略，以更好地了解和尊重居民的健康状况及需求；2)继续实行公园免费政策，基于社区咨询和社区优先事项决定是否对公园的其他功能收费；3)采用自然资本(Natural Capital)等估值方法对公园的价值进行量化评估，以合理分配决策优先权，进而增加公园的资金；4)主动探索多元化的筹资模式，通过信托、企业等渠道增加公园资金；5)与本地公园团体合作确定社会支持公园建设与管理的模式，并确保合理的需求评估；6)通过口袋公园项目，促进社区主导的公园管理，以使更多的、特别是贫困社区的居民享有公园的益处。

实施决策监督：1)中央的决策与成就须受到相关部门(如CLG)的监督；2)基于免费的公园在线地图及其数据库的分析，评估公园的供应与分配。同时，向议会提交年度报告，以督促地方政府改善公园的现状；3)独立的检查员及公众亦可对公园的年度报告实行检查监督。

此外，由于城市公园责任法定化和数据库更新都会过多地增加地方政府的压力，因此英国中央政府须对此进行重新评估。目前，英国正抓紧推进公园新政策的实施。随着公园治理体系的逐步完善和伙伴关系的进一步建立(表1)，相信这会对英国城市公园的可持续发展大有裨益。

3 英国经验对我国城市公园政策的启示

制度建设是我国生态文明建设的核心[19]，国家公园等自然保护地体系改革是其中的中坚力量[20]。但随着近年来公园城市概念的提出及相关研究与实践的展开，城市公园，特别是城市公园的治理体系将会迎来新的发展契机，进而加快促进我国公园系统及生态文明制度体系的完善。

我国许多城市公园都免费开放，部分城市在公园管理方面积累了良好的经验。例如，苏州市依据350m见绿的原则规划公园，并采用绿线划定、定期增补和动态监管等手段有效促进了绿地空间的良好供应、分配及保护[21]。为维护公园的公益属性，深圳市禁止建设与公园无关的设施，并通过“公园文化节”等活动增强对公园的价值认识[22]。同时，深圳市还结合政府放权并接受社会监督，公园之友、志愿者和理事会参与管理等措施，对公众参与的公园管理方式进行了一定的探索[23]。此外，两市都形成了以市、区政府、企业(物业公司、开发商、企事业单位)、社会机构(业主委员会或村集体)为多元主体的公园管理模式，实行了市场招标选择专业绿化队伍，依据养护质量的检查排名淘汰和重新招标的手段机制，从而加强了公园的监管，保障了公园的质量。

目前，我国绝大多数城市公园的管理主体还较为单一，缺乏顶层设计，公园主要依靠政府的财政拨款，由于各地支付能力不一，因此公园经费总体比较紧张；对社会和企业主动参与公园管理的引导不足；单一层级的管理方式致使公园缺乏部门协管；公园分布和结构发展不均；社区公园的建设与管理相对薄弱；对弱势群体的利益关注度不够；商业功能与公园属性未能有效地平衡；公园被侵占或用地性质发生改变；缺乏对城市公园的系统研究；公园管理专业人才紧缺；管理机构或有“寻租”的行为，致使公园品质降低。

英国的经验表明，一套系统、高效的城市公园制度体系须着重强调各级政府、市场和社会的责任划分，并建立起良好的合作伙伴关系。即中央政府须加强宏观调控和统筹协调，地方政府须有效执行中央的各项决策，并吸纳一切具有积极作用的市场和社会资源，其本质是在全国获得集中统一的执行力。我国公园体系的总体建构深受英国的影响，就城市公园而言，中、英两国在主要的发展目标和发展困境上都存在较大的相似性，但在公园管理体制的探索上，我国尚与英国存在不小的差距。

结合实际，英国的经验和教训可为我国提供一定的启示：1)以公园可持续发展为目标，将城市公园制度建设及合作伙伴关系列入国家的政策议程，进而发挥我国的制度优势，尽早构建起一套统一、系统、高效和可持续的城市公园管理体系；2)加强顶层设计，在跨部门小组、公园行动小组、地方政府协会、管理模式评估和基准设定、在线公园信息中心、绿旗奖励计划、公园指标与基金相挂钩、加强专业培训等层面进行探索；3)强化地方领导和落实中央决策，制定地方标准、开展公园价值量化估值、建立地方公园数据库、主动探索多元的筹资模式、实行类似的绩效管理目标和最佳价值制度；4)实施决策监督，执行中央决策监督，探索建立基于免费公园在线地图、年度报告、独立检察员及公众的地方决策监督机制；5)建立广泛的伙伴关系，转换政府职能，积极推动和引导合作伙伴关系，并在非官方慈善机构和公益基金、多元商业合作投资、志愿者非现金资金、本地冠军、公园之友、志愿组织、回馈奖励、地方政府与本地公园团体合作确定社会支持公园的模式并确保合理的需求评估、依据社区咨询和社区优先事项决定公园其他功能是否收费，通过口袋公园等项目增加公园数量并促进社区主导的公园管理，以及地方政府与卫生部门合作等方面作出努力。

此外，基于我国的综合国力和经济实力，可加大城市公园的中央财政拨款。通过城市试点，形成可供复制和推广的模式，并为顶层设计提供实践经验，从而结合“自上而下”和“自下而上”的伙伴机制，合力推进我国城市公园管理体系的建设与完善。

注释：

① 英国地方政府的主要财源来自中央的财政补助。

② 由地方政府、社区、慈善组织等资助。可认可、奖励管理良好的公园，并为英国和世界的户外休闲空间管理设定基准。

③ 由新工党推出的、致力于改进地方政府公共服务的模式。其主要环节包括：重新审视公共服务、提出5年改进计划、制定年度绩效计划和目标、检查和审计、年度报告。

④ 指在社区中负责与其他主要利益相关者合作、确定资金来源和协调赠款申请等事项的人。

⑤ 2018年更名为MHCLG，主管地方政府改革、财政及公园的事务。

⑥ 为英国议会的特别委员会，负责审查MHCLG及其相关公共机构的工作、支出、行政管理和政策。

⑦ 为地方当局的国家成员机构，代表议会和社区获得资金和权力。

⑧ 包括公园联盟(T P A)、全国公园与绿地联合会(NFPGS)、自然英格兰(Natural England)等非营利公司和非官方组织与机构。