园林绿化工程建设招标投标管理新探索——团体标准《园林绿化工程施工招标投标管理标准》解读

王 翔

2017年3月，国务院颁布了《关于修改和废止部分行政法规的决定》的698号令，删除了《城市绿化条例》第十六条“城市绿化工程的施工，应当委托持有相应资格证书的单位承担”的要求[1]。同年4月，国家住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)发布《取消城市园林绿化企业资质核准行政许可事项相关工作》(建办城[2017]27号文)，正式取消城市园林绿化企业资质。并提出应当创新城市园林绿化建设市场管理方式，探索建立健全园林绿化企业信用评价、守信激励、失信惩戒等信用管理制度，加强事中事后监管，维护市场公平竞争秩序[2]。

取消园林施工企业资质是落实简政放权、放管结合、优化服务管理改革的重要举措，有利于园林建设市场进一步开放。但也面临着一系列新问题，主要表现在以下几方面。1)旧的秩序被打破，新的秩序尚未建立，市场缺乏统一评价标准，政府主管部门、社会、企业一时无所适从。2)大量非专业施工企业挤占专业企业市场。建设单位为了规避矛盾和责任，常以市政、水利、房建等其他资质来开展园林绿化项目的招标，或将园林工程转变为其他工程的附属工程。造成大量非园林企业承担园林工程建设。3)市场门槛降低，从事园林绿化工程施工企业爆发式增长10余倍，在激烈竞争背景下，行业竞相压价，恶性竞争，低价中标，严重影响工程质量。长此以往，许多园林施工企业被迫转向，专业人才不断流失，园林行业被弱化。

1 《园林绿化工程施工招标投标管理标准》的提出与编制

为了规范园林绿化资质取消后的建设市场行为，2017年12月住建部发布了《园林绿化工程建设管理规定》(建城[2017]251号)，提出了园林绿化市场化改革的方向和要求。文件规定了若干园林绿化工程在招标投标中基本要求：1)园林绿化工程的施工企业应具备与从事工程建设活动相匹配的专业技术管理人员、技术工人、资金、设备等条件，并遵守工程建设相关法律法规；2)园林绿化工程施工实行项目负责人负责制，项目负责人应具备相应的现场管理工作经历和专业技术能力；3)技术较复杂的园林绿化工程招标时，可以要求投标人及其项目负责人具备工程业绩；4)园林绿化市场信用信息系统中的市场主体信用记录，应作为投标人资格审查和评标的重要参考[3]。

国务院印发的《深化标准工作改革方案》(国发[2015]13号)，提出建立完善与新型标准体系配套的标准化管理体制。倡导学会、协会、商会等社会团体结合市场和创新的需要，组织制定、批准发布团体标准，团体约定采用或社会自愿采用[4]。

为适应改革发展的需要，规范园林绿化招标投标的市场行为，中国风景园林学会提出制定《园林绿化工程施工招标投标管理标准》(以下简称《标准》)的团体标准，将《标准》课题列为《2018年第一批团体标准制修订计划》(景园学字[2018]41号)。《标准》由江苏省风景园林协会、江苏山水环境建设集团股份有限公司等企事业单位共同编写起草。编制组通过广泛调查研究，认真总结实践经验，参考有关国内外标准和先进技术，在全国范围广泛征求意见，编制完成《标准》。经中国风景园林学会审核通过于2018年12月正式颁布，2019年1月实施。

2 《标准》的目的和意义

《标准》的制定是适应制度改革模式的创新体现，其主要意义有以下方面。1)适应新时期改革发展要求，建立新型市场竞争评价规则，探索工程建设非资质管理新模式；取消资质管理，是工程建设领域改革的管理方式，简化事前管理，强化事中事后管理的重要举措，是工程建设管理改革的方向；园林绿化行业率先取消资质是为下一步改变资质管理方式探索积累经验；《标准》建立非资质管理新型市场评价体系，并与事中事后管理相衔接，探索工程建设管理新机制。2)引导行业健康发展，提升行业技术水平。企业是行业的主体，发挥招投标的方向标作用，建立市场对企业的新评价机制，引导企业重视技术能力，规范管理，建立现代企业制度，推进行业健康发展。3)规范市场竞争，促进提升工程建设质量品质，《标准》建立了市场竞争新规则，弱化造价竞争的唯一性，更加注重施工企业承担相应工程的技术条件、管理水平、行为信用和履约能力，有利于遴选优秀企业，建设优质工程。此后，中国风景园林学会相继颁发《园林绿化施工企业信用信息和评价标准》(T/CHSLA 10001—2019)《园林绿化工程项目负责人评价标准》(T/CHSLA 50004—2019)等团体标准，与本《标准》共同构建园林绿化工程建设市场竞争新型评价体系。

3 《标准》的指导思想与基本思路

《标准》的指导思想与基本思路主要有以下几点。

3.1 突出园林绿化工程建设特点

园林绿化工程项目的招标投标，过去大都采用普通土建工程招标投标管理方式，难以反映园林绿化工程特殊性。园林绿化工程具有本行业鲜明特点：1)园林工程是有生命的基础设施，是工程与植物、工程与艺术的结合，它是工程学与美学、植物学、生态学的结合，涉及多学科技术要求；2)园林工程的对象与材料大多非标准化，施工中强调因地制宜与现场再创造，不同的场景、不同的植物营造出不同的景观品质；3)某些特殊园林工程的专业性极强，如假山堆叠、古典园林修复、古树名木保护等，需要特殊技术工种、特殊技术能力。因此，园林绿化工程招标投标应当体现园林绿化工程的特殊性，要求施工企业具有满足工程技术需要的人才队伍和技术储备能力。

3.2 探索建立新型市场评价体系

《标准》对企业的评价由过去注重资质评价转为更注重企业的实际能力评价，体现动态管理，强调工程现场的配备施工能力：1)强化履约能力评价，注重企业的现实能力和适应能力、企业承担相应工程的业绩与经验；2)强化企业技术能力评价，管理人员和技术人员投入到位，技术储备能力符合要求；3)强化现场施工设计组织管理评价，注重现场实际投入工程的能力，要求企业加强现场管理，规范组织管理保障；4)强化企业行为信用评价，关注企业市场行为与市场信誉；5)规范报价评价，合理价格竞争，反对恶性竞相压价。

3.3 落实住房和城乡建设部的改革要求

放开市场，鼓励企业成长，让中小企业有成长空间；加强市场信用管理，将企业信用、企业市场行为、企业业绩等纳入招投标要素中；落实项目负责人负责制度，明确项目负责人条件和责任，发挥工程建设现场主导者作用；加强园林绿化工程建设质量管理，突出工程质量保障；加强行业部门管理，发挥行业主管部门在招投标过程中的作用，与事中事后管理相衔接。

3.4 引导提升行业技术水平，保障工程质量

加强施工组织设计，突出工程建设能力投入，强调现场施工技术能力，解决特殊工程技术储备和技术组织，规范现场组织管理，保障工程建设质量。发挥市场的引导作用，强化企业专业技术能力要求，引导企业核心技术能力建设，提升行业技术水平[5]。

3.5 与国家招投标基本政策相衔接，标准规范好操作

以国家现行的法律法规、政策、标准作为本《标准》的制定依据，与国家相关基本政策法规衔接、兼容。《标准》用语规范所涉及的管理要求和工作程序简洁明了，密切结合工程实际，环节紧扣，操作方便可行。

4 《标准》的主要内容与探索创新

《标准》突出了园林工程的特点，结合实际情况和发展需要，探索创新，全面考虑行业动向和发展趋势，具体制定管理规则。主要内容与探索创新有以下几个方面。

4.1 实行园林工程分类管理

园林绿化工程的综合性强、要素多、投资规模不同、复杂程度迥异；有些工程以植物种植为主，有些工程涵盖各类园林要素，有些特殊工程如植物园、动物园、假山堆砌、传统建筑(亭台阁榭构筑)、古典园林传承和保护等专业性较强[6]58，不宜采用一种招投标方式。《标准》根据工程内容、规模、复杂性、特点等将园林工程划分为4类(表1)，有利于招标人根据不同类型工程对投标人承包工程的综合或专项能力提出不同要求，分类实施管理。

4.2 推进项目负责人制度

工程建设项目负责人负责制度是园林绿化工程建设管理的新制度。《标准》明确了项目负责人的基本条件和要求，与项目负责人人才评价条件一致，要求不同类型园林工程选取不同等级项目负责人，对项目负责人的知识能力、工作经验、能力水平、业绩积累等提出基本要求[7]，招投标时，可根据实际要求对投标项目负责人进行答辩考核；明确项目负责人仅能承担1项施工项目，确保项目负责人能够将充分的精力投入工程中去，真正承担起工程建设的全面责任；为保障大中型项目建设技术管理，提出技术负责人负责工程技术的管理要求。

4.3 重视现场技术、管理力量配备

现场技术管理力量配备是工程技术的主要保障，《标准》对现场管理机构的人员配备、岗位配备提出了明确规定(表2)，对不同类型工程技术工人数和工种配备提出了相应要求[8-9](表3)。

4.4 鼓励企业技术创新与储备

推进企业施工技术规范化、标准化，鼓励企业重视工程技术能力的积累；《标准》提出投标人应具有与工程建设活动相匹配的技术储备，包括企业工法、施工技术规程(标准)、专项工艺、技术要点等。承担大型和特殊园林工程的企业应有解决专类问题和特殊复杂问题的技术能力，如专项工法、专项工艺、标准等[11]。提出对工法、专项工艺标准加分。工法是成熟先进高效的施工经验等形成的施工标准，规范施工操作是施工企业的核心竞争力。通过把工法转化为企业标准，提升核心竞争力，把专项优势集合而变为企业优势[12]。

二次设计是园林施工过程中因地制宜的再创造、再设计，关系到园林景观、生态效应的艺术再现和升华[6]62。《标准》要求承担大型和特殊工程项目企业具有二次设计深化能力，招标人可根据项目需要将设计能力纳入评标分值。鼓励施工企业根据现场实际情况，通过现场设计再创造，提高工程质量品质。

特殊复杂工程应当要求编制专项施工技术方案。《标准》规定，对危险性较大、特殊复杂分部分项工程，投标人应编制专项施工方案。

4.5 重视企业信用与实绩考核

《标准》规定，园林绿化工程招标应将企业市场主体信用情况纳入评审要求，并作为投标人资格审查和评标的依据。园林绿化施工企业应在园林绿化信用新型管理体系中录入基本信息[13]。园林工程招标时，根据工程情况可要求投标人及项目负责人具有相应的工程业绩。

表1 园林工程分类

表3 企业储备的技术工人数和工种配备

表4 技术评审分在总分值中的占比

4.6 强化技术评标

改变目前大多以商务标评标为主的做法，《标准》提倡大中型园林工程实行综合评标法，明确技术评审内容，包括施工组织设计、技术能力、业绩评价、企业信用评价、项目负责人答辩等。加大了技术标的评标权重，综合考量投标企业的实际履约能力，更加注重园林工程建设质量品质的保证(表4)。

4.7 合理工程造价，严控低价中标

《标准》提出投标报价不得低于成本，合理报价不应低于控制价的85%。低价必须提供风险担保，对于中标价低于控制价85%的，中标人应额外提供保函等形式的风险担保或具有相应功能的保险[14-15]。

5 结语

改革是行业发展永不枯竭的动力，要在改革中不断探索新的思路。《标准》的制定，是适应当前园林工程建设市场对科学化、标准化、规范化管理的需要，也是探索园林绿化行业深化改革、创新园林绿化工程建设市场管理机制的新尝试。这将成为园林绿化行业规范招标投标、保障工程建设质量、加强工程建设市场管理、“双随机一公开”监督等工作的重要依据。

新《标准》对规范行业管理、提升行业科技水平、保障园林绿化工程质量品质、推进行业科学健康持续发展具有重要意义。应当积极推进新标准的贯彻实施，企业和市场都要适应新标准、使用新标准，并在招投标使用中不断完善新标准，形成非资质管理市场环境下招投标工作的新机制。