棚户区改造融资模式及其资金管理策略

凌好 长沙市开福棚改投资有限责任公司

棚户区改造与一般的工程建设项目有很多的不同之处，它不仅包括基础设施的建设，还包括拆迁补偿和人员安置等问题。棚户区改造作为一项重要的民生工程，各级政府部门也曾多次强调加强棚户区改造的关键所在就是融资模式和资金管理问题。基于此，国家开发银行开始设立专门机构，充分发挥金融作用，提供资金支持；随后银监会、人民银行等的金融机构也分别颁布了相应的政策支持棚户区改造，全面促进棚户区改造工作的有序推进。

一、棚户区改造资金筹措的局限性

（一）资金缺口大，补助标准低

棚户区改造量大、点多、面广，在具体的改造过程中各省、市、县所需的配套资金都是按照工程项目的建设进度来拨付的。也正是因为量大、点多、面广的缘由，使得工程项目建设十分缓慢，影响着整个工程建设项目的进程，一些成本高、利润低的棚改项目难以开展。同时，在2019年国务院还下达了棚改补助资金由上一年每户2.5万元降低为1.85万元，这不仅对已经实施的棚改项目带来的较大的影响，还在一定程度上削弱了棚户区改造的积极性。

（二）资金筹措难，发育程度低

棚户区改造由于受到经济与社会发展水平的限制，导致融资模式不健全。股票与债券市场、信托与租赁等多种融资平台尚未形成，企业支持、群众自筹渠道不畅通。同时，棚户区改造中的拆迁补偿和人员安置费用除了从金融机构贷款之外，还离不开各级政府部门的资金补助。总体来看，资金筹措难度大，市场发育程度低。

（三）项目政策强，参与信心低

棚户区改造有着很强的政策性，其中政府主导尤为明显，各级政府部门通过地方融资平台向金融机构筹措资金。但是，由于平台供求信息的不对称加剧了金融机构的信贷风险。与此同时，绝大一部分的棚户区改造项目属于区位性较差的边缘地带，拆迁成本高利用价值低，很难通过出售已建设完成的房屋来偿还金融机构的贷款，商业性资金参与棚户区改造项目的信心低。

二、棚户区改造融资模式分析

在具体的棚户区改造开展過程中关于融资模式以及资金管理方面还存在很多不足，面对这些问题，我们应当进行深入的研究，积极借鉴其他棚户区改造的成功经验，提升棚户区改造融资以及资金管理的效率。在棚户区改造过程中，主要融资模式包括政府主导模式、政府与社会资本合作模式、市场运营化运营与政府支持模式等。以下进行详细分析：

（一）政府主导模式

政府主导模式指的是在各级地方政府部门的统一管理下，结合实际情况对棚户区改造的需求进行综合与全面地分析，成立棚户区改造平台公司，主要负责棚户区的项目包装策划、运作实施，并能以项目自身产生的现金流以及政府部门的担保，向金融机构实施贷款融资。虽然说，政府主导模式中政府部门的参与程度高，群众的信任度较高，有利于推动棚改工作，但是这一模式的资金来源有限，容易形成地方债务风险。

（二）政府与社会资本合作模式

在政府与社会资本合作模式的背景下，按照“按照政府引导、企业主导、市场运作、利益分享、风险共担”的模式，政府牵头成立投资公司，政府将土地转让给投资公司，从中收取土地出让金额。待投资公司将土地熟化之后，变为投资者，再从中获取一定的经济收益。因此，对于棚户区改造项目可以采用与投资公司互相合作的方式，将土地出让金作为棚改项目的建设资金，开发商在社会资本模式下，与政府部门共同完成棚改项目的建设。在这样的管理模式下，政府部门就可以利用较少的资金完成棚改项目相关的建设活动，不仅投入资金少且社会资本收益还会增多。当然，这一模式大多数被应用于具有较大商业价值的棚户区改造项目。

（三）市场运营化运营与政府支持模式

在经济与社会不断发展的大背景下，棚户区改造的融资模式更需要呈现多元发展的态势。在这一过程中，政府部门可以通过招投标的方式，选择优秀的工程项目建设单位通过竞标的方式获得棚改项目的承包与建设权利，进而实施后续的拆迁与建设工作。在这其中，政府部门可以给予项目建设单位一定的土地优惠政策。但是，在这一模式下的项目建设单位投入的资本会相对较高一些，有着鲜明的商业化运作的特点。

三、棚户区改造资金管理的现状分析

（一）资金筹措方式单一

棚户区改造项目资金筹措方式比较单一，款项的主要来源为中央省市财政拨款，因此国家是棚户区改造的主要出资方。棚户区改造作为经济社会在持续发展过程中一项重要的民生工程，虽然一直以来备受政府相关部门关注和支持，但资金缺口依然较大，所以仅仅依靠财政拨款很难促进棚户区改造的工作的顺利进行。棚户区改造项目与其他类型的工程项目向比较来说，其具有工程庞大、主体较多、工期较长、资金需求大以及不具有商业投资价值等的特点，不能吸引投资者进行投资，金融机构更是不愿意给予其贷款，因此资金筹措方式较为单一。

（二）资金使用受到限制

棚户区改造过程中所需要的大部分资金都是通过财政拨款实现的，属于专款专用项目，而财政拨款需要众多部门层层审核，每一笔资金的使用都需要申请，手续多、效率低，使得资金难以及时拨付，这就难免会造成资金使用不及时，进而阻碍棚改工作的顺利推进。比如在某棚户区改造项目中，就出现了资金拨付不及时的问题而出现了拖欠施工企业工程款的现象，导致工程项目停工。

（三）资金预算管理薄弱

承建单位对于棚改项目所筹集到的资金管理环节较为薄弱，具体体现在以下几个方面：

（1）在棚改项目开始之前，因测算数据不准确或者根本没有测算数据，使得预算编制工作只能大致预测。（2）缺乏预算工作专业人员，导致预算工作不够科学化与精细化，甚至是一项即将要开始建设的工程项目没有被纳入预算管理范围，造成预算追加，进而影响工程项目的进度。

（四）资金应用风险较大

资金应用风险主要表现在筹措风险、投资风险以及监管风险等的方面。其中，对于筹措风险，棚改项目通过政府拨款维持施工，但由于资金需求量大，资金回流困难；投资风险，棚改项目工程量大，在具体的施工过程中难免会出现管控不当的问题，导致其遭受收益损失和本金损失的风险；监管风险，指的是棚改项目中由于监管不到位而导致的风险。

四、棚户区改造资金管理策略

（一）加大资金筹措力度，落实土地资源配置

棚户区改造过程中，一要全面贯彻落实国务院下发的相关文件精神，加大棚户区改造资金筹措力度，通过财政贴息、税收优惠等的方式增加棚改资金筹措渠道。二要落实棚改土地资源配置，合理利用土地资源，全面做好土地收购、储备、存量以及处置等方面的工作，合理规划与安排土地的征收、转让顺序，高质量经营，实现棚户区改造工程项目建设的经济收益和社会效益。

（二）做好招商准备工作，鼓励民资积极参与

棚户区改造还需要向着投资主体多元化和外延扩张式的道路不断迈进，在具体的改造过程中可以尝试通过棚改项目与商业项目互相合作的方式，积极引进社会资本方对棚改项目进行代建。做好招商准备工作，鼓励民资积极参与，逐渐实现财政拨款、金融借贷与民间资金之间的有机结合，提升棚改项目管理水平，规范招商行为，降低和缓解由于棚户区改造带来的融资压力。

（三）加强组织管理工作，统筹协调融资模式

在棚户区改造过程中，需要遵循相关的政策与条例来展开，加强组织管理工作，可通过建立组织协调机制，统一安排棚户区改造项目的建设、融资以及解决在棚户区改造过程中出现的各类问题。在这一过程中，还需要统筹协调融资模式，签订工程项目建设合同以及管理协议和委托协议，对专项资金进行统一管理，定期向金融机构归还贷款的本金与利息，提升资金管理工作的质量和效率。此外，在棚户区改造过程中还需要成立专项管理小组，负责辖区范围内棚户区改造项目的组织、协调和实施等方面的工作，对专项资金的使用情况实行针对性地管理策略。在实际的组织管理过程中，财政部、国土资源管理部门以及负责棚改项目的规划部门之间应当积极主动地合作，对棚户区改造项目的实际建设情况、资金使用情况展开针对性地管理，在各部门之间共同协作的基础上，为棚户区改造的资金的统借统还的融资模式铺平道路。

（四）积极争取上级补贴，形成融资模式效应

棚户区改造期间，各级政府部门还要善于抓住党中央国务院支持地区跨越式发展、加大集中连片地区扶贫攻坚力度，解决和落实中西部地区1亿人口的居住条件，充分发挥丝绸之路的沿线作用，贯彻党中央对保障地区安居工程建设资金的投入政策，关注廉租房的建设情况，尽全力地做好棚户区改造各项补助资金的申报工作，积极争取上级补贴，形成融资模式效应。

（五）深化银行政府合作，创新融资模式工具

棚户区改造过程中，还需要加强银行与政府之间的合作，抓住金融机构、银监会在“促进本地区经济发展，加强基础设施建设”的机遇，增进银行与政府部门之间的沟通，加大合作规模，增强合作次数，以此来获得银行与政府部门对棚户区改造项目更多和更大的支持。与此同时，银行与政府部门还应当按照风险可控计划，遵循可持续发展原则，改善与创新金融服务和金融产品，帮扶和支持符合规定的融资公司发行债券和票据，并将这一部分专项资金用于棚户区改造项目中。棚户区改造融资模式及其资金管理合集图如图1所示。

五、结语

综上所述，随着经济与社会的不断发展，棚户区改造已势在必行。棚户区改造现代化城市进程建设，民生居住条件的改善都能产生深远影响。因此，在棚户区融资模式及其资金管理期间，可以通过加大资金筹措力度、做好招商准备工作、加强组织管理工作、积极争取上级补贴并深化银行政府合作等的方式，拓宽棚户区改造融资模式，合理利用资金管理价值，更好和更全面地完成棚户区改造的各项工作。优化和提升棚户区改造融资模式及其资金管理的质量和效率，可有效改善区域内的经济环境，促进城市功能建设，为居民带来全新居住体验，为实现中国梦奠定良好基础。