拜登的外交议程与核心关切

〉〉〉〉〉杨文静

伴随着美国政府正式进入拜登时代，美国在世界上的外交队列酝酿新的分化组合。

从大的架构看，这种组合与特朗普时代相比不会有根本性的变化，但在其内部的众多微小层面上，美国与世界的关系在新的“化学反应”催化下，必将呈现出新的特点和面貌。

四大外交议程

拜登团队主张“修复、重建、重塑”的外交理念，这是催生此轮变化的最主要原动力。拜登明确表示，不会成为“奥巴马第三任期”。这意味着，尽管拜登政府会继承奥巴马政府“倚盟友、重多边、强调全球治理与国际机制”的主线，但在具体侧重点和方式方法上还是会有所不同。

此外，尽管拜登强烈抨击特朗普政府对美国外交与国际形象的“毁灭性”损害，并发誓进行“修补”，但其除了在改善盟友关系、重返国际机制上有明显不同外，在美国外交的优先次序及很多具体议题上，他将不得不继承特朗普的外交“遗产”，并以此为起点进行推进或者再塑造。

2021年1月20日，拜登在美国第46任总统就职典礼上发表讲话。图：刘杰/新华社

具体来看，拜登执政期间将贯穿四大外交议程——大国竞争、经济外交、全球治理、民主人权，这些议程将驱动美国外交形成新的竞合队列。

首先，从大国竞争看，尽管拜登不像特朗普那样将中国定位为“头号竞争对手”，但拜登团队仍可能认为美国需要通过重振国力、联合盟友共同应对；俄罗斯则是“威胁”，需要强化北约与其对抗。美国与中俄的大国竞争将持续渗透到亚太、中东、欧洲等地缘板块，以及与国际多边平台的外交中。

其次，与特朗普政府一脉相承，拜登也把经济安全提升到国家安全的高度，对内重塑中产阶级、增强美国创新优势、发展绿色能源经济，对外联合各大经济体，反对所谓“滥用经济政策取得不公平优势”。拜登认为，美国应在制定全球贸易规则和降低壁垒方面发挥带头作用，确保贸易协定保护美国“工人、环境和中产阶级”，“公开透明并含有强有力的执行条款”。因而，经济外交将是拜登外交的重要部分，特别是在所谓“不公平竞争”、供应链安全、高科技出口管制及数据隐私保护等方面。

再次，拜登视全球治理为重塑美国全球领导力的重要切口，除抗疫合作、气候变化、核不扩散外，也包括经济与贸易、海空天网及数字与高科技领域的规则制定。在这些问题上，美国与西方盟友的观念与利益更为一致，与发展中国家则存在矛盾分歧。

最后，拜登还呼吁举办所谓“全球民主峰会”，以“打击腐败、反对威权、推进人权”为幌子，试图提升美国“道义”形象。

作为核心区域的亚太

概言之，亚太区域将是美国实现其议程的核心区域。奥巴马时期的“亚太再平衡”，其实就是美国将重心转向这一地区的重要标志。对该地区国家而言，与中国、美国均保持友好关系最为有利。美国政府进入拜登时代后，地区格局仍将是竞合并存。

日韩澳等国希望拜登重返“多边主义”，并以实现所谓“自由开放的印太”为目标。

有迹象反映，日本战略界存在“借美制华”的考虑，但日本也始终不愿成为美国某些政治势力试图挑起对华“冷战”的“马前卒”，希望中美竞争限制在一定范围内。

韩国不避讳在所谓“印太战略”上与美合作。同时，拜登表明希望与朝鲜对话并提供一定人道主义援助，且希望与中国合作解决朝核问题，这与文在寅政府不谋而合。

澳大利亚自称“没有比澳美更伟大的朋友和联盟”，拜登政府时期美澳同盟关系强化是大概率事件。但亚太国家的定位，使得澳大利亚与美国实现全面捆绑、与中国形成“对立”并不符合其现实利益。有澳大利亚媒体直言，拜登上台为中澳关系转圜提供了契机。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的正式签署，也预示着日韩澳等国不愿错失中国在其中发挥重要作用的亚太经济发展机遇。

美国向来视东南亚为自己及盟友重要的安全与经济利益投射区，以及与中国竞争的“前沿”。有分析认为，拜登政府将沿着安全、经济与治理的主线强化与东南亚接触。而拜登重拾对人权的关注，可能会引发或加剧地区国家对美国干扰其内政的担忧。

在更大范围的印度洋和太平洋地区，拜登政府可能延续奥巴马、特朗普都重视印度的政策，强化与印度的军事与防卫合作，提升印度在构建所谓“基于规则的印太秩序上”的分量。拜登长期主张提升对印关系，在担任副总统期间就积极支持印度成为美“主要防卫伙伴”。印度战略界部分人士认为，未来美国将继续倚重印度制衡中国。不过，美印仍面临移民、贸易及人权上的诸多矛盾。

欧洲、中东新逻辑

欧洲普遍认为，拜登胜选是改善美欧关系的“机遇”，但在核心利益上美欧的矛盾依然存在。虽然欧盟的一些政治势力认为中国是“系统性挑战”，但在5G、数字贸易及欧洲自主等问题上可能不会对美国亦步亦趋。在美国对华竞争的战略棋盘上，欧洲占有重要分量，美国希望欧洲能在世界贸易组织（WTO）改革、解决所谓“不公平贸易”与“结构性”问题，以及在所谓“印太”及全球“秩序与规范”上与其协调立场、用“统一声音”说话。拜登还将重塑美欧同盟关系列为上台后的首要议程。

然而，特朗普政府几年来对美欧关系的损害非短时间内可以修复，欧洲自主性正悄然成为一种“习惯”。2020年12月底，尽管美国反对，但历经7年的中欧投资协定谈判还是如期完成。值得一提的是，美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文还曾发推特警告欧洲“三思而后行”。未来，特别是在新冠肺炎疫情与经济困境下，欧洲很难对中美“舍此及彼”二选一，与二者竞合并存恐是利益最大化选择。另外，美欧强化北约合作困难较小，但也面临军费分担及与俄欧能源合作等难题。

在中东，拜登将难以回避巴以、盟友、伊核、反恐问题等诸多关切。拜登谴责特朗普从叙利亚撤军是“可耻的事情”，加上辅佐他的国务卿安东尼·布林肯是“中东旧部”，美国难以继续“脱身”，不得不在中东维持一定军事存在。

由于拜登政府强调气候变化、人权等议题，未来美国与以色列、沙特等盟友关系可能会遭遇一定障碍，其平衡对待巴以的政策也会弱化特朗普时期的美以关系。尽管拜登承诺如果伊朗“恢复遵守协议”，美国将重新加入该协议，但恢复谈判将是艰难的，美国还可能会拉拢沙特、阿联酋等地区强国加入，以实现地区“不扩散”目标。这意味着，美国在中东会搭建不同的议题联盟来实现多重目标。中东国家为防止“将鸡蛋放在一个篮子里”，也会与美、俄等大国有选择性地进行合作。