《农村土地承包法》第32条第二款的理解与适用

2021-03-02刘欣然

现代商贸工业 2021年9期

刘欣然

摘要：《农村土地承包法》第32条第二款规定“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”如何理解和适用这一法律规定，学界和司法实务部门有不同看法。本文从“家庭承包、统分结合”这一《土地承包法》的根本立法宗旨出发，使用法律解释的方法，通过文理解释、逻辑解释、历史解释、体系解释等不同方法相结合，参照相关立法文件的规定和各地法院在裁判文书中对该条文的阐释，结合学界对此问题的不同阐述，深入解读该条款中“林地”“承包人”“继续承包”的含义，得到以家庭承包方式承包的林地承包经营权在继承问题上较为特殊，是可以继承的这一研究结论。

关键词：林地;承包人;继续承包;继承

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.069

耕地一直以来是土地类型中讨论的热点，同样，在土地承包经营权的有关方面理论界的研究也往往集中在关于耕地土地承包经营权的性质上，从该问题又发散出关于该权利能否继承，法律条文中“继续承包”是何含义以及“继续承包”与继承有何关系的讨论，很少有文章着眼于林地以及探讨林地承包经营权是否能够继承。《土地承包法》第32条第二款虽然对林地承包经营权继承做出了相应规定，但在理解和适用上存疑。本文立足于对该法律条文的解读，从“林地”“承包人”“继续承包”几个关键词出发，通过分析学术界的不同观点，探讨该条文的理解与适用，以期为司法实践提供参考。

1 第32条第二款中“林地”的含义

在我国立法体系中，“林地”一词主要在两个体系中加以规范：一个是森林法体系;另一個是土地法体系。我们所探讨的林地应归属土地法体系，为依法用于农业的土地类型。

森林法体系主要包含《森林法》和《森林法实施条例》。《森林法》划定其所调整的范围，是对森林、林木、林地的经营管理活动以及对它们的培育种植和采伐利用活动。《森林法》及其《实施条例》所规范的客体是森林资源，森林资源包含森林、林木以及本文所探讨的主要话题——林地，主要以用途区分。下一级别对林地类型的细分规定在《森林法实施条例》中。

土地法体系主要包含《土地管理法》以及《土地承包法》两部土地专门法。《土地承包法》虽没有在法律条文中规定林地的含义，但规定林地的所有权归属于农民集体和国家，使用权归属于农民集体，用途应为依法用于农业，《土地管理法》的有关条款与此相统一。在《土地管理法》和《土地承包法》中，林地的概念主要用于物权客体及经济意义方面，林地自然而然地成为一种土地的类别。而在《森林法》及《森林法实施条例》中，林地的概念主要是从环境权客体以及生态意义的角度加以运用，是一种森林资源的类型。由土地法体系及森林法体系所规范的不同角度得出，林地具有双重法律属性。

《土地承包法》中的林地，既包括以家庭承包方式承包的林地，也包括以其他方式承包的林地。《森林法》规定的承包的林地限于“宜林荒山荒地”。一般而言，“宜林荒山荒地”属于《土地承包法》以其他方式承包的土地，不属于家庭承包。除了以其他方式承包林地外，《土地承包法》并没有在其他地方规定个人或者个体可以承包林地。由此，第32条规定的林地，是指家庭承包方式承包的林地，而不是其他方式承包的林地。

本文所讨论的林地不包括退耕还林地。退耕还林的林地包含两种类型：其一是坡耕地退耕还林;其二是宜林荒山荒地造林。退耕还林项目以保护和改善生态环境为目标建设并实施。2002年国务院通过《退耕还林条例》，规定了上述两种林地在改造完成后土地上的承包经营权允许按照法律规定继承或转让。该条例具有特殊的政策性，有着规范退耕还林活动，维护实施者的合法权益，巩固改造后成果，优化农村产业结构，改善生态环境的目的，因此该类土地也应排除在本文所讨论的林地类型之外。退耕还林地承包经营权仍然是通过其他方式取得，不属于家庭承包取得。

2 对第32条第二款中“承包人”的解读

《土地承包法》第3条规定了农村土地的承包方式，一类为以户为单位的家庭承包;另一类为个人、单位等其他方式承包，两种承包方式对应的农村土地类型也有所不同。从《土地承包法》的篇章体例上看第二章为家庭承包，则该章的所有条款规范的均是家庭承包。第三章为其他方式的承包，则该章的条款规范的是其他方式承包。第32条在《土地承包法》第二章，即家庭承包这一章里，根据体系解释规则，第32条第二款“林地”是指家庭承包方式承包的林地，“承包人死亡”是指承包林地的家庭消亡。

有学者认为《土地承包法》第32条规定的承包人既包含家庭承包，即以户为主体的承包方式又包含自然人承包方式，理由是如果此条款只包含家庭承包方式则只有家庭成员全部死亡，或者说家庭消亡时才会存在继承人继续承包的问题，户中成员在生老病死的不断循环中，家庭消亡情况在现实中并不常见，不具有普遍性。将该条款的“林地承包”包含自然人承包的方式较为合理。本文认为，这种观点有待推敲探讨。

从篇章体例上看，第32条是指家庭承包以户为主体的承包方式。根据《土地承包法》全篇规定，承包方式只有两种，即家庭承包以及其他方式承包。自然人承包不属于家庭承包，属于其他方式承包，应归属《土地承包法》第三章调整和规范。根据第48条和第52条的规定，自然人承包的林地只能是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地中的林地。承包人没有限定在本集体经济组织，既可以是本集体经济组织成员，也可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。如果承包人是本集体经济组织以外的单位或者个人，则依第52条规定办理。自然人承包集体经济组织的林地，都属于其他方式承包，不属于第32条第二款规定的家庭承包。承包林地的自然人死亡时，应当参照的是第54条。如果将第32条第二款规定中的“林地承包人”理解为既包括家庭承包，又包括自然人承包，则至少对林地而言，《土地承包法》第52条和第54条等条文将形同具文，没有任何意义。这显然不符合立法常情，不符合法条规范的逻辑。因此，本文认为，第32条第二款规定的“林地承包人”是指家庭承包方式承包林地的承包户，而不是承包林地的自然人。

第32条第二款规定的“林地承包人死亡”是指承包林地的家庭消亡。当情况为家庭中的个别或部分成员死亡，家庭还存在，则不影响该家庭对林地的承包经营权，也不会产生继承相关的问题。所以，第32条第二款规定的“林地承包人死亡”只能是承包林地的家庭绝户，即家庭成员全部死亡时才会存在根据该款规定的“继承人继续承包”的问题。由于林地承包合同是长期的、稳定的，承包户消亡的情况在日常生活中是确实存在的。通過检索裁判文书网，林地承包户绝户而发生继承相关的案件共有160件，从2017年起，每年均有30余件相关诉讼，足以表明该种情形有规范的必要性，也足以表明第32条第二款的规定是具有现实意义的。值得一提的是，尽管绝户一词不是法律法规中规定的术语，但不影响各地法院在司法判决的裁判理由中使用“绝户”一词，不影响学理对“绝户”一词含义的讨论。

关于“绝户”，有三种不同观点：第一种绝户等于一人户，户内只存在一名成员的状态称为绝户。第二种绝户为死亡绝户，即户内成员全部死亡的状态。第三种绝户的含义为该户内最后一个集体成员死亡并且在本集体经济组织内没有继承人。本文采取第二种观点：“绝户”的含义为农业承包经营户中的最后一位成员死亡。则第32条第二款中的“林地承包人死亡”是指承包林地户的家庭成员全部死亡。

3 第32条第二款“继续承包”的法律性质

3.1 土地承包经营权能够继承？一般情况：不得继承

《土地承包法》第32条第一款对承包人的承包收益作出指示性规定，指向到《继承法》，按照《继承法》的规定继承。根据该条款，承包收益可以继承，依据反面解释规则，承包经营权（物权）和承包合同（债权）不属于承包收益，不得继承。尽管第32条第一款中的“承包收益”的外延小于“可以继承的财产”，运用反面解释规则推出的并不一定是必然的结论，但是，考虑到我国实行的家庭承包为基础的农村土地经营制度，我们认为，这一结论是成立的。

家庭承包的双方当事人一方是发包方（集体经济组织），另一方是以户为单位的家庭。如果家庭中部分成员死亡的，由于作为承包方的户仍然存在，因此不会产生继承的问题，由家庭中的其他成员继续承包。如果承包人死亡，承包经营的家庭因此消亡的，其土地承包经营权是否能够继承？由于家庭承包是农村集体经济组织成员的一项权利，具有成员权的性质和保障农民基本生活的功能，如果承包时承包方的继承人已不是该集体经济组织的成员成为其他农村集体经济组织成员，在城镇落户不需要农民基本保障，分户获得承包地，当然没有对土地承包经营权的继承权。比如承包方的继承人婚后仍为本集体经济组织的成员且与原承包方分户另立一户时，分户使其承包了一份土地，如果原户消亡允许其继承，则将因继承而获得两份承包地，这显然违背了公平公正的准则，对该集体经济组织的其他成员产生消极影响。因此，如果承包户仅剩余一成员，因承包人死亡而户消亡的，该承包方的土地承包经营权不能继承。但承包人应得的承包收益，如已收获的粮食、未收割的农作物等由于经营性因素或其他外部客观因素所形成的利润，作为承包人的个人财产，应当依照《继承法》的规定继承。

从农户这一家庭承包的主体出发，亦可论证家庭承包不得继承。土地承包营权的继承没有法律依据，其主体为农户，根据《民法典》第1120、1122条，继承人与被继承人均为自然人，不包括拟制人或农户。根据《民法典》民法总则编的规定，农户不具有独立的民事主体地位。农户无继承人。最高人民法院的公报案例同样认为家庭承包不得继承。

有学者从土地承包经营权是财产权的角度出发，认为土地承包经营权的性质为用益物权，不具有人身专属性权，符合遗产的特征，可以成为遗产，当然具有可继承性。在农地使用权人死亡后，法理应当允许其继承人继承，在某一成员死亡后户内其他成员的继续承包行为实际就是继承。三权分置分离后的农户承包权继承可以解决土地承包经营权继承存在的制度障碍。从财产权角度论证土地承包经营权具有可继承性的观点或许有其法理依据，但是，这些观点忽略了我国农村土地制度的基石——“家庭承包”，也缺乏相应的法条依据，本文对这些观点并不赞同。

3.2 土地承包经营权能够继承？特殊情况：林地承包人死亡后，其继承人可以“继续承包”

根据第32条第一款，家庭承包的“承包收益”可以继承，承包经营权（物权）和承包合同（债权）不得继承。第32条第一款属于一般条款，第二款属于例外条款，属于第一款的“但书”。第一款讲“承包收益”可以继承，承包经营权和承包合同不得继承，第二款是“但书”，即“但是，在特殊情况下，承包经营权或承包合同债权，可以继承”。结合第32条第二款的法条语言，此处的“特殊情况”，是指“家庭承包的林地，不包含家庭承包的耕地和草地”，此处的“可以继承”，是指“继承人可以继续承包林地”，而承包林地的基础是承包经营权和承包合同债权，继承人只有取得承包经营权和承包合同债权后才可以“继续承包林地”。继承人取得承包经营权或者合同债权，或者是基于法律行为而取得，或者是非基于法律行为取得。第32条第二款的规定不属于基于法律行为取得承包经营权或合同债权，因此，该款规定的是继承人非基于法律行为而取得土地承包经营权和合同债权。在法条语言表述中，该款使用了“继承人”这种表达方式，继承不是法律行为，继承是引起物权或者债权主体变动的法律事实，因此，第32条第二款中的“继续承包”，其法律性质，就是继承。

2005年最高人民法院撰写有关农村土地承包问题的释义书支持了继续承包就是继承的观点，且直接使用了“继承”的字眼，继承人不限于本集体经济组织成员。这表明，最高人民法院撰写的释义在《土地承包法》的基础上进一步明确了土地承包的主体为农户的法律结构，同时并未将林地和四荒土地的继承人范围限定于集体内部成员。

一些现行有效的地方文件也直接体现了林地在承包期内允许继承。例如，《鄂州市林业用地管理办法》第12条规定，在承包期内，其继承人可以依法继承，继续承包。《呼伦贝尔市集体林权制度改革实施方案》亦有含义相同的规定，林地的承包经营期限为70年，承包期内允许继承。表明了一些地方对于林地继承的现实态度，林地可以继承。

3.3 继承主体：谁可以“继续承包”

根据第32条第二款，林地承包人死亡，其继承人可以继续承包。“继承人”是否有身份限制，是否仅限于集体经济组织成员？在司法实践中有不同的做法。有法院认为，只有本户中所有自然人全部死亡（即死亡绝户）的情形，才可发生由其本户外的继承人在承包期内继续承包的法律后果。同时，以家庭承包方式承包经营农村土地的，继承人承包经营，该继承人也必须符合农村集体经济组织成员资格。该法院虽然认为林地可以继承，但将继承限定在农村集体经济组织成员之中。也有法院认为，《土地承包法》第32条第二款明确规定山林承包的，承包方的继承人可以享有继续承包权，且未规定继承人限于本集体经济组织成员。该法院认为林地可以继承且继承人无身份限制。

本文认为，法律之所以规定家庭承包的林地可以继承，一方面从土地性质来看，和其他类型的土地相比，林地具有特殊性。财产是可流通的，林地具有财产属性，从而应当具有继承性。从林地的经济价值方面看，它具有投资大，收益慢的特点，是风险较高的产业。从林地的生产方面看，其具有生产经营周期长，承包期长的特点。此外，林木所有权的继承依附于林地且与林地不能分离，不允许林地继承的做法，会使承包人丧失承包经营的积极性，甚至还可能引发滥砍滥伐从而破坏生态环境。另一方面，从合理性来看，林地的经营尤其在前期阶段需要长时间的人力、物力投入，承包人去世时刚开始获得收益，若不允许其继承人继承，也是不合理的。因此，无论继承人是何情形，在承包期内，都有权继承。《继承法》的主体是自然人，当户中有多于一个成员时不存在继续承包的问题，当户内仅有一个成员且要绝户时，发生继续承包问题，该成员为自然人，且继续承包的主体为继承人，该继承人的身份没有任何其他限制性要求，无论是其他集体经济组织还是城镇户口都有继续承包资格，这符合《继承法》的规定。根据《继承法》规定，继承是将死者生前的财产和其他合法权益转归有权取得该项财产的人所有的法律制度，林地继续承包的主体并无身份限制，这与《继承法》中的继承相符。《继承法》是为保护公民的私有财产的继承权而制定，也与保护林地的财产属性相符。另外，再探讨《土地承包法》中土地承包经营权与土地经营权有关继承问题的不同规定。两种承包方式规定的权利类型不同，分别为土地承包经营权和土地经营权。土地承包经营权强调身份属性，原则上不予继承，在家庭承包中，只有不强调身份属性，而强调财产属性的林地承包经营权，法律才特别规定了可以继承。土地经营权强调财产属性，“四荒地”比起其他土地不强调生存保障功能而更强调财产性。四荒地属于尚未得到合理有效利用的土地，其充分开发需要大量的人力、物力、财力投入，允许继承有出于保护承包人的利益，鼓励参与荒地治理的考量。因此，《土地承包法》第54条对以其他方式取得的土地经营权的继承，作出了与第32条第二款相一致的规定。

因此，本文认为，林地承包人死亡后，继承人的身份不受限制。继承人在继承后，可以采取自己经营的生产模式，也可以委托他人经营管理，当然，继承人也可以依照《土地承包法》第27条规定转让或流转土地经营权，从而接近最大化利用林地资源的目标。

4 结语

《土地承包法》第32条第二款是对家庭承包林地的继承的规定，当承包人死亡绝户时，其继承人可继承其林地承包经营权，且无身份限制。第32条第二款明显不同于第32条第一款。这体现了立法机关基于不同的价值考量，设计了对家庭承包的林地和耕地草地在继承上的截然不同的法律规则。林地更强调其财产属性，耕地草地更强调其身份属性及同时兼具的社会保障功能。家庭承包取得的耕地草地承包经营权不得继承，林地承包经营权可以继承。法律的这一规定因应了林业生产经营特点及经济价值特征而具有合法性合理性，另一方面其上承包经营权具有显著的稳定性特征，显著的财产属性，紧密地维系着林地承包人权益，保护着承包人的收益，对于承包人对林地进行长期投资具有激励作用，有利于提高林业生产效率。

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