供给侧改革背景下银行业不良资产处置法律制度的重构及完善

布的阿呷

摘 要：随着我国经济增速放缓，国家经济目标由高速度增长转向高质量发展，供给侧结构性改革被提出。在这一大背景下，银行业处置不良资产法律制度在不断地重构及完善。银行业处置不良资产是一个比较长期且艰巨的任务，但是目前的法律法规制度在银行业处置不良资产方面已经严重的滞后，有很多的制度并不明确，这一现象严重地影响到了金融风险的防护以及社会诚信体系的建设，因此需要不断的完善。

关键词：供给侧改革;银行业不良资产;重构及完善

中图分类号：F23 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.056

0 引言

自从改革开放以来，我国的经济水平明显增长。伴随着社会主义市场经济体制的改革，各类银行的规模都在不断地扩张，对资金的需求也越来越高，这一现象也促进金融市场的不断进步。而银行是以盈利为目的的机构，面对着供给侧改革背景下经济增速放缓的新常态，信用风险不断提高，不良资产处置已经成了关键性的问题。虽然在一定程度上，银行处置不良资产已经有了丰富的经验，但仍然会出现很多问题。

1 供给侧改革背景下银行业不良资产处置法律制度现状概述

我国与银行业相关的法律法规包括五个方面：第一，法律层面，主要包括《商业银行法》《合同法》《银行业监督管理法》等。第二，法规层面，主要包括《金融资产管理公司条例》。第三，司法解释及会议纪要方面，主要包括《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购管理处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》，司法解释及会议纪要在诉讼过程中起到了至关重要的作用。第四，部门规章方面，主要包括《金融企业国有资产转让管理办法》（财政部令第54号，2009）。第五，规范性文件，该文件出台以人民银行以及财政部为主。

我国不良资产处置在法律制度方面的现状，首先，我国的信用法律制度存在比较大的完善空间。企业存在重复抵押行为，主要是由于有很多企业的信息披露并不规范，如果银行不能了解或掌握企业的资产流向，不能对企业的经营行为有很好的认识，会使企业利用虚假的财务信息，从而骗取银行的信用。银行同业之间对于借款人的信息难以共享，会使得借款人利用这个不利条件在多家银行申请贷款。其次，我国不良资产处置法律制度发展比较缓慢，存在一定的滞后性。还有一部分重要的法律法规有待完善，比如担保法，政府部门的担保通常无效，但是由于不良资产的成因和处理的复杂性，政府部门的特殊担保行为又显得很有必要。同时还出现了很多的金融创新产品，这部分产品存在监管漏洞，这会导致银行在这部分环节有较高的法律风险。最后，和其他的法律体系相比，金融法律体系和法律效力的位阶比较低，有很多的不良资产处置法律制度是部门的规章以及文件，这会对法律风险的控制有限。对于不良资产的处置方面，我国的法律制度仍然处于薄弱的阶段，需要进一步的努力和加强。

2 供给侧改革背景下银行业不良资产处置法律制度的重构中出现的问题

2.1 金融市场法律制度不完善

首先，我国金融的法律法规出台得比较晚，到了1993年，《商业银行法》《证券法》等法律法规才开始颁布及实施。随着社会经济的发展，金融业也在不断地向前发展，但是相关的法律法规更新并不及时。而且一些出台的规章制度效力不足便急着上升为法律，在实务中存在着法律冲突，并且在执行方面也有很多的问题。比如，我国关于不良贷款执行方面的法律制度并不完善。认定难，执行难的问题在一定程度上影响了我国经济的良性发展。我国不良贷款执行方面的工作主要依据《民事诉讼法》第三编中的第224条至258条，若干有关执行工作的司法解释会以最高人民法院的名义下发，但未达到司法解释层次的规范性文件以及指导这些工作的批復和复函。这些规定条文太零散，操作性并不强，导致执行力不足。其次，我国处置商业银行不良资产的机构的法律定位并不明确。《金融资产管理公司条例》的规定与《公司法》的某些规定有一定的冲突，比如，虽然金融管理公司的定位是国有独资公司，但是从《金融资产管理公司条例》来进行分析，这里的国有独资公司并不是《公司法》中的公司，因此，金融管理公司的这一定位并不适用于《公司法》。一般来说，金融资产管理公司是通过行政手段设立的金融机构，属于综合管理型的机构，它的设立和收购都是由国家来规定的，在一定程度上来讲，金融管理公司并没有自主决定权。但是《公司法》中提到的国有独资公司必须是自主经营，政企分开的。因此，二者存在一定冲突，这对不良资产的处置有不利影响，不能够有效地发挥其金融资产管理公司的效力，在一定程度上也并不利于金融资产管理公司的发展。最后，有一部分银行行政人员的金融法律知识比较薄弱，在银行转型后仍存在以行政手段干预经营的情况，从而影响着银行业不良资产的处置。

2.2 缺失了银行业不良资产处置的重要规则

一方面，在当今社会中，对金融企业不良资产的转让对象，程序以及证券化的操作规范要求并不明确，导致不良资产处置的重要规则缺失，在操作中面临很多问题。比如，在《不良金融资产处置尽职指引》中规定了关于银行业和资产管理公司的责任，包括联合打击废债的责任，但是该文件中只有原则并没有具体的措施。在文件中的第11条规定，剥离方和收货方在资产移交的过程中，应该建立完善的沟通机制，并且双方互相的配合，采取一定的措施，有效地管理不良资产，联合打击废债行为，共同防止资产的流失，最大限度地保全资产，但是在实际的操作过程中，金融机构和资产管理公司签订了债券转让合同，这样就会导致金融机构并不想花自身的时间去追究废债的问题，最终的资产归金融资产公司所有。另一方面，银行业不良资产处置还存在市场化程度不够的问题。我国的四大国有资产公司处于垄断地位，因此在市场化的程度处置不良资产的水平仍然比较低。而且在市场准入方面限制导致主体不够多元化，我国仍然控制资产管理公司的牌照数量，从而限制了民间资本的进入，并且参与不良资产处置的深度明显不够。

3 供给侧改革背景下银行业不良资产处置法律制度重构策略分析

3.1 健全不良资产处置的相关法律制度，构建全层次的法律制度体系

如果想在根本上解决资产处置的问题，需要用法律手段进行解决。若法律手段比较完善，将可以最大限度地防止不良资产问题的产生。第一，要针对资产管理公司制定单独的《金融资产管理公司法》，我国有四家金融资产管理公司在1999年成立以来处置不良资产时，主要依据的是一些规章制度和司法解释。比如《金融资产管理公司条例》《金融资产管理公司资产处置管理办法》等，由于这些规范的效力比较低，在实际操作中会出现与其他法律有不符的现象。另外，我国在成立金融资产管理公司时规定期限为10年，在存续期满后，根据我国现状，金融资产管理公司会选择商业化转型，从而提高自身竞争力，向金融控股集团发展。因此，要制定《金融资产管理公司法》，应该以法律形式明确规定金融资产管理公司的法律地位以及处置不良资产的法律规定。第二，要健全法院不良资产执行方面的立法，要利用不良资产执行手段，提高执行效率。最高院，财政部等有关部门应该及时地对政策性的制度进行梳理，本着实事求是的原则，出台符合现状的执行方面的制度与规定。

3.2 加快不良资产处置的惩戒制度立法，兼顾原则性导向与规则性导向

目前在不良资产处置的惩戒方面已经取得了一定的进展，比如，我国目前已经加快了不良资产处置的步伐，深化体制改革，完善各项法律法规，不断提高了不良资产处置惩戒方面的专业化水平。这不仅是金融机构资产公司的需要也是依法行政的需要。但是仍要加快不良資产处置的惩戒制度立法，首先，要确定金融资产公司的管理办法，明确金融资产机构和银行双方的权利与义务，银监会也要制定一系列的规范要求，改变目前单一的原则规定。其次，要加大不良贷款处置的工作力度。银行工作人员要做好清收工作，责任到人，抓好落实，要制定好工作时间表，加大银行职员的考核和工作力度。要在奖励的基础上制定考核奖励办法，加大对不良资产处置工作人员考核奖励力度，充分调动不良资产处置人员的工作积极性。最后，要加强法院执法人员对政策文件以及法律法规的学习，并通过立法提高法院执行人员对不良贷款处置工作的执行力。在一定程度上，规则性导向下制度会比较具体，有一些限制性的规定会导致监管随着时间的变化而落后的现象，而原则性的导向正好和规则性的导向进行互补，解决了上述存在的问题。并且赋予了监管机构更多的执法空间，也对其监管机构的能力提出了更高的要求。

3.3 出台针对金融资产管理公司行业法规，针对新型不良资产处置方式立法

出台针对金融资产管理公司的行业法规，完善的金融资产管理公司行业法规是处置不良资产的基础。首先，金融资产管理公司的行业法规应该根据国外的实践经验以及国内的经验进行规定，马来西亚的法律先行经验就值得我们参考，该经验要求我们对金融资产管理公司的具体结构以及职责权限作出明确的规定，并提供有效的法律依据，这样可以使得在处置不良资产的过程中有法可依。并且针对金融资产管理公司制定行业法规可以改变我国以往的粗线条行事方式，用明确的法律给予行为规范。其次，要针对新型不良资产处置方式立法。比如要和《破产法》等相关法律进行有效的连接，要填补不良资产处置的法律空白，为银行重组以及资产管理公司的处置方面建立相应的法律支持。另外，新型制定的法律法规和条例应该在司法实践中得到保障和落实，使得金融资产管理结构可以快速地处置不良资产，保护债权人的权利。

3.4 在法院设立债务人财务追查机制

在处置不良资产的过程中，出现了执行难的问题，尤其是银行债的执行难。出现这种问题是由于银行债的债务人通过多种多样形式来隐藏自身的资产，企图逃避追偿。因此，要想解决这一难题，需要在执行层面上进行改革，在法院设立债务人财务追查机制，使得法院能够主动及时地追查信息。第一，法院要根据债权人的申请进行一系列追查。银行应该向法院提供被执行人隐藏财产的相关线索，并向法院提出申请，法院依据这个线索对被执行人的财产进行追查。发现债务人隐藏财产的途径就是通过申请人的线索。在银行之中有很多情况发生在有纠纷之前双方就认识，甚至有过合作。因此，债权人完全有能力向法院提供这方面的线索。另外，银行与申请人之间有着直接的关系。如果能直接向法院提供这方面的线索，则执行过程就会非常快捷。从银行角度来说，银行是乐意提供这方面的信息的。第二，法院应该依照职权进行追查。这一行为是指法院通过自己的调查来发现债务人的财产，这是一条补充性的规定。在具体的实践中，债务人通过各种手段隐匿自己的财产，银行在提供债务人财产情况方面处于弱势地位，需要法院主动作为进行司法查询，法律赋予了法院强制调查权。在法院进行调查时，被调查的单位和个人有协助调查的义务，必须进行合作和配合，如实地向法院提供债务人的财产情况。第三，法院应完善追查机制。应赋予法院一定的资产侦查权，这样可以使法院光明正大地对被执行人进行财产追查等一系列工作，让法院为债权人搞清楚财产到哪里去的疑惑。

3.5 构建银行与法院的协同体系

银行在处置不良资产的问题上，属于案件的债权人和执行过程的申请执行人，银行自身拥有着非常便利的条件，因此在构建银行和法人的协同体系方面，可以避免申请人和法院之间的隔阂，也可以缓解法院的压力。首先，应该设置银行和法院的单独的沟通，取得良好的沟通渠道，是双方建立协同体系的基础和保障，对于现在这一阶段而言，法院作为公证方应该与银行采取回避的态度，银行在上诉后会向法院提出申请，但是银行不能参与到法院的执行过程中。若银行参与到执行过程中会对申请人造成对法院的误解，从而增加了法院之前工作的难度。在一定程度上来讲，民事执行和民事诉讼有很大的不同，因此适用于民事诉讼的原则，并不一定会适用于民事执行的过程。当事人虽然要通过平等的地位，进行主张和申辩，但是不适合由法律文书来确定权利和义务，需要用国家的强制力促使债权人来履行自身应该做到的义务。法院应该持平等的态度来对待债权人和债务人，这会在某些条件下混淆了民事诉讼和民事之间的关系。因此，应该设置银行申请人和法院的单独沟通机制。在法院执行阶段，法院可以根据自身的需要，及时地联系到申请人，获得申请人的配合。而银行申请人也可以及时地和法院进行相关事情的协调和沟通，进一步方便自身财产的执行。其次，要赋予银行执行强制措施的建议权，在目前这一阶段，被执行人采取的措施都可以由法院进行一系列决断，但是法院的工作量比较大，有很多的法院法官没有办法及时的掌握被执行人的软肋，这就会导致强制执行的措施对于被执行人来说起不到任何作用，导致被执行人有很长一段时间可以藏匿财产。因此，法院可以赋予银行执行强制措施建议权。最后，要赋予银行单一事项的调查权。根据实际情况可以发现一般法院在执行案件的时候，法院工作人员的精力和时间都不够用，而在银行中，银行作为国家的金融机构，在调查方面有很多的优势。因此，可以赋予银行单一事项调查权，法院可以授权作为申请人的银行从事执行环节中的某一个具体的事项。这种措施可以提高申请人的积极性，从而减轻法院的工作压力。但是这种形式只能根据个人需要，需得到特批。

4 总结

银行在经营业务的过程中会出现不良资产，但在处置不良资产时，会涉及很多法律以及存在各种各样的法律风险。在一定程度上，银行业不良资产处置工作是维护金融稳定的重要工作。银行业在处置不良资产时，要健全不良资产处置的相关法律制度，构建全层次的法律制度体系，加快不良资产处置的惩戒制度立法，出台针对金融资产管理公司的行业法规，在法院设立债务人财务追查机制，构建银行与法院的协同体系。通过这一系列措施，促进社会经济的稳定发展。总而言之，在社会的发展过程中要不断地推动相关工作的开展，制定出适合我国国情的法律制度，从实际出发，结合现状，维护金融安全。

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