世界主要科技强国发展战略对比研究

苏 铮 李 丽②

(①工业和信息化部产业发展促进中心，北京 100846；②北京机床研究所有限公司，北京 100102)

1 概述

德国、美国、日本等世界主要科技强国在发展过程中均采用过举国体制模式推进科技发展，这种模式以其强大的资源整合能力，打通各体系之间的协同合作，深刻凝聚各方力量，极大提高资源利用效率，在特定历史阶段推动了各科技强国的技术乃至经济发展。其实施主要体现在国民教育体系、社会文化氛围、科研创新机制及企业运营模式等各个方面。由于各国产业发展、政治体制、管理结构、社会特点等实际情况不同，各国在制定具体的举国体制战略时各有特点。但总体来看，都具有法制化、产业化、协同化、专业化的共性，其实施经验对我国建设新型举国体制具有参考意义。

2 德、美、日科技发展战略

2.1 德国科技创新发展战略

德国具有对工艺技术尊重的传统，以及完善的教育体系(从大学起就非常重视科学研究)和众多非营利科研机构。德国的教育体系实行“双元制”教育，比较充分地考虑了社会分工和学生的实际需要，教育体制与企业职业培训相结合，培养出能够满足工作需要的职业人才。此外，德国是现代大学的发源地之一，拥有一批以精英大学为代表的高质量、低学费的公立大学，为产业发展确保了高质量人才来源。

自19世纪中叶起，德国开始建立系统的科学技术组织，包括公共、私人与混合型科研机构以及大型工业企业等组织。目前，在非营利研究机构中，主要有马克思-普朗克科学促进学会、弗劳恩霍夫应用研究促进协会、赫尔姆霍兹联合会、莱布尼茨科学联合会等四大科学联合会。具体而言，马克思-普朗克科学促进会拥有1.3万名科研人员，年经费18亿欧元，迄今为止共有诺贝奖获得者18人，专注于基础性研究；弗劳恩霍夫应用研究促进会以应用研究为主攻方向，为工业部门提供技术支持，拥有近2.5万名科研人员和工程师，年经费21亿欧元；赫尔姆霍兹联合会是德国规模最大的科研联合体，主要目标是为国家和社会提供长期发展的技术和智力支撑，拥有3.5万名员工，年预算近36亿欧元，大部分由国家财政支持；莱布尼茨科学联合会拥有88家高校的研究机构和1.86万名员工，年经费预算18亿欧元，2/3经费来自国家财政，1/3通过与大学竞争而来，其跨学科研究和交叉性研究特色鲜明[1]。

表1 德国主要非营利科研机构规模

此外，德国国家科学与工程院是德国的官方研究机构，拥有1 000余名院士，来自全球30多个国家，80%的经费由德国联邦教育与研究部提供，其余由萨克森-安哈尔特州政府承担。

除了强大的官方和专业科研机构外，德国企业也普遍注重科研，不仅包括西门子等大型企业，中小型企业也非常重视研发。德国企业的研发投入占德国全国研发投入的主要地位，德国企业在技术密集型产品领域，研发投入占产品成本的3.5%～8.5%，居世界前列。

政府通过立法方式明确科研政策，正确引导、规划科研项目，创建公平、透明的科研环境也是德国科技发展战略取得成功的重要因素。20世纪80年代以来，德国政府先后出台一系列法规(及政策)以不断强化战略规划的宏观引领作用，具体立法如表2[2-3]。

表2 20世纪80年代以来德国在科研领域的主要法规、政策

德国的科技发展战略拥有完善的教育体制基础和教育资源支持，以及成熟的科研体系支撑。在德国的科技创新体制中，政府负责搭建平台，提供服务及部分资金，并制定产业政策，企业是科技创新的主体和主角。同时德国重视产学研的合作，通过建立孵化中心，打通人才在大学、科研机构、企业间的流动，促进产学研深度交流。

2.2 日本科技创新发展战略

日本的科技创新发展战略呈现明显的国家干预性。20世纪60年代后，以国家为主导的重大产业技术项目计划相继推出，相关项目主要由日本政府经济产业省(原通商产业省)承办。1966年，日本政府实施“大型工业技术研究开发委托费制度”，该制度是日本重大产业技术项目的开端。该制度以国家财政主导、委托研究方式进行，组织模式以通商产业省工业技术院为中心，集结产业省、学会以及工业技术院下属或相关省厅所属研究机构，形成产学研联合推进的体制。主要特点为要求对等回报；预先设定总额，分年拨付；针对产业界难以承担的基础领域；目标导向明确，不能指定明确目标的项目不予受理。

“大型工业技术研究开发委托费制度”实施后，日本分别于1974年推出了“阳光项目”(能源领域)，1976年推出“医疗福祉器械技术研究开发项目”，1978年推出“月光项目”(节能技术)，1981年推出“下一代基盘产业技术研究开发项目”，1990年推出“地球环境产业技术研究开发项目”。之后，日本对这些项目进行了逐步整合：1993年，以上6大计划整合为“产业科学技术研究开发项目”和“新阳光项目”两大计划；2001年原通商产业省更名为经济产业省，将原工业技术院及其他部分课室整合，新设“产业技术环境局”，同时将原工业技术院下属15个研究所合并为“独立行政法人产业技术综合研究所”；2003年NEDO(新能源与产业技术综合开发机构，原为实施阳光、月光计划设立的特殊法人机构)独立行政法人化，主要负责组织、实施、管理产业技术研究开发计划项目。最终，日本形成经济产业省制定研究开发计划、提供基础设施和沟通网络，NEDO和产业技术综合研究所参与计划制定、负责具体实施的组织模式。2009年，日本推出了“iJapan战略2015”，重点推广数字技术的应用，并通过运用数字技术来实现新的日本创造等。在2010年通过的“新成长战略”中，日本将“科学、技术、信息通信立国”作为七大子战略之一，并在其指导下启动了“新信息通信技术战略”，重点内容是发展“新一代光网、下一代无线网、云计算、下一代计算机、智能电网、机器人、下一代半导体与显示器等革新设备、嵌入式系统、3D影像、语音翻译、软件工程等”[4]，并为此设定了详尽的推进时间表[5]。

总体来说，日本科技发展战略具有以下特点：

(1)项目实施主体大部分是“技术研究组合(协作组织)”。

(2)项目实施模式分为两种，一是“产学研合作型”，即政府直接或间接将项目委托企业或组合等第三方进行实施研究开发；二是“向民企集中投入型”，即政府部门直接或通过资金分配和项目管理机构(NEDO)等将项目委托给特定企业或组合。

(3)项目管理普遍采用项目负责人制，强调负责人的作用。

2.3 美国科技创新发展战略

美国的重大科技专项有很强的任务导向性，注重市场化运作，充分发挥军民融合作用。上世纪以来，美国于1942年耗资20亿美元实施了曼哈顿计划，1961年实施了阿波罗计划，1993年实施了信息高速公路计划(NII)，2000年推出了国家纳米计划(NNI)等一系列重大国家科技专项工程。2009年美国能源部先后发布了能源前沿研究中心计划与能源创新中心计划。2012年启动国家制造业创新网络计划，由国防部、能源部、商务部等多部门联合投资10亿美元，在全美创建15个制造业创新研究中心。2015年，美国国家卫生研究院设立了精准医学计划，投入2.15亿美元，发展个性化医疗。2019年2月13日,美国总统特朗普签署一项行政命令,要求联邦机构在研发投入中把人工智能列入优先地位，集中联邦政府资源发展人工智能，同时扩大相关科研人员使用政府数据的权限，一项针对人工智能的科技专项正在进行中。

以国家纳米计划为例，项目前期，美国进行了大量调查研究，1996年起通过委托世界技术评估中心对纳米领域的现状和趋势进行了为期3年的调研。在组织模式上，该计划由直接隶属总统的国家科学技术委员会下属的纳米科学工程与技术分委会(NEST)负责，该分委会的委员由商务部、能源部、运输部、内政部、司法部、国务院、国家航空航天局、国家环保局、国立卫生研究院、美国科学基金会、国家标准与技术研究院、核管理委员会、中央情报局、白宫科技政策办公室、白宫预算与管理局等多家单位的人员构成。NEST还设置了4个具有目标导向的工作小组，包括纳米环境与卫生影响工作组、产业联络工作组、纳米技术制造工作组和公众参与工作组。在资金分配上，国家科学技术委员会下属的纳米科学工程与技术分会负责对各计划成员部门上报的年度预算进行总体协调，资金在各部门间分配。管理模式上，采用集中-分散相结合的管理方式。纳米计划分为7个领域、涉及26个部门，各部门的具体研究内容根据其基础和优势确定，使各部门可以将纳米计划同日常研究有机结合，在尽量不增加工作量的基础上保证工作效率。此外，美国政府注重与产业界的融合，4个工作小组的工作内容大多涉及公众参与和产业界联系，营造纳米技术产业化氛围。在政府引导下，社会风险资本对纳米技术的投入从1999年的1亿美元增长到2001年的7.8亿美元。

总体来看，美国重大科技发展战略主要特点有：

(1)以充分的调查研究为基础，利用专业评估机构对产业现状和预期进行调查论证。

(2)在顶层上加强对重大专项的领导和协调，通过设立精简有效的管理机构，在顶层打通各部门的协调配合渠道。

(3)在管理上采取集中-分散相结合的方式，除了顶层的强有力把控，在具体实施过程中，将研究分散到各相关部门，提高研究效率，降低研究成本。

(4)注重产业界参与，通过加强与产业界的联系，创造产业化氛围，调动公众参与。

(5)定期对重大计划和项目开展评估，评估内容涉及技术、管理、产业化、社会伦理、法律等多方面，全方位保证计划实施效能。

3 世界科技创新强国的实施路径

世界主要科技创新强国的实施路径各有特点，总体来看也具有共性特征。经过研究分析，世界科技创新强国的实施路径如下：

(1)建立符合产业发展的高质量教育体系。这是在科技战略实施前的长久基础工作。长期以来，上述各国对教育事业投入十分重视，不仅在资金、资源上给予支持，在体制、与产业衔接方面也做了制度创新。如德国采用“双元制”教育，并出台《职业技术培训法》规定青年人必须接受职业教育，强调企业对学生的职业培训，这些制度的实施为重大科技创新培养了大量符合产业发展的高素质人才。

(2)进行充分调查论证。世界主要科技创新强国在进行重大战略实施前，普遍进行长期的、反复的调查论证，论证时间长达数年。在对产业发展现状和技术发展趋势有深入、细致的了解基础上推行，避免资源浪费和效率低下。

(3)为推行产业政策建立强有力的法律支撑。世界主要科技创新强国普遍重视政策推行的法律环境，必要时针对政策专门进行立法，为政策实施提供法律保障。

(4)组织建立合理高效的专项管理、实施、评估机构。根据专项研究特点，充分利用现有体制，建立专业管理层级组织。在实施过程中，通过第三方或管理机构进行定期项目评估，确保战略实施质量。

4 世界科技创新强国组织实施的管理模式和经验总结

世界科技创新强国在组织实施重大专项中采取了各具特点的管理模式，对于我国科技创新战略的实施具有借鉴意义。具体来说，主要有以下特征：

(1)国外重大科技专项资金呈现多元化特征，其中不仅包括政府财政的公共资金投入，也包括企业资金以及风险投资等社会资金的投入。但是在不同技术领域、项目实施的不同阶段，资金的来源和投入方式也不同。在共性技术及基础研究等耗时较长、投入较大的“市场失灵”领域，主要采用政府主导投资的方式，而在项目进入产业化阶段后，政府会大力引进社会资本投入。

(2)世界科技强国组织实施重大专项时，根据自身国情进行了因地制宜的管理模式创新。制定管理制度时，结合自身政治模式、企业发展情况、行业现状、资金分配等方面的实际情况进行相应改革。例如德国在制定战略时充分考虑了企业资金雄厚、注重研发的特性，把企业投资作为了国家专项的主体。例如美国建立了总统与战略实施间的垂直通道，并联合政府各部门共同进行项目实施，保证了政策落地。

(3)确定管理模式时秉持简化原则，充分利用现有科研体系，避免新增繁冗机制，保证立项以较高的效率运作。美国在实施纳米计划时，将各项分解技术领域与相关组织结合，利用了原有的研究体制，尽量减少各组织的管理负担。

(4)世界科技强国在制定国家专项时，重视科研成果的产业化，在国家专项完成后，为产业留下可持续的、有市场的成果。在科技立项前，针对具有市场性的技术，倡导社会资本参与，鼓励企业参与科研任务。在立项完成后，将非机密的、有市场前景的科研成果投入市场，使专项切实促进并拉动技术和经济的进步。

(5)世界科技强国注重产学研的结合。政府通过建立适合产学研沟通的渠道或合作机制，促进人才、信息在产学研机构间的合理流动，加强科研项目的协调配合，使人才较为充分地发挥作用。

5 结语

世界主要科技强国在促进产业发展的过程中均制定了采用举国体制的国家发展战略，发展战略能否取得预期成效，能否真正促进产业发展，取决于战略的制定是否合乎国家实际情况。在前期论证、协调管理、资金调配等重点方面采取合理的措施，是保障科技战略有效实施的重要手段。世界主要科技强国在这些方面的经验对我国建立新型举国体制有着重要借鉴意义。