海盐县金融服务乡村振兴研究

■郑 雪

实施乡村振兴战略，是党的十九大报告作出的重大决策部署。2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出要“健全适合农业农村特点的农村金融体系，更好满足乡村振兴多样化金融需求”。海盐县于2017年获评全国现代农村金融制度试点，在金融支持乡村振兴方面进行了探索，并取得一定成效。

一、海盐实施农村金融服务的现状及成效

近年来，海盐县围绕金融创新、服务“三农”进行了卓有成效的探索。2012年、2014年先后被列为全国农村综合改革示范试点县。2014年被列为全国新型城镇化试点、全国第二批农村改革试验区、全国美丽乡村建设标准化试点县。2015年获批全国承包土地经营权抵押贷款试点、全国政府购买公共服务机制体制创新试点县，同年被列为浙江省唯一的基本公共服务均等化改革试点县。2016年列入浙江省农村综合改革探索农村公共服务有效供给新途径、深化农村产权制度改革探索实现农村产权权能、扶持村级集体经济发展等三项试点。

在前期良好的工作基础上，海盐县于2017年7月获评全国现代农村金融制度试点，至2019年12月结束。海盐县高度重视试点工作，第一时间研究和制订《建立现代农村金融制度试验方案》，通过建立“确权、赋权、活权、护权”的“四权联动”工作机制，努力打造县域现代农村金融服务体系样本，成效日显。目前，全县105个行政村都实现了股份制改革，农村产权交易中心累计交易1432宗、累计金额3.11亿元，农村金融产品累计放贷10.9亿元，农村金融对于乡村振兴的支持力度不断加大。

（一）创新金融产品，激活农村“沉睡资产”

1.确权赋能奠基础

在原二轮土地承包权100%登记到户的基础上，深化农村土地承包经营权确权登记颁证，目前已全部完成确权并通过验收。2014年底，完成全县村级股份经济合作制改革，进一步明确了农民的集体收益分配权。探索宅基地“三权分置”改革，累计发放农房产权证3.8万户，占可发证总量的55%。积极创新金融服务，在全省率先推出针对农村承包土地经营权的抵押贷款产品“农钻通”，针对农房产权和村集体收益分配权的“农宅通”“农股通”，实现农村“三权”金融产品全覆盖，促进农民的资源变资本、村民变股民。

2.完善标准促规范

在全省率先建立县、镇（街道）、村（社区）三级农村土地流转和产权交易服务平台，规范产权交易行为，优化产权交易服务。截至目前，农村产权交易累计成交1532宗，交易金额3.21亿元。筹建全县农村产权交易平台三级联网系统，促进农村产权交易的公开化、信息化、便捷化。在全国率先推出《农村承包土地经营权抵押贷款管理规范》地方标准，对贷款的用途、期限、利率进行规范，为银行办理业务提供规范的操作样本。

3.创新机制稳供求

创新流转土地抵押价值评估方式，将地上、地下附着物的投入及预期收入作为评估价值之一，提高农户贷款积极性。在土地承包经营权抵押贷款试点中，建立确权、赋权、活权、护权的“四权联动”工作机制，形成“确权先行、权能共享、标准引领、风险分担”的农村流转土地经营权抵押贷款“海盐模式”，在全省中期试点评估中名列第一，受到省领导充分肯定。截至目前，全县涉农类贷款累计发放11.5亿元。

（二）精准金融服务，激发“三农”发展动能

1.农业产业链金融服务

开展“农业龙头企业+农民专业合作社+社员”的“三位一体”信贷支农模式，农户凭借与核心企业签订的订单可快速获得授信，促进“资源、资产、资本”在融资中的作用。如浙江万好食品、万好蔬菜合作社为核心的蔬菜深加工产业，在产业链金融服务下，由小到大、由弱变强，走出一条新型产业化道路。目前，全县已有5条农业产业链成为“链条式”金融服务对象，贷款金额8551万元。

2.农村惠农金融服务

加强对资产经营型、休闲旅游型、配套服务型等集体经济的重点融资支持，发放村级集体经济建设专项贷款，目前已支持项目23个、发放贷款金额9212万元。加大政金合作力度，创新推出“财农通”贷款产品，支持财政补助范围内的农村综合改革项目，有效促进村级集体经济发展。

3.农民创业金融服务

加大银农合作力度，在全县范围开展家庭农场信用评定工作，通过四轮评定，集中授信1.30亿元。全县累计支持家庭农场269户，支持贷款金额2.83亿元。县农商银行在全省首创“农贷整村批发”模式（即“阳光贷”农户贷款集中授信），全县农户贷款由等客上门“零售式”向进村送贷的“批发式”转变。农商银行在建立了7.16万农户家庭经济信用档案的基础上，实现精准化的金融服务。目前，“阳光贷”累计发放贷款12.8亿余元。

（三）注重风险管理，健全农村金融供给市场

1.贷前风险防范机制

出台《关于建立健全农村土地承包经营权流转机制的意见》，在全市首创土地流转准入审核机制，明确对流入主体的经营能力进行审查。健全金融机构对流转土地的贷前审核，依托“一户一档”的经济信用档案，加强贷前风险综合评估。实行县、镇（街道）两级土地流转风险保障金制度，通过四年多运作，已建立近5000万的风险保证金。

2.贷中风险管理机制

在全国率先制定《农村土地承包经营权流转管理规范》等五项“三权分置”标准，增强土地流转的风险管控能力。建立金融机构对抵押土地经营情况监测机制，依托银行延伸至镇村的网点和服务经理，及时了解借款人相关信息，最大限度降低抵押贷款风险。

3.贷后风险补偿机制

完善政府财政对农村金融的风险分担及补偿机制，建立初始金3000万元的农村“三权”基金，当农村承包土地经营权等抵押贷款出现不良时，基金与银行按3∶7的比例分担损失。2018年11月，在全省首推土地履行保证保险（保险费率为2.5%，财政补助40%），通过引入第三方社会保险机构，为稳定农村金融风险、保障流转各方经济利益，提供了有益经验。

二、海盐县金融支持乡村振兴的主要不足

（一）农村金融体系供需还不平衡

1.产业发展方面

主要表现在：农业经营主体贷款难，特别是新型农业经营主体贷款难。据调研，一半以上的农业经营主体没有获取过信贷服务，贷款利息普遍在10%以上，“贷款难、贷款贵”问题仍比较突出。

2.基础设施建设方面

尽管各地的融资需求和意愿都非常强烈，但受农村基础设施建设承贷主体缺乏有效抵押担保物、项目风险性高、缺少现金流等因素制约，金融供给仍难以实现有效匹配。据调研，2018年上半年，海盐县向农业农村基础设施建设等公共产品领域贷款余额为61.01亿元。融资需求非常旺盛，但苦于融资渠道不畅，很多融资项目暂未落地，金融有效供给相当不足。

3.金融产品方面

农村金融产品体系还不能满足农业农村发展需要，如缺乏针对专业大户、家庭农场、农民合作社等新型主体的信贷产品，导致新型主体较难从正规金融机构融资。以海盐县为例，农村金融服务产品基本局限于政策性农业保险和融资贷款方面，政策性保险目前有16种，但还远远不能满足现代农业发展的需求，大多数特色农业还没有保险种类；融资贷款产品基本是围绕“三权”抵押贷款开展，缺少其他创新产品。

同时，由于基层网点少、支农成本高、担心法律风险等原因，大部分商业银行缺乏开展和开发农业金融产品的积极性，以我县开展“三权”抵押贷款的金融机构为例，农商行占贷款总额的84.85%，其余各大银行合计总额还不到15%。

（二）农村金融供给结构尚不合理

1.金融机构的积极性不高

受追求经济效益和规避风险等因素影响，资源要素尤其是金融保险支持“下乡”仍然供给不足。尤其是一些金融机构仍处在“嫌贫爱富”的状态中，相对更热衷支持国有企业、上市公司、大型优质民营企业等规模主体，而农户、农民合作社等农业经营主体最需要金融扶持的小微主体却较难得到贷款，影响了金融支持乡村振兴的实效。这使得一些中小型农业经营主体不得不将融资方式延伸到银行之外，如民间借贷，反过来又增加了农业经营主体的资金压力。

2.农业产业的发展层次不高

目前，从全县范围看，一、二、三产的融合还不够充分。农业产业在人才、技术等关键要素方面的瓶颈制约明显，导致农产品加工深度不足、产品质量和档次不高、产品品牌竞争力不强、带动能力不强。如全县共有54家农业龙头企业，但是达到省级的只有4家。

（三）村级金融市场运作不够活跃

1.村集体经济组织的实力还不够强

随着农村经济社会的发展，以行政村为基础组建的村集体经济组织不断发展壮大，成为带动农民增收致富、村庄环境治理的重要力量。以海盐为例，“五水共治”、美丽乡村、环境整治、文化礼堂等项目，都是依托村集体经济出资组织运作。海盐已全面完成农村集体资产确权、农村集体经济股份制改革，全县105个村社的30.18万农民当上了股东，建立了“确权到人（户）、权跟人（户）走”的农村集体产权制度体系。

但是，目前海盐村集体经济组织的实力还不够强，经营收入和现金流不多，给农民股东带来的收益不大，如2018年，全县村级集体经济收入超过500万元的村（社区）有2个，仅占1.9%；而少于200万元的村（社区）却有65个，占61.9%。足见，海盐村集体经济组织的实力有待加强。

2.村集体项目缺少差异化支持政策

村集体项目在招商引资、税收等方面，缺乏差异化支持政策。农业农村基础设施由于其公共产品属性，在当前严格规范地方政府债务的政策背景下，一定程度上制约了村级集体经济的发展壮大，基础设施建设的信贷模式亟需创新和突破。如海盐目前针对村级集体经济的金融产品仅有农商行“强村惠农”，贷款金额2743.5万元，金融支持力度可谓微乎其微。

（四）农村信用体系建设有待完善

1.从信息采集看，农户征信体系还不完善

虽然人行征信系统能记录每位公民的信贷行为，但由于农户金融活动较少，信用记录较少。同时，由于缺少专业性的第三方评估机构，金融机构缺少可靠渠道获取农户的信用信息，只能靠贷前调查。如海盐目前仅有农商行开展了较为全面的贷前调查，建立了农户信用档案，但在专业性、完整性、全面性等方面仍存在较多不足，且该信用档案仅供农商行使用，未实现信息共享。

2.从信息效用看，失信惩戒体系还不完善

金融机构对农村逃废债务人缺乏有力的制约制裁手段，一般采取暂停贷款、记录不良信用行为、诉讼等措施，整体惩戒效果欠缺。有时，即使金融机构能够胜诉，实际中很难执行。如去年农商行在处理得胜村一起逃债中，户主通过“农宅通”在农商行获取30万元贷款，后因无法偿还外逃，银行在对抵押物进行处理时发现，除户主外还有其家庭成员6人居住在内，且其家人对户主的贷款并不知情，如强制执行将遇到社会问题。从社会影响考虑，农商行只能静观其变，至今未果。

三、推动县域金融支持乡村振兴的对策

（一）进一步健全适应乡村振兴要求的农村金融体制机制

1.建立健全财政投入保障体制机制

进一步发挥好财政资金的引导和撬动作用，加强银政企深度合作，完善农业信贷担保体系和再担保体系，探索设立风险补偿基金，实行“政府增信+银政共管”模式，通过担保费率补助、贴息、以奖代补等方式，撬动金融资源更多地投向乡村振兴。

2.建立健全社会资本参与体制机制

鼓励发展“公司+农户”“公司+家庭农场”模式，通过产业链的合理分工，带动农民发展现代农业、乡村休闲旅游养老和农村“三产融合”发展项目，形成长期和稳定的收益分享机制。纵向拉伸产业链，重点支持建设一批产加销各环节融合度高、综合竞争力强、带动作用明显的示范性农业全产业链，加快牛羊屠宰场项目建设，促进稻米加工、葡萄果饮等农业项目落地，推动水果、蔬菜、猪肉加工等优势产业精品化，补足粮食链、拓展果蔬链、延长牛羊链；横向拓展农业功能，以市场需求为导向，促使农业与乡村旅游、休闲养生、文化教育等产业深度融合，培育分享农业、定制农业等新产业、新业态、新模式。

3.建立健全金融服务农村体制机制

加快制定金融机构服务乡村振兴战略政策意见和考核评估办法，在现有“农钻通”“农股通”“农宅通”“农财通”“农链通”等产品的基础上，进一步创新农村金融产品和服务，鼓励金融机构开展农村“三权”、农业生产设施等抵（质）押贷款。相关部门加强对新型农业经营主体规范化管理，指导其提高经营管理能力和财务核算水平，增强经营信息的透明度。

（二）进一步构建适应乡村振兴要求的农村金融服务体系

1.厘清各类金融机构的职能定位

政策性金融，作为一种结构性的资源配置手段，应进一步聚焦“三农”基础性、战略性领域，发挥好政策性金融的先导引领和示范带动作用。商业银行，应明确支农责任，完善专业化的“三农”金融服务供给机制，重点在支持农村产业发展上发力，特别是加大对地方主导产业及大中型龙头企业的支持。农商行等合作性金融机构，应发挥机构网点优势，下沉服务重心，把支持“三农”作为主战场，持续加大对农村中小企业、新型农业经营主体和农户发展生产的支持力度。

2.推进农村金融产品及模式创新

农村金融产品上，根据承贷主体、资金用途、资金规模的不同特点，有针对性地研发适合农业农村实际的信贷产品。建立多元保险体系，开发设计以贷款保证保险为风险缓释手段的小额贷款产品，探索开展订单融资和应收账款融资，以及农业生产设备、设施抵押贷款等业务。农村金融模式上，探索财政涉农资金整合贷款以及产业链金融模式，拓展抵押担保物范围，如可以将存单、保单、期货、农用具等作为抵（质）押物。

3.合力优化金融支农的外部环境

健全财税和货币支持政策，落实涉农贷款增量奖励政策，加大奖励力度。应延长小额贷款利息免税政策，提高免征小额贷款税的起征点，提高涉农贷款损失准备金税前计提比例，降低税收负担。加强差异化监管，鼓励金融机构适度放宽涉农不良贷款容忍度，监管部门灵活掌握监管尺度，引导金融机构区别对待暂时面临困难的各类农业主体。完善风险分担和补偿机制，以建立政策性担保机构和设立风险补偿基金为抓手，把项目资金和金融资金有机结合起来，提高风险分担和补偿能力，形成多方合作、银企共赢的格局。

（三）进一步培育适应乡村振兴要求的村集体经济组织

1.发展壮大村集体经济组织

加快农村集体资产清产核资、确权登记，抓好村集体经济组织股份制改造落地，使更多的农村集体经济组织真正成为市场化的经营主体，最大限度地开发利用农村集体资产资源，为金融服务对接提供切入点。进一步规范农村集体“三资”管理，探索对村级账户开展公开招投标，引导更多金融机构加大对村级市场的有效金融供给，为农村集体资金的保值增值提供更加多元的金融服务。

2.探索以合作社为单位成立村级企业

通过企业化的运作模式，聘请职业经理人对村级集体资产进行运作，打破现在村级集体经济政府行为主导的模式，进一步拓宽村级经济的融资渠道和融资范围。

3.研究制订差异化的扶持政策

鉴于农村集体经济组织的特殊性，建议实行有别于工商企业的税收政策，并给予一定的财政贴息、奖励、补助等专项扶持资金，加快集体经济发展，惠及更多农民群众。

（四）进一步完善适应乡村振兴要求的农村信用体系建设

1.组建农村资产评估机构

引入独立的第三方评估机构，鼓励和支持以市场化方式成立农村资产评估机构，适当降低民营评估机构的行业准入门槛和条件，让更多中介机构进入农村资产评估市场，满足农村资产日益增多的评估需求。

2.完善信息采集共享系统

要建立农村资产信息库，对农村资产评级定等，制定基准价格，并做好信息登记，反映价格变动态势。应建立符合当地实际的农村资产价格评估方法和最低保护价制度，引导金融机构制定农村资产抵押具体标准，缩小农村资产抵押物评估值与贷款额度之间的差距。同时，建议由人民银行牵头、各金融机构合力，共同建设一个完整的信息共享系统，对采集到的信息，以及平时农业主体参与金融活动的情况进行汇总登记，实时更新变动，参与的金融机构实现信息共享。

3.推进农村信用体系建设

重点加强对失信行为人的司法、行政惩戒力度。建议将村民守信情况，列入文明村等各类评定的条件之中。村民违约后，村级组织有义务配合司法部门落实强制执行。并通过限制宅基地、村级股份分红、财政补贴享受等集体经济组织的行政措施，加大失信人员的违法成本，依法保护金融债权，树立良好的农村信用风气。□